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摘 要：财政是国家治理的基础和重 要支柱，是防范公共风险的最后一道防 线。风险社会背景下的财政治理本质是公 共风险治理。文章以福建山区 A 市为例， 阐述当前地方财政治理面临基层财政运 转困难、财政资金绩效缺失、政府隐性债 务激增、 财政大数据治理落后等风险困 境。如果处理不妥容易引发系统性财政风 险，并探索利用风险治理思维打破债务风 险积聚、财政支出结构固化、财政收支不 平衡、“财政信息孤岛”等四大格局，提升地 方财政治理能力的路径。
关键词：风险社会 财政治理 治理 能力
现代社会是一个充满风险的社会，长 期以来，地方发展的制度环境和激励机 制，容易陷入以财政风险不断增加为代价 的方式来发展经济的局面。在风险社会背 景下，财政治理必须与时俱进实现现代 化，党的十九届四中全会对国家治理体系 和治理能力现代化提出战略安排，提出要 平衡好稳增长和防风险关系，确保经济持 续健康发展，按照坚定、可控、有序、适度要 求，在发展中逐步化解可能引发的公共财政风险， 坚决避免发生系统性、区域性风 险，加快建立与“中国之治”相适应的现代 财政制度，不断提升地方财政治理能力。
一、地方财政治理能力的内涵界定
党的十八届三中全会指出“财政是国 家治理的基础和重要支柱”，从历史的高 度全新定位财政，跳出了传统财政的局 限，首次将财政纳入国家治理现代化进 程，重新定位了新时期国家治理体系下的 财政地位。在财政与政府、市场、社会多维 关系的重建语境下，地方财政治理能力是 指地方公共财政部门运用公共财政权力， 通过与市场、社会、公民的有效互动合作 与协作，从而使财政资源得到合理配置 ，促进社会公平正义的一种能力。“治理型 财政具有主体多元性、公共参与性、公益 性与回应性、绩效性、法治性特征。”[1]首先， 现代财政作为多个配置主体、 多层级政 府、多个独立中心之间的调控工具和连接 纽带，承担着有效凝聚政府、企业、社会组 织、居民等“多主体”力量的责任，共同参与 经济、政治、文化、社会、生态等“多中心”治 理，理顺与各级政府“多层次”关系，充分保 障政府配置的公共性和集中性、市场配置 的高效性与自主性以及社会配置的补充 性和大众性。其次，现代财政必须按照协 商合作的原则实现政府与市场、社会、居 民的协商平等互动机制，突破传统财政体 制运行过程中主观随意性强、法治观念淡 薄的问题，将“持续共赢”贯穿始终，在法治 轨道内构建共谋、共建、共担、共享的利益 共同体。
二、风险社会背景下的财政治理本质 是公共风险治理
在全球化发展背景下，现代社会是一 个充满风险的社会，长期累积的风险易发 高发。 中国财政科学研究院院长刘尚希指 出， 财政具有公共性，其作用具有血液一 样的渗透性，滋养着人体的脏器和器官， 假如血液出现问题，那就意味着人体这块 “土地”会失去滋养甚至干涸死亡。 财政就 像人体流通的血液，具有不偏不倚的普惠 性， 假如财政出现类似债务危机、基本公 共服务不能保证等问题，那整个社会就面 临巨大的风险。“财政为提升公共风险理 论水平提供基础，知识、技术、公告制度、公 共创新能力和公共风险意识等公共风险 理性每个要素都有相应成本，这些成本都 需要财政承担”[2]，而国家本身作为最大的 一项制度就是以财政为经济基础的。财政 是调动各方面力量共同化解公共风险的 总中枢， 在调解政府与市场、政府与社会 以及政府部门与政府层级之间的关系方 面有天然的优势。社会风险爆发引燃是推 动财政改革的重要契机和推动因素，而成功的财政改革能够有效化解社会风险积聚，为社会的长治久安尽力。 因此，在当今 财政治理背景下，财政治理的本质就是公 共风险治理， 在国家治理中发挥着“定海 神针”的作用，往往为公共风险承担最后 的兜底责任。
