四、对改善我国公共教育服务供给的启示
２０世纪９０年代中后期开始， 随着我国社会主义市场经济体制的确立，市场机制逐步被引入教育领域，公办中小学办学体制改革试点一度出现了“民 办公助”、“国有民办”、“一校两制”的“校中校”等各种办学性质模糊的“改制学校”，出现了基于“权、钱、分”的择校现象，社会各界将现实中学校营利创收、高收费、乱收费，乃至钱权交易、教育腐败等各种不良现象视之为“教育产业化”之源。２００６ 年开始， 国家有关部门要求义务教育阶段中小学， 随后包括普通高中全面停止审批新的改制学校，并对现有改制学校进行清理规范。伴随社会各界对“教育产业化”的讨伐， 近些年讨论教育市场化的热度逐渐降低，但中小学“择校热”并没有缓解。我国国情与美国不同， 两国社会制度、文化环境与经济条件大相径庭， 虽然与美国大致同时出现教育市场和择校现象，但两国从理念根源、产生的社会背景、价值判断和目的及可供选择的学 校类型等方面都有很大差异， 但我国公立教育体系同样存在供给与需求脱节和质量效率不高的问题。美国教育公共服务发挥市场机制作用和学校选择的 经验对我国推进公办学校体制改革、解决“择校热”问题具有一定的借鉴意义。
（一）发挥市场机制作用，实现公共教育服务供给方式多元化
美国２０世纪９０年代以来将市场机制引入教育领域， 由政府、非营利组织和企业三方共同参与教育公共服务的提供， 实现了包括私人和民间团体在内的教育服务供给主体和提供方式多样化。但在改革过程中， 教育公共服务的政府责任，尤其是财政职能并没有改变， 改革基本不涉及学校产权、经费或收费问题，即使以税收为杠杆有限度地发挥非政府资金的补充作用， 而体现各类学校社会责任的公共性并没有减少。１９９９／２０００－２０１０／１１ 学年， 公立中小学收入来源中的联邦政府补助、州政府财政拨款、以地方财产税为主的地方政府投入比例分别从７．３％、４９．５％ 和４３．２％ 调整为１２．５％、４４．１％ 和４４．３４％，来自私人的学杂费和捐赠比例从２．７％ 下降到２％ （ＮａｔｉｏｎａｌＣｅｎｔｅｒｆｏｒＥｄｕｃａｔｉｏｎＳｔａｔｉｓｔｉｃｓ，２０１５）。政府不仅直接为公众提供教育服务， 同时通过各种直接和间接方式为提供教育服务的民间组织提供支持， 直接向受教育者发放教育券或现金的教育储蓄账户， 让他们自行选择教育服务提供者， 并对享受政府公共财政、非政府组织资助的个人或家庭的经济条件、标准额度、使用范围和方式进行明确规定，同时对接收相应学生的私立学校的招生方式、课程设置、问责监管机制进行规制， 确保教育的公共性。２０１１ 年， 美国中小学在校人数为５４７９ 万人， 公立学校和私立学校分别为４９５５．２ 万人和５２６．８万人， 所 占 比 例 分 别 为 ９０．４％ 和 ９．６％ （Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｃｅｎｔｅｒｆｏｒ ＥｄｕｃａｔｉｏｎＳｔａｔｉｓｔｉｃｓ，２０１５），公立学校依然是美国教育公共服务提供的主体。
公共教育服务供给制度和方式的选择， 通常会受到多种因素的制约和影响，包括公共教育服务的属性、政治因素、当前预算制约影响、市场发育情 况及社会化程度等等。美国公共教育服务供给的多样化制度安排对我国创新 公共教育服务提供方式有重要参考价值。一是要明确基本公共教育服务的范 围，强化政府的公共投入责任。将作为基本公共教育服务主体的义务教育，全面纳入财政保障范围， 逐步拓展交通服务、营养午餐等项目。二是推动政府与社会力量合作，增加公共教育服务供给。健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度， 鼓励社会力量兴办教育， 提供适应不同阶层需求的选择性教育。三是建立分类管理制度， 完善非营利性和营利性民办学校差异化扶持政策体系。大力支持非营利性民办学校发展， 允许兴办营利性民办学校，但对于公益性比较强的义务教育应当慎重考虑。美国经 验表明，提供有质量的教育和赚取利润决非易事， 营利性的教育管理公司将公立教育办成大企业的实践正在走向失败。
