突发公共卫生事件中一般防疫用品市场价格调控法律制度研究论文

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　　摘 要：在宏观调控法律体系当中，作为其重要组成部分的 价格调控法律制度对稳定市场价格起着关键作用。 当前疫情防 控已经成为常态化， 为了避免此次新冠疫情中一般防疫用品出 现的价格乱象， 文章分析了突发公共卫生事件中一般防疫用品 价格乱象的原因在于市场的失灵， 基于一般防疫用品的外部性 和公共物品性，以及“双手并用”理论，提出需要政府的适度干 预， 通过价格调法律制度保障突发公共卫生事件中一般防疫用 品的价格。因此，文章分析了当前我国价格调控法律制度存在的 三个缺陷，并针对性地提出了三条完善建议。

　　关键词： 突发公共卫生事件 一般防疫用品 价格调控法 律制度

　　新冠疫情爆发后，市场经济发展受到严峻的考验，各行各业 都受到一定程度的影响。在这一突发公共卫生事件中，一般防疫 用品领域正常的市场秩序遭到破坏， 最典型的就是口罩 、 消毒 液、抗病毒药品的市场价格飞涨 。 因此，政府出台了一系列政策 对防疫用品的价格进行调控，随着相关部门的管制，该领域的市 场价格重回正轨 。 目前，我国防控疫情已经取得了巨大的成功， 防疫已成为常态化，但是境外输入的压力依然存在。那么在突发 公共卫生事件中如何更好地维护一般防疫用品的市场秩序，结 合此次防疫中出现的问题， 本文将从法律制度的层面提出相应 的建议。

　　一、突发公共卫生事件中一般防疫用品的价格调控

　　(一)市场失灵

　　我国进入了社会主义新时代，愈发重视市场角色的定位，其 在资源配置中的决定性作用成为经济发展的关键 。市场的运行 依赖于市场机制，在供求、价格、竞争等多种因素相互作用下来 调节市场秩序。一般防疫用品作为商品，其价格就是在市场供求 关系的影响下，主要受市场来调节。一般防疫用品是指在市场中 广泛流通的，由广大市场主体参与交易的商品，比如口罩、体温 计、消毒液等 。在突发公共卫生事件中，各地不断出现一般防疫 物品价格违法行为，最为多发的案例就是哄抬口罩价格。突发公 共卫生事件就是，“突然发生， 造成或者可能造成社会公众健康 严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和 职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。”此次新冠疫情的 爆发就是突发的公共卫生事件 。 而这一特殊时期价格违法行为 的爆发则是典型的市场失灵现象 。市场失灵是指，“市场调节不 起作用， 市场机制不能有效解决市场经济纵深发展后带来的妨 碍竞争、外部效应、公共物品、信息偏差等问题 。 ”此次疫情突如 其来，加之互联网信息的快速传播，当人们意识到防护的重要性 时，各大药店、电商平台的口罩、消毒液等一般防疫用品被一扫 而空，这些商品一时成了稀缺品 。 口罩、消毒液等用品在无疫情 时期供求相对平衡、价格稳定，而在突发公共卫生事件中，一些 经营者趁火打劫 、 囤积居奇致使一般防疫用品市场供求关系矛盾凸显，造成一般防疫用品的市场价格飞涨。供给方借助信息不对称，抓住人们对于疫情的恐慌心里，借机哄抬物价、欺骗消 费者，经营者的唯利性让市场机制难以在突发公共卫生事件中 有效解决一般防疫用品的价格问题， 暴露出了市场自身调节的 弊端。

　　(二)三种典型的违法行为

　　疫情期间由于市场失灵， 一般防疫用品领域的不正当价格 行为频发。司法实践案例表现形式多种多样，但具体分析后总体 上可以归纳为三种典型的价格违法行为 。第一种是哄抬价格行 为。“是指故意扰乱市场秩序的行为，特别是在商品供不应求时， 经营者捏造、散布涨价信息，可能会引起商品价格过高上涨，影 响一定区域甚至全国宏观价格形势，造成市场价格秩序混乱，引 起消费者恐慌，进而危及经济和社会稳定 。 ”比如南京市雨花台 区市场监管局查处的哄抬口罩价格的行为， 查明口罩进货单价 7.8 元一只， 实际销售价格达 30 元一只 。第二种是价格欺诈行 为。“经营者通过提供虚假信息诱骗消费者或者经营者与其进行 交易的行为。”比如哈尔滨南岗区市场监督管理局查处的药店未 发现有 N95 口罩销售，但是有 5 张 N95 口罩销售的单据，其所 谓的 N95 口罩实际上是 9400A 普通劳保防尘口罩 。第三种是未 明码标价行为。《价格法》对此有明文规定，售卖的商品必须按照 国家的标准明码标价，而大部分经营者的做法都违反了该规定。