三、当前地方财政治理能力提升的风 险挑战
1.政府隐性债务风险突出，财政兜底 风险加大。 一段时期以来，地方政府举债 用于完善交通、市政基础设施、投资硬环 境，改善民生补齐短板等重点领域，解决 了部分重大项目的燃眉之急，但也存在地 方政府隐性债务底数不清、规模膨胀、融 资无序、监管乏力等情形，财政兜底风险 大。一是规模快速膨胀造成局部地区偿债 压力过大。 受经济发展和城镇化进程驱 动，巨额资金需求推动债务规模扩张和土 地财政，又因地方政府的财力与支出责任 不匹配，预算软约束和 GDP 导向的政绩 考核体系助长了地方政府的举债冲动， 部 分地区经济不发达、产业落后、营商环境 较差、老龄化率高，财政能力弱而负债高。 据《2019 年中国财政报告》，截至 2019 年 末，我国地方政府债务 21.33 万亿元，如果 以债务率衡量地方政府债务水平，2019 年 地方政府性债务率 82.9%，低于国际通行 的警戒线标准，处于安全可控区域，偿债 高峰期集中在 2020—2024 年。但更大的 风险在于地方政府隐性债务，通过表外举 债、投贷联动、购买服务等方式， 借地方融 资平台、PPP 等渠道变相举债的现象比较 明显，虽然经历近年来中央强化问责、举 债终身追责、债务置换等“开前门堵后门” 的治理措施，地方政府存量债务集中到 期、增量债务控制的体制机制尚未根本性 建立的问题凸显。地方政府隐性债务待化 解，2018年末隐性债务规模达 30.9 万亿， IMF 预测 2024 年中国政府总债务达 143 万亿[3]。二是流动性风险加快集聚。对“借、 用、管、还”没有进行统一规划，债务期限错 配现象比较严重，导致大量债务集中在短期内还本付息，债务流动性风险突出。债务规模地区分布不合理，债务期限结构不 合理，不少地方债务的化解方式是通过发 新债还旧债的方式运作，绝大部分融资平 台公司市场化程度不高，缺乏可持续的现 金流和项目盈利能力。不少地方将 PPP 视 为解决地方债务的利器，容易导致政府债 务隐性化， 存在风险隐匿的可能。 经济下 行叠加减税降费、土地财政下行削弱了偿 债能力，政府隐性债务风险与金融风险、 企业风险相互叠加，容易造成债务积弊恶 性循环， 地方财政严重透支，从而真正爆 发社会风险，损害社会公平正义。
2.财政支出结构固化，面临绩效性缺 失风险。一是财政支出结构固化。公共部 门之间权责配置不当、政出多门，在财政 预算中往往财政资金政策“碎片化”严重 和财政支出结构固化并存，资金安排使用 上重复、脱节和沉淀等问题突出，缺少统 筹、优化的空间和弹性， 总体表现为财政 支出项目数量或资金只增不减。一些地方 收入预算编制不合理、准确性差，支出预 算编制较粗、不够细化，预算年初到位率 不高，收入质量不高，有的搞“虚收空转”、 征收过头税费、违规揽税。二是预算软约 束问题突出。法治预算是财政治理的重要 原则和制度保障，但有的地方和部门预算 在预算执行中约束意识不强，追加调整频 繁，削弱预算权威。 资金分配方法和机制 不透明，预决算公开不够及时，部门的“二 次分配权”和原来的“法定挂钩”，旧的项目 到期新项目自然递补，项目因部门利益拘 束而固化，导致项目规模和支出只增不 减，甚至形成一种部门先有资金、后找项目的分配格局，导致“钱等项目”。