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摘 要：大型公立医院作为抗击突 发性卫生事件的主力军，在此次新冠疫 情的防控中起到了 巨大的作用 。本轮抗 击新冠肺炎疫情的经验与教训告诉我 们，只有加快构建互联网医院及公立医 院卫生应急管理联盟，才能更好地应对 此类突发公共卫生事件。文章对当前我 国公立医院卫生应急管理现状进行讨 论，并针对问题就公立医院卫生应急管 理联盟的路径与协同策略提出了相关 建议。
关键词：公立医院,卫生应急管理,联盟,突发性公共卫生事件
新冠肺炎疫情爆发以来，各大公立 医院在政府的指导下第 一 时间采取行 动，以集中患者 、集中专家、集中物资 、 集中救治的“四个集中”救治的方案，在 源头上切断感染源，并对患者采取统一 有效的治疗方案，使得新冠病毒的传播 在很大程度上得到了遏制 。但是，由于 病毒的传播性极强且变异频率高、各地 在获取疫情信息上具有明显的不对称 性、救援物资不能按统一 的标准发放等 原因，从一 定程度上阻碍了医疗行业在 应对突发性公共卫生事件的能力。
随着互联网医院建设工作的加速 进行，互联网逐渐成为了抗击疫情的第 二个战场 。这种以医院为“体”，互联网 为“用”的数字化医院模式，不仅节省了 时间与空间的成本，同时也减少了 医护 人员感染的概率，从更深层次上切断了 病毒的传播途径。国家卫健委于 2020 年 2 月 3 日 与 2 月 6 日 分别 发 布 100 号文《关于加强信息化支撑新型冠状病 毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》与 112 号文 《关于在疫情防控中做好互联 网诊疗咨询服务工作的通知》， 提出加 强医疗信息化系统支撑，推动互联网诊 疗发展 。据统计，2018— 2019 年全国医 院互联网建设医院比例达到 58 .72%。根 据平安好医生公司报告，疫情期间中 国 互联网医疗平台用户增长率为 1000%， 新用户流量为 900%[1] 。 以数字化、信息 化和大数据为支撑的互联网技术可以 实现公立医院间各类信息资源的融合 共享，因此，构建以互联网为载体的公 立医院卫生应急管理联盟势在必行。
一、当前我国公立医院卫生应急管 理的现状与问题
( 一 ) 当前我国公立医院卫生应急 管理体系的发展现状
从上世纪的猪链球菌病 、H5N1 流感到本世纪 SARS 病毒、H7N9 流感，再 到此次新冠肺炎疫情的爆发，我国公立 医院卫生应急管理体系在不同 时代应 对突发性公共卫生事件的过程中得 以 建立与完善 。在新冠疫情爆发期间，大 型公立医院作为对抗病毒的主战力量， 完善的应急管理体系与较强的疾病救 治能力为我国处置大型突发性公共卫 生事件提供了相应的保障。根据国家卫 健委公布的数据显示， 截至 2021 年 7 月底，我国医院总数为 3 .6 万个，其中公 立医院 1 .2 万个。现如今，为 了更好地应 对未来的突发性公共卫生事件，大型公 立医院依然在积极探索与完善现有的 卫生应急管理体系，充分体现出了公立 医院在突发卫生事件的责任与担当。
公立医院普遍拥有较为完善的突 发事件指挥体系 。这种指挥体系以应急 工作小组为载体，以指挥长( 多 由 医 院 院长担任)为核心，是公立医院领导责 任制的集中体现 。在指挥体系中，通过 逐级的责任细化，可以有效地明确责任 分 工与工作目标，压实工作职责，确保 专岗专责 。这类领导体系使公立医院各 部门的岗位优势得以最大化发挥，既落 实了岗位责任制，又规避了越权管理或 推诿扯皮情况的发生。
公立医院普遍拥有较为科学的应 急预案 。医院的突发公共卫生事件应急 预案的建立能够使事件发生后各级部 门有章可循，控制 、减轻和消除突发事 件的危害，从而降低突发事件对医院正 常诊疗工作造成的影响 。此外，由于突 发卫生公共事件具有成因多样性、分布 差异性 、危害复杂性 、种类多样性以及 新发事件不断产生等特点，公立医院应 急预案也在随着突发公共卫生事件的 产生而动态更新与调整。