　　(三)政府介入

　　面对突发公共卫生事件中市场失灵导致的违法价格行为， 需要政府的适度调控。众所周知，调节经济或配置资源的方式有 两个，一个是“看不见的手”即市场，另外一个是“有形之手”即政 府 。从我国的经济发展历程来看，最早我国实行的是计划经济， 充分发挥政府在资源配置中的作用，市场缺乏活力，导致经济发 展缓慢。改革开放后，政府开始重视市场在资源配置中的基础性 作用。随着改革开放的深入发展，党的十八届三中全会将市场的 作用提升到了决定性的层面 。从计划经济到市场经济这是我国 经济发展的一大转变 。但政府作用的淡化并不意味着政府的退 出，国家经济的发展核心在于调节好政府与市场的关系。在理论 界，市场失灵下是否必然引入国家干预，各位学者观点不一 。有 的学者主张“收益最大化”，强调要避免政府的干预，重视市场的 自发调节。而笔者赞同的观点是，突发公共卫生事件中的市场失 灵现象，需要政府的适度干预以稳定市场，秩序恢复正常以后政 府再有序地退出干预，让市场自发调节一般防疫用品的价格。因 为在突发公共卫生事件中，常规的应对能力和可控程度被逾越， 市场自发调节无法解决经营者唯利性的缺陷，因此，在特殊时期 一般防疫用品的价格需要政府的适度调控。

　　二、一般防疫用品价格调控的理论基础

　　在突发公共卫生事件中市场和政府对一般防疫用品的价格 进行调控的理论基础在于一般防疫用品的外部性和公共物品 性，以及“双手并用”理论。

　　(一)外部性和公共物品性

　　外部性是指，“指一个人或一群人的行动和决策使另一个人 或一群人受损或受益的情况，包括正外部性和负外部性 。 ”一般防疫用品具有 明显 的正外部性， 正外部性就是指，“在社会经济的运行中，有些主体的行为会产生一定的辐射作用，相关主体直 接享受其所带来的利益而没有支付相应费用的情形。”当突发公 共卫生事件发生时， 一般防疫用品的使用成为全社会防疫的共 识，关系着公众的生命安全 。 负外部性是指，因为社会联系日益 紧密，一方行为损害到其他主体的状况时常发生，但是损害方往 往并不进行赔偿 。 特殊时期在公共场合不佩戴口罩的行为可能 会对其他人的生命安全造成损害。

　　公共物品性是指,“社会主体消费某一产品不会降低其他主 体对该产品的消费 。 ”公共物品具有两个显著的特点，其一是非 竞争性顾名思义就是排除竞争， 人们利用公共产品的机会是均 等的。其二是非排他性，是指各主体互相不受影响。使用一般防 疫用品是公众抗击新冠肺炎疫情的主要方式， 在这一特殊时期 一般防疫用品已经不单是一种市场流通的商品， 在公众场合人 们都需要佩戴口罩，进出商场需要使用免洗消毒液，这些一般防 疫用品更多地被赋予了公共物品的属性 。抗击疫情不是一个人 的事情，每个人都有义务使用一般防疫用品。当社会公众形成合 力，那人人都将享受协同抗疫带来的健康的安全的公共环境。

　　(二)“双手并用”理论

　　市场这只“看不见的手”起源于亚当 ·斯密的经济自由主义。 正常情况下，市场会以它内在的机制维持其健康的运行。其中主 要依据的是市场经济活动中的经济人理性原则， 以及由经济人 理性原则支配下的理性选择 。这些选择逐步形成了市场经济中 的价格机制、供求机制和竞争机制，在它们的共同作用下实现对 资源的配置。而另一位经济学家凯恩斯提出了与之相对的观点， 主张国家干预经济， 加强宏观需求管理 。侧重于发挥政府这只 “有形之手”的作用 。这两种思想的产生都与当时的经济社会环 境紧密相关 。 随着社会的发展，以及经济学理论的演进，提出了 “双手并用”理论 。 就是要综合运用市场和政府这两双手共同作 用，而不是单一的侧重于某一只手。市场的无形之手好比人的右 手，因为它最常用、最灵活、最有力，一般情况下市场自身调节能 够解决问题政府就不需要介入。国家之手好比人的左手，政府的 主要任务是辅助市场发挥作用 。政府在保障经济发展方向上会 发挥重要的作用，而在特殊时期，政府的作用更是会超越市场机 制一时占据主导地位 。但是市场和政府调节都具有自身的局限 性，市场机制容易失灵，有些问题仅靠市场机制无法解决，而政 府之手又容易过度干预，有违市场经济发展的规律 。 因此，要协 调好市场与政府的关系，在突发公共卫生事件中灵活运用“双手 并用”的理论，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，国家 又要在市场调节的基础上发挥宏观调控的作用。