部分民 生政策容易出现“高承诺”“高福利”“高债 务”的倾向，造成财政收支失衡。三是财政 资金绩效较低。在财政治理语境下， 财政 绩效评价是社会公众参与财政治理的过 程, 比对筛选项目的成本与收益，有效降低 公共产品成本，对财政绩效评价过程施加 影响力的重要路径，是财政绩效提升的重 要抓手。但从地方财政绩效评价的实践来 看, 财政绩效评价仍然是以政府为主导的自上而下的管理和控制为基本特征的管 理模式,第三方机构、社会团体和普通公民 缺乏参与财政绩效评价的政策和制度空 间。在绩效评价执行过程中还存在重事 后、轻过程，重短期、轻长期，重主观、轻客 观等偏差，绩效信息难以及时全面获取， 容易造成社会公众对财政绩效评价的信 息解读出现误差，无法适应多变的外部环 境和公众需求，绩效评价效果打折扣。无 绩效的固化支出导致资金重复浪费严重， 漏损增多， 加剧了财政收支矛盾，重点任 务保障和政策落实日趋依赖财政赤字债 务，财政风险不断积聚。
3.财政收支矛盾突出，面临基层财政 运转困难风险。一是财政收支紧平衡的风 险。 财政收入面临中低速增长，财政支出 体制的惯性和“棘轮效应”，加上应对疫情 防控、人口老龄化、“补短板”等领域的财政 支出，使财政刚性支出面临只增不减的风 险，尤其是县级财政压力巨大，无法满足日益增长的民生需求和公共服务需要，财 政“托底”风险随之增大。以 A 市所在的福 建省为例，2014—2019 年，全省一般公共 预算总收入年均增幅回落至 6.1%。2020 年 受新冠肺炎疫情影响，叠加上年缓征税款 入库抬高基数、减税降费政策翘尾以及疫 情税费优惠政策密集出台等因素，该省不 少县市财政收入出现负增长，财政收入逐 月下滑，形势十分严峻。A 市是传统资源依 赖型城市，受减税降费、煤炭“去产能”政策 影响，上述因素预计将影响2020 年税收 收入超 10 亿元（A 市 2019 年全市财政一 般预算总收入仅为 300 亿元），影响全年 财政总收入目标增幅 6 个百分点以上，预 算资金缺口大，A 市年初预算缺口6 亿元， 政策性专项资金等刚性支出缺口超 3 亿 元，部分县（市、区）被省财政厅列入库款和 “三保”支出重点关注县。 二是过分依赖 “土地财政”的风险。“土地财政”是指地方 政府利用土地获取财政收入的行为，自分 税制实施以来，土地财政有逐年扩大的趋 势，但不可否认的是“土地财政”具有不可 持续性， 容易带来土地资源枯竭、地方债 务增长、金融风险集聚等财政风险，进而 导致经济危机。
4.财政大数据治理落后，面临回应性 缺失的风险。数据信息不确定性和高度复 杂性使得财政大数据系统在治理应用上 的短板突出，不能有效反映社会经济运行 态势和财政未来发展趋势。一是大数据思 维不强。 以山区地市 A 市为例，部分使用 者对传统财政收支数字存在思维定势，对 网络财政办理持怀疑态度。而在财政数据 开发与运用上面，缺乏以数据获取、整理、 分析、应用为核心的大数据理念，在数字 化建设方面投入不足。二是财政数据壁垒 明显。财政业务复杂，需要强大的云数据 系统来支撑财政运行，A 市地方财政数据 质量不高、底数不清，信息孤岛、数据烟囱 现象较为严重，财政预算编制、预算执行、 绩效管理、债务管理、会计信息等各类系 统相互割裂，不能互联互通。三是大数据 治理机制缺失。数据需求与供给缺乏有效 对接，政府大数据管理平台效益低下，条 块分割下的部门之间在数据方面相互割 据，且数据人才匮乏，不少财政收支数据 还需要手工汇总报表，与人行、税务、工商 等部门数据共享度低，没有形成共享机制。
四、利用风险治理思维提升地方财政 治理能力的路径