公立医院普遍建立了监测预警机 制。根据传染病上报路径，当 医院发现 一 定例数的不明原因疾病，应配合当地 疾控进行快速收集、核实疫情信息并开 展流行病学调查和检测[2]，一旦发现传 染病防治法规定的传染病疫情或者发 现其他传染病暴发、流行以及突发原因 不明的传染病时，应当遵循疫情报告原 则，按照规定的内容、程序、方式和时限 报告[3] 。同时，公立医院也纷纷成立感染管理科 、疾病预防控制中心等部门，加 强了对感染因素的监测与分析，提高了 处置突发性公共卫生事件的能力及处 理突发公共卫生事件的效率。
随着我国公立医院的发展，越来越 多 的 医院加强了应急卫生队伍的建设 与专业人才的培养。国家也出台 了相关 扶助政策，积极搭建跨地区 、跨行业的 应急管理平台，组建国家级应急医学救 援队，吸引了越来越多的人才投入到卫 生应急管理的事业中去，极大地提高了 医疗卫生行业的应急效能 。截至 2020 年， 我国拥有 23 个国家紧急医学救援 队，武汉疫情爆发时，其中 22 支救援队 赴鄂支援，为扑灭该地区疫情发挥了巨 大作用。
(二) 当前我国公立医院卫生应急 管理体系的问题
目前，我国公立医院卫生应急管理 体系依然存在问题与缺陷 。首先，是医 院管理者对当前卫生应急管理工作的 重视程度不够 。由于突发公共卫生事件 具有相当程度的不确定性，医院管理者 通常容易出现思想松懈的情况。根据益 普索新冠疫情消费者在线调研统计，非 常关注疫情 的 人 群 (样 本 量 1104) 由 2020 年 2 月 的百分之 83%下降至 2021 年 12 月(样本量 1529)的 54%[4]。这就导 致医院管理者极有可能因消极思想而 导致了领导与指挥不力。
同时，医院对应急管理工作的资金 投入也稍显不足 。而短缺的资金会进一 步带来许多不良的影响，比如相应的疫 苗及药物研发进程会减缓，缺乏足够的 吸引力进行人才的引进， 阻碍感染病、 ICU 等学科的建设等 。突发公共卫生事 件充满了不确定性和未知性，大型公立 医院作为抗击突发公共卫生事件的主 力军，一旦在卫生应急管理方面出现资 金短缺的情况，那么大型突发卫生事件 将对社会造成不可估量的影响。
其次，当前我国公立医院应急队伍 的后天发展能力滞后 。应急队伍在大型 突发公共卫生事件[5]担任着前锋和主力 军的角色，这对应急人员的素质有着较 高的要求 。 因此，医院培养的应急队伍 应是与时俱进的队伍，而不是为了应对 某种情况而临时组建的队伍 。医院应开展相应的培训，不断吸收新的人才加入 应急队伍，作为一股储备力量放在医院 中 。这股储备力量应与其他医护人员区 别开来，以更专业的知识和能力去处理 突发性公共卫生事件。
最后，在大型突发公共卫生事件的 冲击下，各类应急物资需求量将直线上 涨 。如果 一 线医务人员的物资无法保 障， 会极大地削弱抵御疫情的战斗力， 尤其是承接感染者的医务人员防护物 资的匮乏会直接影响他们在医疗救治 中作用的发挥，甚至可能导致职业暴露 或造成社会面扩散。
二、公立医院卫生应急管理联盟的 内涵
( 一 )公立医院卫生应急管理联盟 的含义
从全国范围来看，医院联盟战略已 经被公立医院管理者所接纳，多元医院 系统已经成为医院行业的常见组织架 构 。 医院联盟的形式包括技术援助、医 院托管、院办托管、契约式联合体、集团 式联合体和联合兼并式医疗集团等，在 我国，医院联盟多以“医联体”的形式出 现，包含城市“医联体”、“医共体”及跨 区域专科联盟 。据统计，截至 2021 年， 国 内各个省份的“医联体”总数已经超 过了 5000 家[6]。公立医院卫生应急管理 联盟，指的是两个及以上的医院，为 了 应对大型突发性公共卫生事件或为了 共同的战略目标，通过合并 、协议或联 合组织等方式而结合成的 一 种医院联 合体 。 而在互联网的背景下，这种联盟 更多的是以互联网为平台 而搭建的线 上虚拟联盟。根据联盟的层次规模，我 国 目前的医院联盟形式多样，主要分为 横向、纵向和混合型的。其中，本文主要 探讨的是同级医院的联盟，即大型公立 医院之间的联盟，这种具有相同或相似 层次 、规模的大型医院之间的联盟，属 于横向型的 。这种联盟以丰富医院的诊 疗范围为目 的，通过对医疗资源的有效 融合来应对大型突发性公共卫生事件。
