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摘 要：公立医院贯彻落实《“健康 中 国 2030”规划纲要》，构建以社会效益 和经济效益为核心 体系全面预算管理 体系, 是深化医改 、改善民生的必然要 求。文章阐述了公立医院全面预算管理 的历史沿革， 对预算管理缺陷进行探 讨，提出基于业财融合 、构建战略预算 优化举措的核心要义，助力公立医院完 成“三个转变、三个提高”的总体要求。
党的二十大报告特别强调，“推进 健康中国建设，把保障人民健康放在优 先发展的战略位置”“高质量发展首先 体现在更高质量的医疗服务上面”，明 确 了公立医院在新时代下面临的新机 遇和新挑战。公立医院是我国医疗卫生 事业的主体，高质量的全面预算管理有 助于充分利用现有的医疗资源，提升医 疗服务质量， 发挥公立医院“压舱石” 和“稳定器”的关键核心作用 。2018 年 ， 《中共中央国务院关于全面实施预算绩 效管理的意见》标志着公立医院全面预 算绩效管理的开启了崭新的时代，国家 顶层设计对全面预算管理进行了战略 摩画。 2020 年 12 月 31 日，国家卫生健 康委和国家中医药管理局发布了《公立 医院全面预算管理制度实施办法》，要 求推进全面预算管理工作，着力提升资 源使用效率，形成绩效考核机制 。当前 ， 公立医院普遍面临有限的资源与医疗 事业高速发展资源需求之间的矛盾。在 公立医院高质量发展的背景下，医院通 过构建全面预算管理体系，聚焦提升医 疗服务质量，优化医疗资源配置，注重 财务精细化管理，加快治理能力现代化 进程，实现医院管理“三个转变、三个提 高”。
一、公立医院全面预算历史沿革
( 一)国外预算发展的历程：
1217 年英王签署了《大宪章》，英国 议会控制了政府支出的批准权，英国 出 现了国家层面的预算，预算在英国破土 萌芽 。 随着第二次 工 业 革 命 的 兴 起， 1921 年企业预算管理诞生于美国，美国 发布了《预算与会议法案》，法案的颁布 为预算管理提供了法律保障。1922 年麦 金内撰写了《预算控制》，明确了预算管 理的概念与职能 。欧洲的发达国家企业 纷纷借鉴， 把预算管理应用于企业管 理，杜邦化学和通用汽车公司率先把预 算植入企业经营中。
20 世 纪 70 年 代， 零 基 预 算 法 (ZBB)兴起并广泛应用，预算管理的理 论和方法充分的地服务于企业决策和 管理 。预算管理向事前延伸，体现了预 算管理强大的计划性 。与此同时，世界 各国的学者对预算管理开展了系统深 入的探讨和研究，研究的范畴由财务管 理延伸至经营管理领域。
美国的公立医院通过国家税收及 公共资金提供运营支付 。全面预算管理 关系着医院的生存发展，管理者要求全 面预算方案讲求实效，成本预算数据精 准、定价预算准确 。 美国医院的预算由 各级成本中心(如病案室、病房等)提出 月度、季度预算，首席财务官审核后，向 首席执行官汇报 。最后，预算提交院级 委员会讨论审批， 经董事会批准后执 行 。医院所有支出严格按照预算项目和 金额支付，逐月开展预算分析并撰写分 析报告，形成预算评价。
(二) 中国全面预算管理发展历程
1911 年，清朝颁布《预算冊式及预 言》，明确了预算岁入岁初的分类，宣统 三年试办了国家预算 。 1932 年，南京国 民政府颁布了《预算法》，实现了预算的 法制化，提供了法理依据 。 中华人民共 和国成立后，国家先后颁布了《关于统 一 国家财政工作的决定》等规定，健全 了 国家预算体系 。20 世纪 80 年代随着 改革开放深化，市场进程的提升，中 国 更加重视全面预算管理 。中国企业把作 业基础预算、平衡积分卡等预算方法应 用于企业管理中，并将信息技术与网络 技术深度融合，开发基于动态情景规划 的全面预算管理体系。