1.念紧防范债务风险“紧箍咒”，打破 重大风险积聚的格局。 一要强化源头管 控，在“借”的环节上要更加科学合理。政府 投资项目是地方政府性债务风险管理的 源头，抓住了源头，就相当于抓住了债务管 理的“牛鼻子”。严格政府投资项目审批管 理，明确项目总投资无法落实或资金来源 不明确的，不得立项。疏堵结合，开好前门， 加强限额管理，科学谋划举债空间，平衡好 稳增长与防风险的关系，对接经济发展和 民生需要，科学分配新增债务限额，既要向 发展急需、潜力突出、有效投资拉动作用大 的地区倾斜，又要避免单个地区债务规模 过度增加而引发的债务风险等级上升。二 是用足用活债券政策，在“用”的环节上要 更加精准到位。要对专项债券资金实行穿 透式、全过程监控，对既可发专项债又可进 行市场化融资的项目，要优化债贷组合。 精准测算项目进度、资金需求，杜绝无序举 债、盲目举债、过头举债、不计成本举债，尽 快形成实物工作量，以免造成资金长期大 量闲置沉淀。对在建项目债务， 符合实施 PPP 模式的要积极引入社会资本参与改造 运营；对公益性项目债务，要通过融资平台 公司市场化转型、控制项目规模、盘活存量 资产等多渠道筹措资金逐步消化。三是坚 守底线，在“还”的环节上要更加压实责任。 坚持“谁举借、谁偿还”的原则，落实债务单 位举债偿还主体责任，提前谋划到期债务 还本付息。建立到期还本付息明细台账， 落实还债责任和途径， 列出还债时间表， 增强还贷还债的计划性和主动性，坚决避 免债务多头管理、各自为政、责任不清的 局面，防止搞虚假化债将风险“甩锅”。坚决 遏制新增隐性债务，落实好政府举债终身 问责和债务问题倒查机制，牢牢守住不发 生系统性风险的底线。
2.强化政府预算“硬约束”，打破财政 支出结构固化的格局。 一是决策层面，处 理好政府、市场和社会关系，提升预算决 策层次，统一预算权。进一步厘清政府保 障边界，避免政府“越位”造成财政资金大 包大揽和低效无效，发挥财政资金的撬动 作用和杠杆作用，形成财政资金投入的乘 数效应。推进分领域财政事权和支出责任 划分改革，规范转移支付管理，硬化预算执 行约束。预算执行过程中，除应急救灾外， 原则上不再追加部门预算，确需新增的，全 部通过动用部门既有存量资金解决。二是 制度层面，创新预算制度安排和政策体系， 破除“挂钩机制”等维持支出结构固化的制 度或政策束缚。加快推进部门项目库建 设，将项目预算管理模式由“编好预算等项目”扭转为“ 筛好项 目等预算”，切实解决“钱等项目”等资金闲置问题。 实施部门项 目资金“大专项、大整合、大统筹”，强化绩 效评价结果与预算安排和政策调整挂钩 机制，各部门应确实履行主体责任，切实 做到“花钱必问效、无效必问责”。严控政 府性投资项目建设成本， 完善政府性投资 项目全过程管理机制，强化成本意识、效 益观念，按照先谋后动、动则必快、动则必 成的要求，做深、做细、做实项目前期工作， 根据财政承受能力和满足功能、适度超前 的原则制定年度投资计划。严禁贪大求 洋、脱离实际、超越经济发展水平搞建设； 严禁急功近利、寅吃卯粮、过度举债上项 目。三是技术层面，强化零基预算理念思 维和强化绩效管理，以科学的技术和机制 防止固化问题的延续或再生。打破基数思 维和支出固化藩篱，继续探索推进“零基 预算”和“以事定费”改革，按照履职需要和可用财力核定预算，完善预算编制和资金 分配。 通过事前绩效评审等方式，按照每 项预算是否有支出的必要和支出数额的 大小重新安排预算，预算安排不再与上年 预算安排数相对比、相挂钩。 发挥财政逆 周期调节作用，改革“一次性投入建设”模 式，采取以租代建、分期付款等多种形式， 以有限财政资金撬动更多项目服务，如加 快购买服务改革，在大数据、软件、信息技 术等方面开展租赁和购买服务试点。