联盟的组织有利于各个公立医 院 更好地展开交流， 更快地分享信息，通 过更优秀的专家团队施展更专业的医 学救治技能，共同开展重大疫情的救治 工作 。随着网络技术的发展以及诸多不 可抗拒的原因，线上联盟的存在与发展 逐渐成为了一种新的趋势。在此次疫情 期间，新冠肺炎病毒凭借着其异常迅猛 的传播速度，阻碍了各个医院线下的合 作 。 因此，建立线上的公立医院卫生应 急管理联盟的重要性日益显现。
(二)公立医院卫生应急管理联盟 的意义
在互联网时代下，成立公立医院卫 生应急管理联盟可以有效加强各个医 疗机构之间的诊疗信息对接共享，首诊 机构与转诊医疗机构之间的联动，以及 不 同 医院间的横向经验交流，借力互联 网提升医疗能力 。通过“互联网+卫生 应急管理联盟”， 打造 O2O (线上至线 下) 医疗，以数字化、信息化为主导的线 上医疗模式指导线下诊疗活动，为突发 公共卫生事件的预警与处置赢得时间。
公立医院卫生应急管理联盟的建 立可以加强各个医院间的合作，这种合 作主要体现在经济上的互补、人才力量 的平衡和资源利益共享三个方面。联盟 医院可以共享医疗资源，一 些大型三甲 公立医院可以通过联盟的成立辐射带 动县级公立医院的突发事件应急处置 能力，保障联盟成员整体水平的不断提 升。
联盟的建立还可以将患者进行科 学化、精准化分流 。一 些联盟医院由于 规模 、地理及政策原因，核定床位收治 数量与实际收治患者数量不相匹配，造 成“小医院装不下， 大医院空床位”现 象，导致了医疗资源的浪费 。通过联盟 的床位数及医疗资源的实时共享，可以 有效实现地区内患者的转诊与分流，保 障患者“病有所医、医有所保”。
成立公立医院卫生应急管理联盟 还可以缓解我国医疗服务不平衡的问 题 。大型公立医院卫生应急管理联盟的 组建可以有效的将医疗资源进行重新 整合，并进行有效的资源配置，通过对 联盟内各级各类专家团队 、 医疗器械、 耗材药品的融合匹配， 保障物尽其用， 发挥医疗资源的最大价值。
三、构建公立医院卫生应急管理联 盟的方法
( 一)成立核心领导体系
公立医院卫生应急管理联盟建立 的核心是其领导体系的确立，特别是跨 地区、跨级别的公立医院卫生应急管理 联盟，更是需要高能力和高素质的精英 领导力量来牵引和带动整个联盟的发 展。
公立医院卫生应急管理联盟的领 导团体职责是要建立健全联盟的内部 管理机制， 提高联盟医院的工作效率， 合理配置内部组织机构，以确保整个联 盟可以高效运转 。这样，在面对大型突 发性公共卫生事件时，联盟的行动才能 有 目 的 、有计划地去开展各种活动，尽 早度过危机。
在选拔时，联盟内可以通过投票选 举的方式确定领导团体， 并采用轮值 制，保障联盟成员单位的利益均等。
(二)构建以互联网为主体的虚拟 线上联盟
在应对诸如变异流感病毒、猴痘病 毒、新型奥密克戎变异病毒等大型传染 性疾病大流行的突发公共卫生事件时， 管理联盟应该以互联网为平台 的虚拟 线上联盟形式建立。
由于我国公立医院具有地区分布 广的特点， 在遇见传染性极强的病毒 时，线下的联盟活动会增加医务人员的 职业暴露与感染风险， 在这种情况下， 构建以互联网为依托的线上联盟，使医 院可以进行跨空间的交流，在很大程度 上可以规避物理空间 中病毒的流行与 传播。
当前我国已经将“5G”网络技术应 用列为了新基建中的一项内容，这对我 国互联网发展起到了非常重要的促进 作用，也是构建线上联盟的一 个重要因 素 。凭借“5G”网络的广连接特点，让医 院间的线上联盟成为可能 。各个成员医 院依托云 HIS( 医院信息系统)技术，对 患者的电子病历进行实时共享 。据测 算，“十四五”期间我国医院建设项目信 息点位量区间为 1102 .20~1650 .94 万个， “F5G”全光网的市场增长率将持续处于 45%以上。[7] 以“5G”网络为依托，以远程 互联网平台为载体，在联盟医院间实现 远程会诊、远程查房及远程手术等诊疗 行为。根据中国医院协会信息专业委员 会 2020 年对 1014 家公立医院进行的调 查显示，在抗疫期间开展远程会诊的医 院为 762 家，占比 75 .15%;进行远程培 训教学的为 413 家，占比 40 .74%;进行 远 程 协 同 办 公 的 为 388 家， 占 比 38 .26%，[8] 公立医院通过一 系列远程手 段真正地实现了高精尖专家与技术在 联盟层面的全覆盖、全共享。