我国公立医院全面预算管理经历 了四个阶段： 一是 1949 年中华人民共 和国成立后，政府对公立医院实行统收 统支的预算管理，由财政部门按照基数 增减法编制医院总预算。二是 1988 年 2 月 2 日，卫生部、财政部颁布了《医院财 务管理办法》， 变革了公立医院实行统 收统支的预算管理，引入全面预算管理 赋能医院经济管理 。三是 2005 年，卫生 部发布了的 《医院管理评价指南》、《医 疗机构财务会计内部控制规定》 等文 件，明确要求全部收支纳入公立医院预 算，要求以“全员”“全额““全程”为全面预算管理的核心，明确了预算控制是医 院内部控制的重要组成部分。四是随着 公立医院高质量发展和医疗资源整合 力度的不断加大，2021 年国家卫生健康 委发布了《关于印发公立医院全面预算 管理制度实施办法的通知》， 文件要求 健全完善全面预算管理制度，坚持战略 引领，坚持价值导向 、坚持公益性的原 则，合理分配各类经济资源，全部经济 活动纳入预算管理。新制度的实施，标 志着公立医院全面预算管理得到广泛 认同和普遍遵循。
二、问题和不足
( 一 )全面预算管理不适应高质量 发展的新形势新要求
随着医改的深入推进，医保支付改 革 、薪酬改革等一 系类举措落地实施， 公立医院内外部环境发生了 巨大的变 化 。首先公立医院财政性补助收入占医 院运营成本的比例逐年降低，医院发展 所需资源主要靠事业收入解决; 其次， 我国实施医疗保障支付制度改革，病种 付费制度已经落地生根。环境的变革对 全面预算管理和业务能力建设提出了 新的挑战，对构建业财融合的全面预算 提出了新的要求。
过去， 在项目付费的支付方式下， 医院通过成本预算扩张带动预算收入 的增加，收支预算通过提升医疗费用获 得更多的盈余，这也是患者负担长期居 高不下的基础诱因。随着，医保 DR G 支 付改革全面推进，原有粗放式预算管理 已经不适应新形势、新要求 。当前，全面 预算管理要引入病例组合指数(CMI)、 权重费率(R W)、风险组死亡率、消耗指 数等 DR G 核 心指标， 运用预算管理实 践提升效率，把医疗服务供给模式由粗 放型的发展向集约型转变。
(二)预算管理与精细化管理转型 升级缺乏有效衔接
公立医院在编制预算时凭借过往 的经验规划业务量、门诊人次、药 占 比、 耗占比等业务指标， 与 DR G 核 心指标 方式缺乏有效贯通 。在全面预算考核评 价时，与 国家三级公立医院绩效考核的 医疗质量指标 、运营指标 、持续发展指 标 、满意度指标缺乏有效对接，无法落 实全面预算管理对卫生能力提升、卫生资源有效利用、医保资金合理使用的考 核与监督作用。
(三)全面预算管理缺乏信息化系 统支撑
部分公立医院预算管理系统没有 实现拓展数据梳理 、 实时数据分析;没 有实现预算管理系统与人力资源 、HIS 等相关应用系统互联互通; 预算的编 制 、执行 、控制等流程缺乏足够的实据 支持， 降低了预算对业务的指导作用 。 同时，预算分析难以获得多维度业务数 据，仅限于财务数据的分析，使各个部 门的工作业绩不能得到正确的评价。
部分医院的预算通过手工的方式 编制， 预算的执行通过人工审核后核 销， 导致预算编制以财务部门为主，缺 乏归 口部 门 、业务部门的深度参与，削 弱了预算的权威性和全面性 。 同时，预 算控制缺乏数据信息实时监控，形成了 预算与执行两张皮的顽疾。
(四)全面预算绩效管理基础薄弱
