探索基于项目库的地方高校全面预算管理体系的构建论文

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　　摘要：随着现代财政体制不断深化改革，预算项目库建设对单位预算管理的作用日渐显著，通过促进信息技术和项目库建设深度融合对单位落实全面预算管理、提升资金使用效率具有很大的积极作用。文章对地方高校的项目类型进行梳理阐述，就地方高校实行项目库管理促进预算管理机制创新的有效路径展开深入分析，提出了项目库下全面预算管理体系构建的具体策略，以期对我国地方高校基于项目库优化全面预算管理提供借鉴和参考。

　　关键词：项目库；地方高校；全面预算管理体系；构建

　　近年来，我国各高校预算管理机制变化很快。对于地方高校而言，在地方财政支持力度有限的情况下，须确保资金切实用于推动教育事业发展的“刀刃”上，零基预算逐渐被越来越多的地方高校认可及接受。为了使有限的学校资源获得最大的经济效益和社会效益，编制高质量的中长期财政规划及年度预算是重要的途径及前提，而预算项目库建设则属于其中的关键环节，也是年度预算编制的基础条件。因此，基于项目库推动全面预算管理体系建设是各地方高校急需完成的任务之一，这不仅关乎到高校预算管理机制的创新，也关乎到高校既定战略目标和发展部署是否落实到位。

　　一、高校预算项目的主要类型

　　现阶段，根据经费途径类别划分，我国地方高校的预算项目主要可分为财政专项和校内预算项目两大类别。

　　(一)财政专项

　　财政专项资金是经由本级财政安排，上级政府和相关部门下发并批准具体使用途径、专款专用的资金，当前地方高校的专项资金通常是财政拨付。通过拨付财政专项资金，对改善学校办学条件、提升整体实力、实现科研突破、推动学校教育事业发展具有重要作用。而我国地方高校财政专项的主要类型包括：师资队伍建设、重点学科与平台建设、创新科研团队建设、重点科研平台与学科共建、实验室建设、教学质量工程与改革研究、教学成果培育、国家级/省级大学生创新创业训练等。

　　(二)校内预算项目

　　校内预算，是指根据高校内部管理需要编制的预算，通常由学校党委会议审议确定。校内预算项目是校内预算的具体实施内容，其确认入库的基本流程为：校内各二级单位按照学校中长期发展规划、年度工作安排和自身发展需求，向归口管理部门提出立项申请，之后由归口管理部门进行项目初步论证、排序后，将审批合规的项目提交至学校项目评审委员会；学校项目评审委员会对归口管理部门提供的申报项目进行论证、讨论，开展项目评审工作，再将评审结果反馈至学校预算和投资委员会进行再次审核；在学校预算和投资委员会审批后，上报至学校校长办公会议和党委会议进行审议，经过上述全部程序审批通过后方可纳入学校预算项目执行库实行统一管理，并安排项目资金。
 

　　二、地方高校预算项目库建设路径

　　(一)确定项目库管理的基本原则

　　1.统筹规划、逐步实行原则。所谓统筹规划，是指高校应当从校级层面制定项目库建设路径和具体执行方案，制定有效的项目库制度，划分归口管理部门类型，统一规定项目申报文本格式，规范流程。同时，在高校项目申报环节，需依据高校整体发展规划进行全方位考虑，逐步推行。具体而言，需做到“申报、储备、执行”三个环节的统一步调，在保障申报连续性的同时，规避重复性，以防造成学校资源的不必要损耗和浪费。

　　2.先有项目、后有预算原则。高校项目支出预算主要以项目库为核心展开编制工作，遵循“资金随项目”“先谋事、后安排资金”的准则，落实项目库管理。同时，申报的项目需进行充分的可行性论证和评审，按照项目轻重缓急顺序及财力状况择优安排。

　　3.强调重点、突出特色原则。校内各二级单位申报项目需要以本校制定的中长期发展规划和年度工作重心作为主要参考依据，同时结合自身发展需求作出合理部署，强调重点、突出特色。

　　4.全程监管、追踪问效原则。地方高校将绩效管理理念及具体要求融进项目支出预算的各项环节中，应当从事前、事中、事后阶段分别着手完成全程绩效管理机制，即确定事前目标、事中监管、事后评价、结果应用[1]。

　　5.统筹兼顾、保证重点。预算工具在发挥统筹作用的过程中，以维持日常运行所需的资金为主，再结合财政拨款情况和学校的综合财力，按照“轻重缓急”原则安排单位的事业发展性项目支出。

　　(二)规范项目申报流程

　　作为申报各级财政专项资金和编制校内预算的重要依据，项目库应由高校统一规划，可通过实行“申请库、储备库、执行库”的分级管理机制来实现。同时，为保障项目入库质量，高校在选择入库项目时，需在争取上级资金支持、落实事业发展规划的基础上，加强项目入库程序管理，优化入库项目质量。