通过线上公立医院卫生应急管理 联盟，还可以建立健全公共卫生事件预 警机制，打造更加完善的监测系统和分 析系统，杜绝“黑天鹅”“灰犀牛”事件。
(三)建立线上资源共享信息平台
成立线上公立医院卫生应急管理 联盟，主要是为了加强医院在卫生应急 管理领域的合作 。建立线上的资源共享 信息平台，各个成员医院可以将自己 医 院的内部信息、资源和相关数据存入库 中， 方便别的成员医院进行查看与借 鉴 。 而这个线上的资源共享信息库，应 包含以下内容：
第一，线上资源共享信息平台要包 含各个医院的卫生应急管理办法和应 急预案，这是一 个医院开展卫生应急管 理工作的首要依据。成员医院可以通过 对共享信息平台的不断补充与完善，查找适合本单位实施的应急管理方法和 应急预案，并将实施结果通过平台实现 动态分享。
第二，共享资源信息平台还应包括 医院的一 些科研成果与专家共识。公立 医院的科研成果是衡量 一 个医院医疗 水平的重要标准，通过将自己 医院的一 些科研成果与专家共识上传到平台中， 实现优质医疗成果的共享与平台转化 。 对于可操作性强、使用频次高的技术技 能，信息平台还可以通过远程视频录制 等方式开展线上教学， 保障成员单位、 联盟成员单位整体诊疗水平的不断提 升。
第三，共享资源信息平台还应包括 医疗物资方面的信息 。通过建立公立医 院间的共享资源信息平台，统一 收集与 发放达到相应标准的医疗物资，对物资 相对匮乏的基层公立医院进行扶持，不 仅可以缩短筛选的时间，还可以提高医 院联盟的工作运行效率。
(四)建立完善的监管体系
建立完善的监管体系对于 一 个联 盟来说也是非常必要的，因为这是体现 一 个联盟公信力的具体举措。公立医院 卫生应急管理联盟的监管可以从以下 三个方面建立。
1 .政府监管。政府是我国最具有公 信力的机构，联盟可以向政府与其他相关部门进行申请监管，完善联盟的监管 系统。政府可以通过制定相关的政策与 法规，或是直接向联盟单位派驻人员进 行管理，规范联盟在医疗服务市场的行 为， 促进联盟运行的合理化与正常化， 为公立医院卫生应急管理联盟的发展 提供政策和制度的保障。
2 .社会监管。公立医院卫生应急管 理联盟的本质是为人民群众进行服务 。 因此，联盟要自觉接受来自人民群众和 民间组织的监管，这样才能更好地为人 民群众提供优质医疗服务，公立医院卫 生应急管理联盟还可以通过与第三方 企业机构进行合作，提供法律保障与业 务支持，确保监管程序与环节的合理合 法。
3 . 内部监管 。联盟应自 觉成立相关 的监管部门，通过制定一 系列的联盟规 定和协议， 规范每个联盟医院的行为， 既可以使每个联盟医院可以在联盟中 获取足够多的利润和收益，同时也防范 一 些联盟医院通过 一 些不正当行为获 取额外收入。
参考文献:
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[2] 梁立波 ,赵娟 , 王晨 , 陶思怡 , 吴群红 . 新型冠状病毒肺炎疫情下公立医院卫生应 急 管 理 思 考 [J] 中 国 医 院 管 理 ,2020 (40): 4-6+11 .
[3] 刘燕 .传染病监测法律规范体系化研 究[J]河南教育学院学报(哲学社会科学版), 2021(40):73-76 .
[4] 益普索市场咨询 .新冠疫情中的爱与 愁[R]. 北京:益普索,2022
[5] 谢晖 .现行突发公共卫生事件应急法 制之构建[J]黑龙江省政法管理干部学院学 报,2022(02):16-20 .
[6] 动脉网、蛋壳研究院 . 医联体商业价 值报告[R]. 北京:动脉网、蛋壳研究院,2021 .
[7] 陈泽宇 , 李宝山 . 智慧医院 F5G 全光 网应用产业白皮书[R]. 北京:绿色全光网络 技术联盟、筑医台,2022 .
[8] 中国医院协会信息专委会 . 新冠肺 炎疫情期间医院信息工作调查报告 [R]. 北 京:中国医院协会信息专委会,2020 .
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