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摘 要：文章从城市社区的角度出发，介绍了基层社区第一 线的应急作用，但同时也凸显出一些短板和薄弱环节，暴露出社 区公共卫生应急管理能力方面的不足，如何提升城市社区应急 管理能力及效率， 已经成为我们现在需要研究的一个重大课题， 值得我们进行更深入的研究。
关键词：城市社区 突发公共卫生事件 应急管理
只有构建起强大的公共卫生体系，全面提升救治和防控能力，健全预警响应机制，筑牢筑实隔离墙、织密防护网，才能切实 维护人民健康[1]。 2020 年 10 月 29 日，十九届五中全会中《中共 中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三 五年远景目标的建议》中提出：完善国家应急管理体系，加强应 急物资保障体系建设，发展巨灾保险，提高防灾、减灾、抗灾、救 灾能力，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解 影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障[2]。
一、疫情防控中城市社区应急管理的基础性作用
（一）掌握最新信息，对社区居民进行健康宣教
社区充分发挥其一线作用，实时关注事件发展的动向，将最新 的政策、法规、疫情信息、防控知识等通过线上 + 线下多种途径对 社区居民进行宣传，让社区居民对新冠病毒有清楚的认知。详细地 介绍新冠肺炎的传播途径、病症以及防护措施等，全面提高社区居 民对新冠病毒的认识水平，有效提升居民的自救与互救能力,将疾 病防控知识普及到每位社区居民身上，最大限度地降低疾病发病率。
（二）及时进行信息摸排，有效阻断传染源
社区在接到上级指示的第一时间开展拉网式、 地毯式筛查甄 别，对社区居民进行全员信息摸排，及时获得社区人员流动情况， 重点关注外地返宁人员，使社区成为外防输入、内防扩散的最有效 防线。一旦在社区内发现确诊及疑似病例，社区工作人员能够第一 时间到达现场，迅速掌握社区传染病的发病情况，及时发现、控制 并转移传染源，防止疫情在社区内进一步扩散。
（三）做政府与民众之间的纽带，加强双方信息交流
社区作为政府在基层的形象代言人，具有社会沟通的优势，决 定了它成为政府与民众之间沟通的纽带。政府发布的相关法律法 规、政策制度等以及疫情防控的决策和相关知识等均由社区传递 给居民，帮助民众了解疫情最新消息，提高社会和民众的危机应对 能力；同时社区又能够将居民的利益需求和政策建议及时反馈给 政府有关部门，帮助政府了解民情及群众需求，迅速发现和解决问题[3]。
二、社区疫情应对实证研究
随着我国新型城市化进程的加速推进，城市数量不断增多、城 市规模不断扩大、城市人口迅速膨胀，截至 2019 年底，Y 市城市人 口达到 145 万人， 占到了 Y 市总人口的 64%，城市社区居委会达 到 252 个。其中 A 社区成立于 2015 年 8 月，总面积 1.5 平方公里，目前该社区包括 6 个小区，包括 5775 户、14000 多人，疫情期间在该社区共发现 1 户 2 人感染。
（一）事前的预防与准备
该社区于 1 月 23 日接收到所属区域政府下发的政策文件，社 区在接到街道通知以后立即召回所有社区工作人员开展社区防控 工作，由社区书记指导开展准备活动，联系物业公司定制并悬挂 72 条条幅，社区工作人员到附近的药店、医院以及通过网络来购 买应急物品，同时政府物资管理部门也对应急物资进行分配，逐层 下发。街道为每位社区工作人员配备一个喇叭，同时也通过社区广 播喇叭不停地向社区居民进行健康宣教，通过微信群、公众号、朋 友圈转发等形式宣传疫情防范知识，确保宣传无死角，让大家做好 充足准备，并挨家挨户发放《致 J 区居民的一封信》共 9361 份，稳 定居民情绪。大量招募志愿者，发动居民群众积极参与，做到联防 联控无死角、群防群治全覆盖。
（二）事中的响应与处置
物业对社区进行封闭，社区定制了疫情防控值班表，从早上八 点到晚上十点，由社区工作人员及志愿者轮流值班，对社区人员进 出情况进行登记。 同时社区对社区内人口情况进行普查，实行“四 包一”制度（即街道主任、社区书记、社区卫生服务站、社区网格员 组成的联合保障各类重点人员的工作机制）。2 月份开始对于外地 返回的人员必须居家隔离，社区卫生服务站每天上门为其测温 2 次，随时监测体温及身体状况，并及时登记管理。派出所及 12345 平台会对重点疫区回来的人进行实时监控，只要出门就会报警，且 立即与社区进行反馈。隔离人员有任何需求均可联系社区，由社区 工作人员及志愿者为其提供送菜、送生活用品等服务。如有居民出 现发烧、咳嗽等症状打电话给社区，社区会立即联系卫生服务站去 居民家中进行检查。在解除隔离时严格按照工作流程，后期也会对 其进行健康随访。在卫生服务站进行每日测量时发现疑似患者，迅 速联系疾病预防与控制中心将其送至定点隔离医院，社区立即对 该栋楼进行大面积消杀，重点关注该单元的其他居民，每天打电 话、发微信进行心里辅导和需求登记，防止出现恐慌。