（二）推进管办评分离，促进中小学多样化发展
２０ 世纪８０ 年代末， 美国公立学校改革在各种方案实施效果不太理想的情况下走向制度性和结构性变革的过程中， 从办学体制和管理模式两个维度对学校模式进行创新，基本策略是让公立学校分享私立学校的办学理念与管理模式，各种新型的公立学校相继涌现， 如实施校本管理的半自治学校、独立的特许学校或契约学校， 鼓励包括教师团体、非营利组织、大学、营利组织等机构和个人承办和管理公立学校。除了公立学校， 原来就一直存在的私立学校与教会学校因教育券、税收抵免奖学金、教育储蓄账户等形式得到公共经费的资助，且有加大发展的趋势， 还有许多孩子通过政府公共经费资助在家上学或在线学习，满足了家庭与学生多样性和差异化的教育需求， 统一的公立学校体系越来越让位于多样化的选择性教育体系。
２０世纪８０年代以来， 随着市场机制介入和政府职能转变， 我国教育领域开始突破单一的公办学校体系， 总体上可以把中小学分为公办学校和民办学校，但公办学校与政府的关系还没有完全理顺， 公办学校成为行政机构的附属机构；民办学校被视为“另类”， 专业化管理能力不足； 评价标准单一，呈现出“千校一面”的应试教育模式。借鉴美国公立学校多样化改革的经验， 推进教育治理体系和治理能力现代化， 一是要进一步转变政府职能， 推进简政放权，建立起用标准和规划引领学校发展， 用经费和服务支撑学校发展， 用督导和评价激励学校发展的学校管理模式。二是进一步明确和落实各级各 类学校的法定办学自主权。义务教育阶段的公办中小学经费全部由公共财政 予以保障，并给予民办学校适当的经费支持， 扩大中小学在经费使用、人事管理、育人方式等方面的自主权。三是探索建立统一性与多样性协调发展的 教育评价体系。完善国家基本教育质量标准， 鼓励学校根据办学定位、目标和责任自主办学，实现特色发展。四是增加公共教育服务外部提供者， 委托社会组织、大学、社区团体， 乃至营利组织等兴办学校直接提供教育服务。如在不改变公办学校属性、政府全额提供经费的情况下， 将薄弱学校委托给具有理念和资质的社会团体、社会组织和教育家群体举办， 形成多样化的办学模式。
（三）实施公平取向的择校政策，推动义务教育均衡特色发展
２０世纪８０年代以来，“拓展父母的选择权日益被视为撬动教育体制改革的杠杆，‘选择而非选派’成为这一运动的旗帜”。（萨瓦斯，２００２）。通过扩大儿童和家长的自由选择权， 激发教育服务供给者之间的竞争， 从而增强学校办学活力和提高教育质量。目前美国在一些州或地区， 开放入学使学生在更广泛的范围内自由选择公立学校入学， 家长和学生已经拥有相当多的教育选择机会，包括磁石学校、特许学校、私立学校、家庭学校、虚拟学校等。同时，为了保障家长和学生的选择权， 还设立了诸如教育券、税收抵免和教育储蓄账户等项目，政府予以一定的财政援助。值得关注的是， 美国各地大部分所实施的以直接补贴的教育券、教育储蓄账户或以间接补贴的税收抵免项目在享用资格上都是针对于低收入或少数族裔群体儿童或有特殊需要、困于失败学校的儿童，资助他们选择质量高的公立、私立或教会学校， 部分还要求接收学校合理地反映学区种族或社会经济群体构成。联邦政府资助的学校选择项目，如特许学校计划也明确规定， 接受资助的特许学校在招生时对弱势群体全部录取或超过定额时采用有权重的抽签制度， 以增加他们被选中的机会，对弱势群体实行积极差别待遇的学校选择制度设计在一定程度上改善了教育公平状况。