　　1.校内二级单位围绕本校发展总体规划部署，结合自身实际制定未来三年工作计划，再在项目管理系统中完成相关项目的申报，主要内容包括项目基础信息、项目主要依据、项目类型、项目绩效目标、项目测算明细、项目立项评级、政府采购方案、资产分配方案等。另外，申报单位需按照轻重缓急程度对全部申报项目进行排序。之后，在高校归口管理部门对申报材料的申报条件、材料完善度、合理性等方面完成初审后，才可纳入申请库[2]。

　　2.归口管理部门在申请库基础上，按照业务归口的相应范围就申请库项目的各项内容展开复审，如项目的基础信息、项目建设的必要性和可行性、项目排序合理性、绩效目标、支出功能分类、支出经济分类科目的精确性和合理性等，经过初始论证和排序后，可推荐进入项目储备库。同时，对推荐进入储备库的项目在金额上应进行一定的限制。

　　另外，项目评审委员会对推荐进入储备库的项目进行再次论证和商讨，具体可通过组织专题会议或者其他合理方式最终确定可纳入储备库的项目，以及项目的轻重缓急排序。其中金额较大、专业性强、影响较大的项目，应组织专家或有资质的第三方机构进行评审。

　　3.针对高校已纳入储备库并且完成前期准备工作的项目，在审批执行条件经过、获取学校批准后可进入执行库。预算和投资委员会按照高校确认的各类别项目金额，最终确认纳入执行库的项目及其金额。

　　(三)项目绩效评价与监督检查

　　高校项目库管理纳入的项目要确定绩效目标，对于未按照实际要求确定绩效目标、或者绩效目标缺乏合理性及调整不当的，均不得纳入所建项目库。

　　归口管理部门严格按照高校项目确定的绩效目标，实时监控纳入预算的项目绩效。项目评审委员会负责学校重大项目的重点绩效监控部署工作；对于脱离绩效目标的项目，需及时监督项目实施单位进行修订改善；针对预期无效的项目支出预算进行调整，直到资金安排终止[3]。

　　在项目建设完成后，由高校发展规划部门、财务部门、归口管理部门负责项目绩效考核评价工作，根据各申报单位设定的绩效目标，运用绩效评价的指标、标准和方法进行绩效评价，对预算支出的经济性、效率性和效益性进行评价。项目绩效结果将作为强化项目管理、申报后年度项目、项目预算规划的重要参考依据。

　　在项目实施完成及结果产生后，由高校发展规划部门、财务部门、审计部门、归口管理部门共同负责监管检查工作。
 

　　三、基于项目库的地方高校全面预算管理体系的构建策略

　　(一)全面提高预算人员的业务水平

　　以项目库为基础的预算编制方式的全面应用无疑会对地方高校的实务工作和管理工作带来新的挑战。一方面，预算项目库要求申报单位结合自身未来三年的工作计划对申报的项目进行测算和规划，该工作模式无疑会增加预算管理人员的工作总量和难度；另一方面，基于未来三年的中期财政规划与只考虑一年期限的年度预算编制相比，两者存在较大差别，前者在预算执行、管控、评价等环节需要的会计信息量会远远超出后者，编制工作复杂程度随之增加，这对高校预算编制工作人员的统筹能力、业务能力提出了更高的要求，即要求高校预算管理人员既要掌握预算编制的各项原则、实施方法、预算系统实操技能，还要熟知预算汇总、预算协调、执行管控和反馈、考核、分析调整等环节的业务工作，这种更高标准的工作要求对个人而言，无疑是一项严峻考验[4]。

　　(二)设立全面预算管理组织机构

　　从理论层面而言，预算属于对地方高校战略部署和发展规划提供的一项资金支持计划，直接关乎地方高校发展目标的实现情况，对高校人才培养、科学研究、社会服务等环节的实施效率和成果均会造成一定程度的影响。为此，应当从校级领导层面提升预算重视程度，如设立预算和投资委员会等组织机构，由学校领导担任委员会主任，财务部门、发展规划部门、人事部门、教学部门、科研部门等职能部门负责人，以及各二级学院负责人共同参与组成，主要工作内容为：负责制定本校中长期财政规划，编制高校年度预算，协助学校管理层在决策制定前完成预算计划的审议与评价，在集体决策后进行预算分解、资金下拨、预算调整等。此外，可考虑设立专门的预算编制小组，由财务部门牵头，小组成员由各预算申报和执行单位共同派员组成，主要负责加强申报、论证和评估环节，促使预算编制与学校发展实际状况更为契合。

