三、美国公共教育服务发挥市场机制作用与学校选择的效果和争论
基于市场的学校选择改革从一开始就富有争议， 支持者认为学校之间日益增加的竞争将促使学校为生存而更加有效地进行经营并促进教育创新， 学校选择为不太富裕的家庭提供了机会并提高了家长满意度， 分权化的教育服务机构能够比一个垄断的公立学校体系更好地满足学生的多样化需要； 而反对者则担心学校选择将弱化共同学校的信念， 即作为熔炉的公共学校所提供的共享教育和文化经验，重新出现种族隔离学校，伤害困于失败学校的学生。这里主要利用美国近期有关实证证据， 尤其是采用随机抽样或实验或准实验研究方法的“黄金标准的研究”（ｇｏｌｄ－ｓｔａｎｄａｒｄｓｔｕｄｙ）文献， 通过对比实验组与对照组之间的差别评价择校项目的效果， 重点检测教育领域引入市场机制和学校选择对教育质量、生产效率和社会平等所产生的积极和消极影响或后果。
（一）影响或效果
１．市场机制、学校选择与教育质量。教育市场理论认为将市场机制引入教育领域，虽不能完全取代僵化的、垄断的公立学校官僚体制， 但至少注入一定程度的灵活性、竞争和质量控制， 父母选择的学校能够更好地适合孩子的需要，拥有丰富信息的父母将选择更有创新性和满足孩子偏好的学校文化和气氛，学生在学业成就上获得更大的收益， 父母对学校教育的满意度随之增加。
福斯特（Ｆｏｒｓｔｅｒ，２０１３）通过综述１９９８－２０１２ 年１２ 项利用随机抽样方法分析学校选择对参与者学术成果影响的研究发现，６ 项表明选择对所有的参与者有正面影响，５项表明选择对某些学生群体有正面影响，１项表明选择没有明显的影响。例如，Ｃｈｉｎｇｏｓ和Ｐｅｔｅｒｓｏｎ（２０１２）对１９９０ 年代末纽约市低收入家庭小学生教育券项目的长期结果研究发现， 与对照组相比， 在小学接受教育券的黑人学生在期望高中毕业的三年时间里进入大学的比例提高７．１％，进入全日制大学的比例提高 ６．４％， 进入选拔性四年制大学的比例提高３．９％，对作为整体的学生群体没有可见的影响，仅对黑人有明显影响。
一些研究表明学校选择通过向学校、学生和家长赋权， 鼓励学校自治和创新，利用新的组织和教学策略改善公立学校的质量。许多关于特许学校的研究发现， 学校特征与学生学业成绩正向影响之间存在关联，Ｅｌｌｉｓｏｎ 和
Ｌｏｃｋｅ（２０１４）综述了拥有自主性和灵活性的特许学校在推进新一代教育模式、开发创新性教育方法的优势和成功案例。新一代教育模式包括三个核心的方 面：一是时间，围绕适应和服务学生学习节奏组织和安排时间； 二是人才， 围绕特长和专长雇佣和培育教师， 充分发挥骨干教师的作用， 探索创新性的教学模式；三是技术，结合数字化自主学习， 采用多种方法帮助学生接受和理解新的内容， 特许学校运动成为孕育新一代学校模式的温床。Ｆｉｇｌｉｏ 和Ｈａｒｔ（２０１１）对佛罗里达州奖学金税收抵免项目的研究发现， 由于州对公立学
校的资助与入学人数挂钩， 如果学生离开选择其他学校， 公立学校将面对流失经费的威胁，从而产生竞争激励机制， 公共经费可携带促进了不同类型学校之间的竞争，从而改善了公立学校的绩效。
然而，另一些研究表明学校选择对学生学业成就的影响并不明显， 或者结论是模糊的，甚至是负面的。斯坦福大学教育成果研究中心对２７个州特许学校超过１５０万名学生２００５／６—２０１０／１１ 学年成绩变化的研究表明， 与传统公立学校相比，在阅读方面，２５％ 的特许学校明显较高，５６％ 的没有显著差异，１９％的则明显较弱；在数学方面，２９％ 的特许学校明显较高，４０％ 的没有显著差异，３１％的则明显较弱（ＣｅｎｔｅｒｏｎＥｄｕｃａｔｉｏｎＰｏｌｉｃｙ，２０１１）。美国国家经济研究局的 Ａｂｄｕｌｋａｄｉｒｏｇｌｕ 等（２０１５）对路易斯安州实施奖学金项目（通过抽签为绩效较差的公立学校不利学生提供公共资助选择进入私立学校）一年后的评估表明，项目参与者相当大地降低了学术成绩， 私立学校就读学生的数学成绩下降了０．４个标准差，学业失败的可能性上升了５０％， 对阅读、科学和社会研究的影响也是负面的。在此之前， 所有的随机抽样研究均表明学校选择对学生的测试成绩和高中毕业、大学升学的可能性的影响都是中立或积极的，为此分析和探究产生负面影响的因素成为学界讨论的重点。如有研究者怀疑路易斯安纳州的高度管制使高绩效的私立学校没有参与该项目， 项目禁止私立学校收费高于教育券价值， 要求抽签而不是根据学校招生标准入学并参加州标准化测试， 而学校课程与州课程不一致。此外， 项目实施可能通过竞争改进了公立学校的学术绩效，使私立学校看上去相对较差。