我国对待中小学择校一直采取限制政策， “就近入学”被赋予有利于教育机会均等和学校均衡发展等很多社会期待， 但无论从社会、学校、学生的发 展，还是国际经验来审视择校现象， 具有一定的不可避免性和合理性。随着社会经济发展，城镇居民对子女教育、对学校的期望值呈现递增趋势， 对社会认可的“好学校”趋之若鹜， 择校意愿强烈； 特别是在义务教育进入内涵发展新阶段，更加公平而有质量的教育必然是给予学生多样化、个性化和更适 合的教育，表现在为受教育者提供自我发展的选择空间，保障教育选择权利。面对我国基础教育优质资源短缺和家长择校需求意愿强烈的现实， 可以借鉴美国公平取向的学校选择制度设计， 在坚持“就近入学”政策基础上， 根据各地经济、教育发展实际情况允许家长有条件地进行选择， 并通过增加学校的类型来扩大择校的范围，因势利导，变“堵”为“疏”， 把择校纳入规范化、制度化轨道。一是合理规划学校布局， 完善义务教育就近入学制度。加快推进义务教育学校标准化建设， 通过资源配置、委托管理、设立特许学校等途径尽快改善薄弱校的办学条件和教育质量； 义务教育学区划片尽可能公开、公正地明确“就近”的空间方位、距离及相应地地域界限， 依据相对就近和教育资源均衡状况以社区、街道等为片区设置较大学区或推行多校划片。二是建立申请制度，满足免费择校需求。如果学生不愿意就近入学， 也可以在划定的片区学校之外择校，但必须提前申请， 学校在优先满足辖区内学生需求之后，根据剩余学额数量和申请先后顺序接受片区外学生， 由于在公立学校系统之内择校，所有学校接受择校学生均不能收取“择校费”， 通常情况下也不能通过考试选拔，在申请者超过接受能力的情况下， 通常只能按照申请的先后顺序或者通过抽签等方式决定（文东茅，２００８）。同时制定一些对特定人群的优惠政策，如对残疾儿童、单亲儿童的照顾、城区拆迁居民或进城农民工随迁子女等。通过发放教育券（公共教育经费可携带）的形式资助低收入家庭根据各自的偏好选择适合其子女就读的民办学校，增进教育机会公平。
（四）强调循证研究引领变革，以科学、民主、法治方式推进教育改革
关注教育研究为教育改革和教育实践服务的价值取向是美国当代教育研究的重心，基于数据与证据的循证研究成为学界和决策者日益推崇的教育研究范式①。以斯坦福大学胡佛研究所、弗里德曼教育选择基金会等为代表的智库，以市场竞争、学校选择和学校自主权等要素为基础， 建立新学校制度模式的研究成为推动美国学校选择运动的主要力量，在联邦政府、州政府“政策形成”和“政策评估”两个阶段发挥着关键性的作用。当然，不可否认， 这些研究赞助机构或研究人员可能带有自己的观念立场和价值判断， 甚至成为某些利益集团的代言人。在美国特殊的政治文化背景下， 公共教育政策制定往往基于规范、逻辑和政治的博弈而超出了科学范围的证据， 两党制的政党制度和行政、立法、司法三权分立的政治制度为政策争议的解决提供了平台和保障，依法改革是美国教育改革的一个重要特征， 备受争议的学校选择在反反复复的政治博弈和持续不断的法律纠纷中推进， 尽管减缓了改革推进的总体进程，但却减少了教育决策失误的风险。
我国教育改革进入深水区后， 由于利益、观念和立场等方面的多元化及其差异，充满矛盾、风险、挑战的复杂问题的解决单靠“摸石头过河”的勇气和传统的基于政策调研的观点式决策已远远不够， 迫切需要健全科学、民主的决策机制，以法治思维和法治方式推进教育改革。一是加强以证据为基础的教育研究。现代决策都是建立在事实和数据之上的， 加强教育研究、决策和实践三者之间的相互交流， 将决策者面对的信息与数据转化为政策证据， 使用实证知识改进教育实践、建言教育政策。二是健全科学、民主决策机制。决策过程注重利益相关者和专业人员的作用， 把公众参与、专家论证、风险 评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大教育决策的法定程序， 开辟利益相关者提出诉求的意见通道， 落实重大教育政策的听证和公示制度， 保障公众知情权、参与权和监督权。三是大力推进依法治教。依法治国在教育领域 最核心、最本质的要求就是依法治教， 深化教育改革必须注重发挥法治的引领和推动作用。通过法定程序凝聚改革共识， 广纳众议形成改革方案， 必要时将重大的教育改革规划、方案上升至法律， 对先行先试、突破现行法律的改革试点要按照法定程序作出授权， 对试点结果要进行科学专业评估， 实践证明可行的要修改完善有关法律， 实践证明不宜调整的恢复施行有关法律规定，确保教育改革循着法治的轨道前行。
文章出自SCI论文网转载请注明出处：https://www.lunwensci.com/jiaoyulunwen/803.html