3.巧用财政资金“撬动力”，打破财政 收支不平衡的格局。 一是整合资源要素， 强化政策引导。 坚持“放水养鱼”，充分激 发市场主体的活力和发展后劲，把减税降 费的减法变成培植财源、 扩大税基的加 法。 强化财政政策与金融、产业政策协同 发力，打好政策“组合拳”，发挥好财政资金 “四两拨千斤”的作用。完善支持企业发展 的各项政策措施，从“一企一策”为主转向“一业一策”为主，充分发挥产业引导基金、 技改贴息、贷款担保、普惠金融等手段支 持主导产业做强和传统产业升级，支持平 台经济发展和科技创新平台建设，促进更 多新兴产业和企业总部集聚地方。二要优 化资本市场环境，拓宽直接融资渠道。加 大企业培育上市挂牌力度，制定并有效落 实促进企业上市挂牌的各项政策措施，重 点引导地方金融机构、涉农、旅游、先进制 造业和高成长性服务业等行业充分利用 和对接资本市场。进一步加快政府引导基 金运作，采取设立基金、推动股权投资、政 策性担保资金，风险补偿等方式，引导资 本、基金进入实体经济，带动社会资本向 新旧动能转换的重点领域和薄弱环节集 中。 发挥龙头企业的引领作用，进行地方 资源整合盘活，避免内部重复、低质、无效 竞争。三是助力科技创新和转化，有效积 聚高风险偏好的金融资源供给。科技创新 和转化是经济转型升级的持久性动力，有 效筛选出高风险偏好的金融资源并适宜 地配置于科技创新和科技成果转化的各 个环节。主动对接专家学者、知名院校，共 商共建科技创新孵化基地，鼓励支持地方 高等院校做强做大，推动科技企业在地方 集聚发展，创造有利条件促使科技成果孵 化、转化、落地。[5]
4.运用大数据工具实现地方财政治理 数字化，打破“信息孤岛”的格局。数字化 是现代财政治理的技术支撑，建设财政治 理大数据平台很有必要。通过对海量财政 数据进行存储、挖掘和利用，在财政收支 全过程中能够较为系统地掌握部门、单位 的每一笔财政资金的实时动向，有助于解 决财政信息碎片化的问题，实现财政业务 流程优化，从而助推财政治理体系的变革 和发展。要以数据互联互动和信息共享为基础，统筹信息、人员、制度等三大要素，着 力打造“智慧财政”和“数字财政”，运用“制 度 + 大数据”实现财政治理现代化和绩效 化④，为财政决策和运行维护提供坚实的 技术保障。 一是完善财政信息系统管理， 及时准确记录信息和传递信息，让相关机 构、社会大众能够获取有参考意义的财政 信息。二是完善信息披露机制， 让公众充 分享有知情权，化解由于信息不对称而引 起的财政资金浪费问题。三是强化监督与 激励机制建设，做到国库账务实时监控、财 政收入及时查询、重点支出风险严密监控、 政府资产全景分析和财务核算量化考核， 做到用数据说话，用数据管理，实施量化自 动评价，实现数据共享与开发。探索实行 财务集中管理、报表简化整合制度，建立数 据共通、信息共享机制，合并会计信息质 量、绩效评估、债务等各项财政监督检查， 切实为基层财务人员减负，提升效率。
参考文献：
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[2] 刘尚希,李成威.杨德威.财政与国家治 理：基于不确定性与奉献社会的逻辑[J].财政研 究，2018（01）：17.
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