有些医院没有构建预算绩效评价 体系，没有建立核心预算绩效评价量化 指标，预算绩效管理目标定位不清 。预 算目标以年度财务指标为主(如事业收 入、主营业务成本等短期目标)，仍然沿 用 以收入减去支出后乘以分配系数的 成本核算的绩效分配方式。在这种模式 下， 绩效考核与经济收入直接挂钩，以 存粹的经济指标作为预算管理的考核 依据，轻视公益性为代表的医疗服务效 率等非财务性指标，偏离了公立医院的 价值追求，成为“看病难 、看病贵”的主 要动因 。全面预算绩效管理作为医院战 略发展的关键切入点，是激励全院员工 完成愿景和使命最重要 、 最有效的方 式 。一些医院不加辨识的导入工商业管 理理论， 偏离预算管理目标的公益性， 把公立医院的发展战略引入歧途 。 因 此，有缺陷的预算绩效管理目标会错误 的激励员工的努力方向和劳动成果。
部分医院没有形成“花钱必问效、 无效必问责”的共识，存在着重编制、轻 管理，重投入、轻绩效的情形。部门重视 预算资源的争取，在资源使用过程中不 同程度存在预算资源使用率不高，没有 把每一元钱花在刀刃上 。医院在预算执 行数据自动获取和数据实时监控存在 着盲区，忽视了预算资源的产出效能。
三、对策与趋势
( 一 )深刻把握全面预算管理的内 涵
1.以更高的政治站位，保障全面预 算管理走深走实 。党的二十大报告提出 要推进健康中国建设，把保障人民生命 健康放在战略位置。公立医院首先要落实党中央、国务院决策部署，践行初心、 担当使命，从政治高度认识全面预算管 理工作重要性 。其次要树立以人民为中 心 的理念，将“三个转变 、三个提高”作 为财务管理的 目标和战略发展总体目 标，在全面预算管理中做到业务管理和 预算管理相结合， 社会效益和经济效益 相结合，管理创新与高质量发展相结合。
2.以法治护航，为全面预算管理提 供坚实保障。公立医院以习近平法治思 想为指导，始终注重全面预算管理的规 范化 、法治化建设，筑牢全面预算管理 的法治理念。《中华人民共和国预算法》 《中华人民共和国预算法实施条例》等 法律的出台， 强化了预算收入统筹力 度，规范了支出预算管理，加强重大项 目 的资源保障，实施项目预算的全生命 周期管理， 全面推进预算绩效管理，深 入推进预算公开化。
3.以恢宏的视野，谋划战略预算大 棋局 。伴随着国家医改政策稳步推进、 医疗技术的创新发展，医院容量的不断 整加，公立医院面临医疗市场越来越复 杂，竞争越来越激烈 。因此，制定高品质 战略，打造战略为导向的全面预算管理 体系，构建与战略 、愿景紧密衔接的全 面预算的尤为重要 。医院必须在全面预 算精准“落子”上下足功夫，才能走活医 院经济发展“大棋局”。
(二)强化顶层设计，完善战略预算 管理
公立医院正在以“科技兴医 、创新 为患”为战略，坚持管理创新、科技创新 的方针，克服管理碎片化的因素，把社 会价值和经济价值有机结合，建设社会 主义核心价值观， 加强 自身能力建设， 努力做医疗事业高质量发展的践行者， 为人民群众提供高质量的医疗服务。
公立医院强化顶层设计，全面预算 以战略为导向，使经营活动和医院战略 得以沟通 。 医院在战略目标的指引下， 实施运营预算 、资本预算和财务预算， 通过预算的编制 、执行 、调整 、分析 、考 核等一 系列的管理工作，实现医院社会 价值和经济价值最大化 。全面预算管理 是战略目标稳步落地、高效推进的重要 保证，是战略指引转变为治理效能的行 为实践 。
公立医院把战略目标 、战略方向、 战略任务通过年度全面预算 自 上而下 分解到各个责任中心 。 同时，各个责任 中心把目标分解到各个岗位 。通过战略 目标的分解，使得战略任务成为每个部 门、员工的预算目标 。全面预算对战略 目标和战略执行的起了桥梁和纽带的 作用。