２．市场机制、学校选择与生产效率。教育市场理论认为， 市场不仅能够更好地满足学生和家长的教育选择偏好， 而且能够以更有效的方式提供高质量的教育服务，通过赋权和公共经费提供方式的改变激励家庭、学校教育成本支出效益最大化，尤其是在数字化学习时代， 确保能够从具有可支付能力和高质量的学习机会、途径和体验中获益。
福斯特（Ｆｏｒｓｔｅｒ，２０１３）通过综述２００６—２０１３年６项学校选择对纳税人财政影响的研究发现， 学校选择能够为纳税人节省公共支出。根据 Ｗｏｌｆ 和ＭｃＳｈａｎｅ（２０１３）对联邦资助的哥伦比亚特区教育券项目的评估， 公立学校生均经费拨款为１４９３９ 美元， 而教育券生均支出仅为７５００ 美元， 估计从２００４－２００９年为纳税人节省支出１．３５ 亿美元。当然， 教育券、奖学金税收抵免项目的具体财政影响，依赖于项目设计本身和州对公立学校的拨款方式， 如抵免税的规模、人均奖学金的数量， 转出公立学校学生的数量、符合州资助资格标准的转出学生的人数比例等。
一些学者认为， 学校自治和在线教育有利于提高教育资源的配置效率， 在增加教育机会、改善教育质量和降低成本方面的潜力受到关注。Ｗｏｌｆ等（２０１４）通过对２８个州的特许学校与学业成绩和长期结果挂钩的财政投入成本效益分析表明，特许学校比传统的公立学校显示出更高的生产率， 能够为学生提供高质量的教育， 投资回报率更高。前者以全国教育进展评估（ＮＥＡＰ）分数来测量，如向每个参与数学和阅读测试的学生投入１０００美元，与传统公立学校相比，特许学校学生数学和阅读成绩的平均分分别高１７ 分和１６ 分，在数学和阅读方面的成本收益比分别高４０％和４１％；后者以学习收获带来的学生终生经济收益来测量， 学生在特许学校学习一年带来的经济收益高出３ 个百分点，学习六年半带来的经济收益高出１９个百分点。
有些研究表明，教育选择通过向父母赋权， 尤其是最近兴起的教育储蓄账户项目，参与家庭确实能够更有效地使用公共资源， 不仅为孩子选择满足特定需要的学校注册， 而且设法为孩子提供高质量的教育体验。Ｂｕｔｃｈｅｒ和Ｂｕｒｋｅ（２０１６）对２０１３／１４—２０１４／１５年亚利桑那赋权奖学金项目中家庭使用教育储蓄账户（每个账户人均公共支出５０００ 美元， 而公立学校人均公共支出９０００美元）公共资金情况的研究发现，家庭为孩子选择各种各样的私立学校，包括蒙台梭利学校、教会学校、单性别学校、华德福学校和其他照顾自闭症孩子的学校等，８３％的教育储蓄账户资金被用于私立学校学费；７２％ 的账户持有者选择单一的教育服务， 而２８％ 选择多种教育产品和服务， 包括课程、课本、私立家教、治疗和在线教育， 还有些家庭充分利用节省的公共资金以及教育储蓄税收减免参与大学储蓄计划，激励父母控制教育的成本。
３．市场机制、学校选择与社会平等。教育市场理论认为， 学校选择改革能够让教育更为公平，可以成为追求社会公平正义的一种政策工具。由于富裕的家庭通过选择居住在拥有好学校的社区而具有教育选择权利， 择校不应该成为经济上有优势的群体的一项特权， 公平合理的学校选择制度设计能够让穷人、少数民族和有特殊需要的不利群体受益， 使他们有机会从基于家庭居住区分配的失败学校中摆脱出来， 扩大这类弱势群体的儿童享受优质教育资源的机会，促进教育平等和社会融合。