　　三、 突发公共卫生事件中一般防疫用品价格调控的法律制 度现状

　　新时代建设社会主义法治国家要坚持全面依法治国， 在突 发公共卫生事件中更要严格依法执政。要做到有法可依，有法必 依 。疫情期间做出哄抬价格、未明码标价、价格欺诈等不正当价 格行为的主体应当承担一定的法律责任 。 国家主管部门在执法 过程中要严格依照法律行使权力，法无授权不可为。完善的法律 制度能够保障国家秩序的稳定， 在突发公共卫生疫情这样的特 殊时期，法律制度的公平、秩序、效率价值更是凸显 。 因此，本文 将从这一层面对我国一般防疫用品价格调控的法律制度进行梳 理和分析。

　　(一)我国价格调控法律制度发展的沿革

　　我国价格调控法律制度的发展是随着改革开放而逐渐兴起 的 。改革开放以前，由于国家长期实行计划经济，供求关系的变 化、商品的价格主要受政府的影响，政府扮演着价格制定者的角 色， 市场内生的竞争机制 、供求关系难以在价格调控中发挥作用。改革开放让这一情形发生了转变，社会主义市场经济制度的建立让中国从计划经济走向了市场经济， 国家为了推动经济社 会的发展，政府拿出壮士断腕的决心深化改革，其在市场经济中 的角色定位逐渐明确， 政府由价格的制定者成为了价格的监督 者 。经济环境以及政府角色的转变促使价格法律制度的形成和 发展。

　　改革开放初期，为了避免体制转换过程中，由于价格剧烈变 化引起的利益过大调整的震荡， 减少改革的风险， 国家实行了 “价格双轨制”。这是中国经济体制向市场经济过渡中的一种特 殊的价格管理制度， 同时实行计划调节和市场调节两种运行机 制而形成。虽然这一时期还是以政府定价为主，但对商品的价格 机制有了一定的放开，并且在价格法律制度上有了巨大的突破， 制定了《物价管理暂行条例》以及《价格管理条例》，这也标志着 我国价格法律制度的形成。

　　在价格法律制度的发展阶段，1998 年出台的《价格法》具有 里程碑的意义，该法成为我国价格法律体系的母法。配套的规章 制度也随之出台，1999 年国务院发布了《价格违法行为行政处罚 规定》，如今也经历了 3 次修订，最近一次修订是在 2010 年 。在 特别法中，也对价格法律制度做了规定。比如《突发事件应对法》 中第四十九条第八项，“依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假 售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序。”我 国价格法律体系获得了巨大的发展。

　　前文所述疫情防控期间经营者实施的三种典型的价格违法 行为在《价格法》中都有所规定。《价格法》第十三条规定经营者 应明码标价。第十四条采用了列举加兜底的方式，明确了七种不 正当价格行为，第八项是兜底条款。其中第三项和第四项就分别 对应着哄抬价格行为和价格欺诈行为 。对于以上三种经营者价 格违法行为的法律责任，《价格法》 第六章第四十条和第四十二 条做了相应的规定 。第四十条针对的是第十四条的七种不正当 价格行为，规定了吊销营业执照、没收违法所得等法律责任 。第 四十二条针对的是违反明码标价的行为， 明确实施该行为的要 责令改正，没收违法所得，可以并处 5000 元以下的罚款。除此之 外，配套的《价格违法行为行政处罚决定》在以上规定的基础上 对处罚标准进行了细化，例如 5 万元以上 10 万元以下的罚款标 准等，增强价格主管部门执法的可操作性。

　　在《价格法》之外，特别法和部门规章中也存在着价格调控 法律制度 。前文提到的《突发事件应对法》规定了禁止性的法律 条文，防止突发事件中不正当价格行为的发生 。在《突发公共卫 生事件应急条例》中，第五十二条规定：“在突发事件发生期间， 散布谣言、哄抬物价、欺骗消费者，扰乱社会秩序、市场秩序的， 由公安机关或者工商行政管理部门依法给予行政处罚; 构成犯 罪的，依法追究刑事责任 。 ”而疫情期间发布的一系列政府文件 则具有更强的针对性和时效性，如《防疫用品市场价格秩序的公 告》《市场监管总局关于依法从重从快严厉打击新型冠状病毒疫 情防控期间违法行为的意见》等都规定了禁止哄抬价格的行为， 保障了防疫用品市场价格秩序的总体平稳。