医院以战略为导向，以部门和岗位 权责为依据， 以高效资源配置为核心， 把各部门的资源需求与战略执行直接 挂钩，加强全面预算管理的管控力，强化 全面预算绩效管理对战略执行的考核力 度， 建设预算绩效管理的一体化信息平 台。数字化、智能化引领高质量全面预算 建设，是医院战略执行的核心驱动力。
(三)信息化激活全面预算管理的 新效能
1.夯实预算管理信息系统的应用基 础 。全面数字化促进全面预算管理转型 升级、提升管理效能 。全面预算管理系 统应根据医院具体业务流程定制和改 造，提供配置模块和客户化工具，实现 集约 、高效 、智能的全面预算管理信息 化建设。为适应医院精益管理的要求， 预算管理系统应具备可裁减性、可扩充 性和可移植性， 要实现模块化设计、组 件化系统。
2.深化信息化共享服务 。 医院充分 运用互联网 、大数据等信息技术，依托 HR P 系统与全面预算管理系统深度融 合， 逐步实现数据共享和业务协同，构 建全面预算数据共享中心。借助医院智 能化管理平台，可以打通预算管理系统 与采购管理、资产管理、人力资源管理、 绩效管理、成本管理等应用系统之间的 信息孤岛 。全面预算管理系统与业务结 合，尤其是财务 、业务 、采购 、资产等系 统互联互通、数据交互、信息共用共享， 提升了公立医院管理效率和决策能力。
3.提高全面预算管理系统的数据安 全保障能力。把数字化技术与全面预算 管理做深度融合，是发展高质量运营管 理的核心 。在数字化发展的进程中，必 须把安全置于信息化的前提 。数字化可 以提升管理效率，也可能让数据安全变 的极度脆弱 。拓展预算管理系统的业务 应用场景， 必须筑牢数据安全的防线， 包括设置清晰地操作权限，严格执行操 作员的权限验证，抵御外界环境和人为 操作失误的能力，防止非法用户侵入的 能力 。 同时，围绕财务、业务数据安全， 系统对关键数据在数据库后台进行数 据加密，进一 步提高系统的安全性和稳 定性。
(四) 以 医疗价值为基础 推动预 算与业务深度融合
我国正在全面推行病种付费支付 制度的改革，公立医院以医疗核心价值 管理提高经济效益和社会效益，实现医 院、患者、医疗保障机构三方共赢 。全面 预算的医保收入、药品支出、耗材支出、 人员费用 、收支结余与 DR G 管理能力 直接呈正相关。
1.在全面预算编制环节中要考虑病 例组合指数(CMI)，风险组死亡率等指 标， 通过提升疑难病症的救治能力突破 医保控费形成的医疗收入增幅的“天花 板”。
2.在预算执行环节是把战略和计划 转变为具体的实施程序，是实现预算 目 标的关键步骤。预算执行是向医疗价值 要效益，要防止过度检查、过度用药，降 低药品、耗材支出，降低病种成本，体现 《健康中国 2030 规划纲要》的具体量化 内容。
3.在全面预算分析环节通过病案管 理系统分析药占 比 、耗占 比，深度挖掘 用药信息 、分析抗生素使用率 、分析高 值耗材等信息，开展病种“收支”盈亏分 析，为 医院学科建设和病种结构调整提 供可行性研究。
4.在全面预算考核环节要实现绩效 管理一体化、权责一体化、信息一体化。
把国家三级公立医院绩效考核的医疗 质量指标、运营指标、持续发展指标、满 意度指标贯穿预算考核监督的全过程。 构建预算绩效评价结果为导向的预算 激励约束机制。
四、结语
全面预算管理在落实 “三个转变、 三个提高”的发展要求中发挥着保障支 持和战略支撑的作用 。在此背景下，全 面预算管理在医院经济管理中的地位和 作用也来越重要。公立医院通过完善战 略预算管理 、预算管理与业务管理深度 融合等方式， 实现资源的有效配置和使 用，实现公立医院高质量发展战略目标。
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