（三）事后的恢复与重建
恢复阶段主要以政府政策性文件指导为主，从 4 月份起，对各 类人员进行分类，一类由机场直接控制带至隔离点隔离，二三类人 员对所在社区报备后进行居家隔离，三四类人员注意自身防护。同 时机场、铁路也会反馈返回人员名单，属于该社区辖区，先将反馈 信息发到街道，再由街道联系社区，最终由社区做好后续接管工 作。移动公司也会将人员信号信息反馈给社区，由社区工作人员打 电话进行询问，核实情况。政府后续也出台了疫情相关措施，针对 受疫情影响导致的非常困难的家庭进行救助，给予其低保或失业 补助金，由社区做好宣传让居民申请办理。目前社区也在投入使用 人脸识别系统及测温通道，对于非小区内人员进行登记，如发现体 温偏高人员立即进行管控及隔离。
三、社区疫情应对管理短板
（一）缺乏应对经验，没有统一管理标准
社区缺乏重大传染病疫情方面的相关经验，没有专门的应急 管理机构进行管理，也没有成熟的预案可以启动，不能立即对当时情况进行精确行动，疫情之前没有过进行相关的演练，实际应对能力较差；也因为在疫情初期管理人员缺乏风险防范意识，缺乏行之 有效、切合实际的预警防范体系，没有标准的风险评估与管理机 制，导致社区突发公共卫生事件应急管理能力薄弱，更都是在实践 中自己慢慢摸索，缺乏统一的管理标准，理论依据仅依靠政府的政 策性文件。
（二）应急资源短缺，资源配给非常态
通过调查可以了解到，疫情之前社区并没有储备应急物资，街 道物资储备也非常有限，疫情来临时首先由当地物资管理局将物 资分配给街道，再由街道分配给下属社区；政府向街道发放了疫情 防控经费，由街道和社区去购买防护物资，但经费有限， 应急物资 仍然十分短缺，无法保证社区工作人员及志愿者的防护需求。疫情 来临时街道所有人员都下行到社区，街道工作人员有分工，领导一 人负责一部分，对社区工作人员实行一岗双责，一个工作人员既要 做好本职工作，又要管理网格下面的居民，工作人员业务繁重，难 以满足社区居民生活、心理等多方面的需求。在应急管理重心下移 的过程中，并未做好应急力量的同步下沉。
（三）信息化设备滞后，现代化服务利用率低
社区在应对突发公共卫生事件时明显缺乏有效的现代信息技 术手段，仍然使用的传统管理方法， 数字化平台很少，主要依靠 12345、政务云和网格员管理平台。没有统一的数据管理平台，仅是 社区工作人员自行进行电子记录。 网格员系统登录电子系统后只 能看到自己所负责的网格中的人员信息，社区、街道、政府部门等 所掌握的信息也均处于碎片化、分散式管理状态，无法实现信息共 享，不能有效整合与利用社区资源和人员，容易出现“信息孤岛”现 象，阻碍了社区安全管理的整体统筹[4]。还有一些数字化平台前期 设想理想化，但是软件不成熟，后期也没有对其进行改进，基本闲置。
（四）社区宣传力量有限，居民危机意识不强
我国公众在面对突发事件时由于缺乏一定经验，承受能力 和心理成熟度较低，信息辨别能力也比较欠缺，在疫情来临时， 大部分居民对风险和危机都缺乏较为清晰的认知，缺乏实际操 作能力和自救互救方法，更易做出不理性行为甚至造成混乱场 面[5]，如不顾疫情严重性仍然经常出门、盲目购买连花清瘟及板 蓝根等药物的现象。社区的宣传力量十分有限， 不注重居民的反 馈和接受情况，无法有针对性地增强居民危机意识。
（五）管理主体分散，无法形成高效闭环
社区居委会虽然承担了一定行政职能，但它并非行政执法 的主体， 其自主性较差，在疫情防控期间，社区工作人员在执行 某些强制措施时,难免会出现个别人员不配合疫情防控工作的现 象，就需要多元主体协同治理，但是由于政府、社区以及企业之 间的办事流程和组织架构存在一定差异，在疫情应对中的职责 缺乏明确、详细的规定， 他们之间无法形成高效的闭环来处理突 发事件， 从而大幅降低了对于疫情的处理效率[6]。
四、 疫情常态化背景下社区突发公共卫生事件应急管理提升路径
（一）增强社区预案科学化管理，提高社区应急管理能力