　　(二)我国价格调控法律制度的缺陷

　　从以上对我国价格法律制度的梳理来看， 这一制度体系在 我国已经取得了一定的突破和发展， 法律法规的制定让价格法 律体系逐渐得到丰富和完善。与此同时，价格调控法律体系以及 制度内容也存在着一定的缺陷。

　　1.滞后性。《价格法》自 1998 年出台后还未进行过修订，但我 国的经济环境同过去相比发生了巨大的变化， 加之国内外的多 种因素影响，这部法律的滞后性凸显。

　　首先从宏观层面来看，《价格法》 的制定还是受到了当时计 划经济的影响， 从其中的某些条文还是可以感受到那个时代留下的烙印。如今我 国整体 的经济社会环境与那个时代相 比，“我国商品和服务领域的市场调节比重从 1978 年的 3%大幅上升到 了 97%以上，”进一步提高了我国的市场化程度 。 同时政府也在 转变角色，近年来不断深化改革，向着改革的深水区不断挺进， 市场化改革与“放管服改革”让我国在处理市场与政府的关系上 越来越成熟， 这与计划经济时代相比发生可谓是发生了翻天覆 地的变化。在价格体制上，中央也在不断的定调子，调方向。党的 十八届三中全会中强调，完善由市场决定价格的机制，凡事能由 市场形成价格的都交给市场，政府不能进行不当的干预。党的十 九大提出要实现“价格反应灵活”“加快要素价格市场化改革”。 在以上价格体制改革思想的指引下，《价格法》 是非常有必要进 行修改的， 正如马克思主义理论提到的， 经济基础决定上层建 筑，要想发挥好《价格法》对我国市场经济的作用，建设法治中 国，就必须对其进行修订 。 因为时代变了，我们需要解决的社会 问题也变了，可以说 1998 年制定的《价格法》是那个时代的产 物，我们需要新时代社会主义市场经济下的《价格法》。

　　其次从微观层面来看，《价格法》的条文内容具有滞后性。从 《价格法》第总则来看。第一，立法理念的滞后性。从第一条的内 容来看，价格法的立法目的是政府管理价格的工具，这不符合我 国当前社会主义市场经济的运行方式。《价格法》的立法理念应 体现价格公正，促进市场资源配置的效率 。第二，价格法的调整 范围过窄。第二条规定的价格范围包括商品价格和服务价格。这 限制了价格法的调整范围，应当重新定义价格的内涵和外延。第 三，政府定价范围不明确，第三条的规定过于原则，导致各地定 价范围标准不统一 。 同时一般防疫用品的价格在特殊时期是否 可以进行临时性的政府定价，这也是《价格法》进行修改时值得 探讨的问题。从分则来看，第十四条过于简单的对不正当价格行 为进行界定，采取列举加兜底的立法技术，对七种不正当价格行 为进行了禁止性的规定，而行为的其他要素则没有明确，这不利 于司法实践中对该行为的认定。同时随着当前社会经济的发展， 不正当价格行为的表现形式多种多样， 这七种类型无法涵盖当 前存在的问题，而兜底条款的适用更是存在着巨大的争议，结合 当前社会中出现的价格违法行为， 需要对其重新进行类型化的 分析。从第三章政府的定价行为来看，第十八条和第十九条对政 府的定价范围过于笼统，随着简政放权，政府定价的范围不断在 缩窄，这两条的理念存在明显的滞后性，定价范围模糊 。 同时从 政府定价的程序上来看，欠缺特殊时期政府定价紧急机制。《价 格法》规定的政府定价程序较为严格，笔者肯定这一做法，这符 合限制政府对于价格干预的理念 。但是在特殊时期比如突发公 共卫生事件当中，这一程序就显得过于僵化，不利于特殊时期对 价格的调控，影响了制度运行的效率。