　　(三)做好中长期发展规划

　　在实行零基预算的基础上，地方高校应当在内部中长期发展规划的基础上，以年度为单位进行分解细化，便于找准本单位的年度工作侧重点，并与年度预算编制相结合。想要既定部署规划得到贯彻落实，务必要保障规划的可行性。具体而言，高校首先要建立一套周详、科学、合理的单位中长期发展规划的编制程序，精细安排具体负责部门的任务，便于负责部门明确自身职责，如中长期发展规划的评估、调整和分解等；其次，校内各二级单位应当以本校制定的中长期规划为依据，完成本单位项目建设的规划，并向学校提出申报。同时，学校归口管理部门针对业务管理范畴内单位提交的申报项目进行审核，开展初步的评估和论证后，推荐给项目评审委员会。项目评审委员会根据学校实际，组织论证并进行批复，预算和投资委员会按照学校财务状况，结合项目评审委员会提交的项目次序，最终形成进入执行阶段的预算项目，促使高校形成动态化的全面预算管理体系，推动中长期发展规划落地见效。

　　(四)建立持续性的预算项目储备库

　　为了保障高校预算实施的持续性，项目储备库的设立是不可或缺的。一般而言，我国高校对项目库拟入库项目的论证标准较为严谨，论证过程中需对项目的可行性、建设必要性、实际资金需求等因素进行详细的讨论和分析。针对归口管理部门、项目评审委员会已论证通过，但由于学校的财力状况等因素影响暂时没能进入执行阶段的项目，可作为优先备选项目存入预算项目储备库。地方高校需不断强化优质项目的储备工作，合理划分项目类型，定期做好储备库盘点清理工作，严格按照项目的轻重缓急顺序来推进优质储备项目进入预算执行阶段[5]。

　　(五)实行全面预算收支预测

　　地方高校的收入来源不仅包含财政拨款收入，还有教育事业收入、科研事业投入、其他零星收入、捐赠收入、经营收入等多元化渠道产生的收入。加之地方高校所处的社会环境变化多样，令收入预测工作存在很大不确定性，造成预测工作难度很大。为此，地方高校应当系统考虑对收入造成影响的各项因素，稳妥开展收入预测。

　　当前，在地方财政投入增速逐步放缓的情况下，地方高校资金需求较大，内部支出结构的调整工作迫在眉睫，需进一步提升资金使用效益。鉴于此，高校支出核心预测内容需从逐年扩大支出量转变到调整结构、增加效益的方面上来。高校支出预算中，其支出主要划分为日常运行支出和事业发展支出两种，其中日常运行支出是指地方高校日常经营和所属的保障性支出，而事业发展支出是指为完成特殊任务或专项任务产生的专项经费支出。高校在编制零基预算支出预算环节中，需特别强调严谨性原则，在收入预测规模内展开编制，严禁编制超出高校实际财务承担能力的赤字预算。在确保日常保障支出需求的基础上，对高校行政管理支出进行适当缩减，统筹兼顾、明确重点，将经费支付重心集中至高校师资队伍建设、重点学科建设、教学科研平台构建等方面。

　　(六)建立全面预算管理信息平台

　　高校信息化平台运行的原理是在内部基础信息数字化的基础上，就各类别信息系统的数据进行汇总整合，进而形成便捷共享的公共性平台。基于我国地方高校预算的复杂化、海量数据处理任务的特征，倘若缺乏强大、先进的信息技术作为支撑，则会增加该项工作的开展难度。基于地方高校紧密衔接自身事业发展规划的要求，需要在促进财务信息化平台建设的同时，注重学校发展规划信息化平台、资产管理平台、教学管理系统、科研管理系统、学生管理系统等业务系统的互联互通。对财务部门而言，需打造专业的综合预算管理平台，将项目库管理功能嵌入其中。全校各二级单位可通过该平台完成预算项目的申报、审批、调整、拨款、执行等业务流程，归口管理部门及财务部门可通过该平台完成预算的审核、批复、下达、分析，以及绩效评价等工作，在促进预算项目库实现信息化建设的同时，进一步提升学校的预算管理水平和资金使用效率。

　　四、结语

　　现阶段，我国地方高校的项目库建设工作尽管已取得较大成效，但距离实现高质量的中长期财政规划目标仍有不小的差距。地方高校全面预算体系建设改革属于一项长期系统工程，在这个过程中难免会碰到各种问题，不可能一蹴而就。因此，地方高校需持之以恒，迎难而上，进一步推动学校的预算管理体制改革创新取得新的成就。

　　参考文献

　　[1]曹晓娟.新形势下事业单位财务管理的问题与对策[J].大众投资指南，2020(08)：157-158.

　　[2]朱钜巍.浅议新形势下事业单位预算绩效管理的现状及对策研究[J].现代经济信息，2020(03)：11-12.

　　[3]张双旗.基于项目库全面预算绩效管理探析[J].新会计，2020(07)：40-42.

　　[4]林丽丹.在深化预算制度改革背景下行政事业单位提升预算管理水平方法研究[J].财务管理研究，2020(12)：107-110.

　　[5]韩正民.高校预算项目库建设和管理探究[J]行政事业资产与财务，2020(19)：53-54.

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