社区应急管理预案是社区应急管理的行动指南，疫情防控 工作的展开要依靠符合自身特点且具有实际操作性的应急预 案。从预案的编制、修订，再到演练环节，需要国家明确应急预案 的法律保障机制， 政府加大对社区应急预案编制的投入，还要重 视社区对应急预案修订，能够对应急预案进行科学管理，不断发挥预案对应急管理工作的法治化和科学化作用[7]。同时还要明确政府与社区在疫情应急管理上的职责与定位，合理划分权责，使社区担负的应急责任和能力相统一，避免任务过重，力不从心。
（二）利用现代化技术，打造智慧化社区
运用大数据、云计算、人工智能等技术支撑疫情防控，将废弃软件进行更新或替代，利用社区管理平台整合人员信息、 宣传国家政策、发布通知等，借助互联网进行应急知识培训， 加强应急资源的整合共享，提高资源利用效率，实现疫情防控 一体化， 提高公共卫生指挥调度和应急处置能力，建立突发公 共卫生事件智慧防控体系， 有效提升疫情防控能力[8]；同时居 民通过互联网平台也可以反馈自身意见、提出独到见解，也可 以学习突发事件应对的相关知识，增加居民与社区的互动，更 有助于社区服务的提升，也有利于智慧化社区建设。
（三）加强人员队伍建设，建设社区精英团队
疫情发生时志愿者作为疫情防控的主力军，有效缓解了 社区疫情防控人员紧缺的问题。政府应重视人才建设，建设有 效的激励机制，鼓励更多的人加入到志愿者服务队伍，政府资 金的投入及法律法规的支持至关重要。 在建立健全志愿者保 障机制的基础上，加大对志愿者的培训工作，在对社区工作人 员及志愿者招募时要以专业为导向，按照不同类型的人群进 行针对性的培训，再进行定期的集中培训， 避免疫情防控中出 现因无专业背景、 未经培训的志愿者上岗而导致的工作失误[3]。 充分发挥其作用，打造行为精准、 动作迅速的专业化精英团队。
（四）增强居民防护意识，鼓励居民参与社区管理
社区居民不仅是疫情防控的参与者、受益者，也是建设者 与贡献者， 对社区居民进行必要的宣传与教育，对后期疫情防 控常态化的开展至关重要。 社区在进行健康宣讲时要注重群 众反馈， 有针对性地提高不同群体的疫情防控意识与能力。 同 时还要积极动员社区居民参与到社区的应急管理当中来，激 发居民参与社区治理的积极性，鼓励社区居民参与社区活动， 增强社区居民间、居民与社区间的亲密度，将社区看做一个大 家庭，让他们从中获得认同感与参与感，自发地、积极主动参 与到社区活动当中， 主动承担起相关责任和义务[9]，提高自身 的自救与互救能力。
（五）推动多元化协同治理，建设联防联控体系
在社区应急管理的过程中， 政府必须充分发挥其力量，通 过有效的政策引导，充分调动社会力量， 让更多的社会组织加 入到疫情防控的队伍中来，并鼓励社区与社会组织进行协作， 提高配合度，在人员、物资方面建立共享机制，在合理配置资 源的前提下节约资源，提高工作效率，构建一个多主体共同参 与的应急管理模式，推动建设政府、社会组织、社区与公民“四 位一体”的协同防控网络，建设联防联控机制，增强应对突发 公共卫生事件防控效率[10] 。 社区也应加大与政府力量耦合度， 借助政府力量，提高其自主性，积极引导广大人民群众积极参 与到应急防控的建设中来，多方携手， 共同打好社区防疫阻击战。
参考文献：
[1] 习近平.构建起强大的公共卫生体系为维护人民健康提供有力 保障[J].求知,2020(10):4- 7.
[2] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二 〇三五年远景目标的建议[J].内蒙古宣传思想文化工作,2020(12):8- 22.
[3] 张霄艳,孙枫华,方鹏骞.城市社区在“新冠肺炎”疫情防控中的基础作用与思考[J].中国卫生事业管理2007(05):321- 324.
[4]庞宇.智慧社区应急管理的创新模式[J].2016(09):104-109.
[5] 侯保龙.公民参与重大自然灾害性公共危机治理问题研究[D].苏州大学,2011.
[6] 唐皇凤,吴瑞.新冠肺炎疫情的整体性治理:现实考验与优化路径[J].湖北大学学报(哲学社会科学版),2020,47(03):1- 13+ 172.
[7] 胡飞.城市社区应急响应能力建设研究[D].中共四川省委党校, 2018.
[8] 赵发珍,赵官虎. 大数据环境下面向突发公共卫生事件的一体化治理研究[J].电子政务,2020(05):28- 38.
[9]惠霞.社 区治理中的参与性困境与暂时性被动回归—— 以新冠肺炎疫情期间居民参与防控为例[J].甘肃广播电视大学学报,2020,30(06):50- 53.
[10] 唐皇凤, 吴瑞.新冠肺炎疫情的整体性治理:现实考验与优化路径[J].湖北大学学报(哲学社会科学版),2020,47(03):1- 13+ 172.
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