　　2.缺乏可操作性 。作为价格法律体系的基本法，《价格法》不 仅具有滞后性，其内容规定的过于原则，存在着可操作性不强的 缺陷。这就导致了《价格法》与下位法衔接存在问题，造成标准的 不统一 。如前文所述，我国在价格调控上制定了特别法，部门规 章，同时还存在着大量的政策性文件，各项规定散落在不同的规 范性文件当中，价格法律体系混乱。《价格法》第二十八条规定了 价格监测制度。这项制度对于稳定价格至关重要，但是这一规定 过于笼统，“对重要商品和服务价格的变动进行监测”，监测的对 象范围不明确，即使在后来出台的配套的《价格监测规定》中依 然没有明确，同时缺少特殊时期的价格监测制度。价格听证制度 随着《政府价格听证办法》的出台而具有的一定的可操作性，但 是部分内容还需要优化。

　　3. 与其他法律体系的衔接问题 。价格调控法律制度作为宏 观调控法、经济法中的一部分，与财税法、金融法、反不正当竞争 法等法律体系的衔接上存在一定的缺陷 。 目前价格的调控制度仅停留在政府的介入对于不正当价格主体 的监管，更多地是一种禁止性的规定 。经济法上的调控制度应该是监管与促进相结 合的方式来调节价格。《价格法》第二十六条提出了，“综合运用 货币、财政、投资、进出口等方面的政策和措施调控价格 。 ”但是 这样的规定欠缺明确的法律制度衔接， 也缺乏可操作的配套的 规范性文件 。那么在突发公共卫生事件中，《价格法》与《突发事 件应对法》如何衔接才能协调好一般防疫用品的价格调控，这都 是需要进一步研究的问题。“同时还有观点认为价格法与反垄断 法、反不正当竞争法存在竞合。”笔者赞同这一观点，比如前文所 述的《价格法》第十四条规定的不正当价格行为中，第一款就与 《反垄断法》中垄断价格的行为高度重合 。 同时价格机制与竞争 机制也是高度融合，因此，从目前来看《价格法》与其他法律制度 的衔接需要进一步的明晰，厘清法律制度之间的关系，避免重复 规定以及法律漏洞的出现。

　　四、价格调控法律制度的完善

　　(一)与时俱进的价格法

　　《价格法》无论从宏观层面还是具体的制度内容上都存在滞 后性。首先要对《价格法》的立法目的进行修改，价格法要体现公 平兼顾效率的价值理念。贯彻国家处理市场和政府关系的理念， 明确政府适度干预的原则，确定政府的权力和义务。尤其是对政 府定价行为的界定，2019 年国家发改委对《中央定价目录》进行 了修订，那么《价格法》应该与此进行衔接，同时各地方应根据 《价格法》确定的定价范围进行统一 。政府定价还需要制定严格 的价格听证制度，引入中立的第三方价格评估机构。确立特殊时 期政府临时定价制度，明确特殊时期的内涵和外延，将突发公共 卫生事件确定为特殊时期，明确这一时期政府临时定价的范围， 将一般防疫用品列入这一范围当中。本着坚持市场调节优先，政 府适当干预的原则， 特殊时期政府临时定价制度要明确政府的 权利和义务，避免出现权利的滥用 。 当特殊时期的情形消失，政 府应有序退出干预让市场发挥调节作用。

　　(二)提高可操作性

　　《价格法》需要与下位法有效衔接 。首先需要在《价格法》中 明确统一 的标准， 中央和地方出台的制度都需要按照统一 的标 准进行修订或者废止。下位法要在统一标准下进行细化和完善， 制定配套的部门规章和地方性法规。其次完善价格监测制度，填 补特殊时期价格监测制度的空白， 将突发公共卫生事件中一般 防疫用品的价格纳入监测制度范围当中， 有利于稳定特殊时期 的价格秩序。构建全方位的价格监测制度要从供给和需求两端， 从生产到销售的各个环节进行监测。同时，突发公共卫生事件消 除后价格监测制度要有序退出， 因为这一制度在一定程度上会 影响市场对于价格的调节。除此之外，还需要调整现有的价格干 预和紧急措施的制度， 建立覆盖面更加广泛的重要商品储备制 度，将一般防疫用品加入到应急物资储备范畴。

　　(三)价格调控衔接其他制度

　　价格调控要综合运用多种宏观调控法律手段，在《价格法》 禁止性规定的基础上，要运用积极的财政政策、宽松的税收政策 等改善突发公共卫生事件中失调的价格 。 与同位阶的法进行衔 接是一方面， 最关键的前提是要做好对价格调控法律制度的结 构性调整，将“只侧重于规制通货膨胀状态下的价格宏观调控制 度，发展为既重视通货膨胀问题也重视通货紧缩问题的价格宏 观调控制度 。 ”尤其是在突发公共卫生事件中，对于价格的调控 需要灵活，多采取积极的政策，避免此次新冠疫情当中价格刚性 执法问题的再次出现。

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