公平取向的学校选择政策在公立学校体系中主要是瞄准提供公共教育服务的供给一方。特许学校作为新型的公立学校，Ｋｉｎｇｓｌａｎｄ（２０１５）以新奥尔良为例说明特许学校能够实现公立教育公平的承诺。在新奥尔良，９３％ 的儿童就读特许学校，３—１１年级学生达到路易斯安纳州学术成就平均水平的比例从２０００年的２５％提高到２０１４年的６２％，低收入家庭的学生同期从２０％提高到５９％。为减少入学机会与财富和居住区的联系， 政府与学校、社区合作开发了一个统一、透明、有效的全市抽签入学系统， 所有学生向全市范围进入系统的学校提交申请，将学前—８ 年级学校５０％ 的学位留给地理区位偏好的学生，所有的高中向全市开放， 有兄弟姐妹在读的学校给予照顾， 因绩效较差而关闭的学校的学生在下一学年入学时给予照顾， 选拔性入学的学校（学术、艺术、外语等）允许保持自己的要求，所有学校提供免费的交通服务。新 奥尔良教育研究联合会的研究表明， 靠近高质量学校的低收入家庭比过去有更多的机会入校就读，统一的入学系统比基于不动产价值分配学位更为公平。加州大学洛杉矶分校公民权利项目（ＣｉｖｉｌＲｉｇｈｔＰｒｏｊｅｃｔ，２０１０）提交的报告却认为，特许学校没有发挥其促进教育公平和社会融合的潜力， 特许学校依然继续以种族、阶级，乃至语言对学生进行分层。根据美国国家教育统计中心２００７／０８年学校与教员调查数据，在１９７所特许学校和６７３５ 所传统公立学校样本中，提供免费和廉价午餐的学校比例分别为７９．２％和９８．５％；在这些提供免费和廉价午餐的特许学校和传统公立学校学生中， 黑人和拉丁裔所占的比例分别为５８％ 和３９％， 特许学校中不仅有色人种学生所占的比例相对较高，而且这些学生中有相对较高的比例享受免费和廉价午餐， 特许学校构成现有高度分层的公立学校体系中种族和收入隔离交织的一部分。
公平取向的择校政策在私立学校体系中主要瞄准那些对高质量教育资源需求最迫切的家庭，这些家庭往往来自低收入或少数族裔群体或绩效表现较差学校的学生，允许家长用公共经费或社会捐赠资助为子女选择学校， 目前各州所实施的教育券、学费税收抵免、教育储蓄账户项目大部分都是为低收入家庭提供就读私立学校的机会， 一些研究表明学校选择正在使学生从种族隔离严重的公立学校转向较轻的私立学校。福斯特（Ｆｏｒｓｔｅｒ，２０１３）综述了１９９９－２０１０年有关密尔沃基、克利夫兰和哥伦比亚特区私立学校选择项目对种族整合影响的研究文献， 每一个教育券项目都经过经济调查的评量， 只有低收入家庭的孩子才能获得资助进入私立学校就读， 在８ 项研究中有７ 项表明接受教育券的私立学校选择导致种族整合程度的增加。如１９９０年开始实施教育券项目的密尔沃基拥有长期的学生入学数据，Ｆｏｒｓｔｅｒ 和 Ｗｏｏｄｗｏｒｔｈ（２０１２）的研究表明，密尔沃基教育券项目对私立学校学生分布产生了巨大影响，１９９４年私立学校中７５％ 的学生为白人， 而到２００８ 年只有３５％ 为白人，这一重大转变显然是教育券项目实施的结果。而 Ｇｒｅｅｎｅ和 Ｍｉｌｌｓ（２０１０）对密尔沃基父母选择项目的评估表明， 密沃尔基教育券项目对于学校的种族隔离没有可识别的或中性的影响， 参与项目的学生不过是从少数族裔集中的公立学校转到同样少数族裔集中的私立学校， 可能是因为密尔沃基公立学校早已实行学区内和跨学区开放入学， 有效地解除了学校与住房之间的联系， 但学校依然存在社会、经济或其他方面的严重隔离。
（二）争议症结
从现有的实证研究文献看， 有关学校选择政策和项目评估的结果是混合的，同时由于教育市场并不是自由市场机制在教育领域里的充分应用， 学校选择是在管制条件下的个人有限选择的行为， 更由于美国在教育政策制定时必须考虑种族、宗教和政党及相关利益群体等各方面的因素， 有关教育市场和学校选择的争议还会持续下去。
１．教育实证研究的局限性。２００２年，美国国会通过的《教育科学改革法》提出，必须用科学有效的研究方法进行高质量的研究和评估联邦教育项目， 所有教育政策的制定都必须由实证数据支撑。在过去几年里， 有关学校选择效果的研究包括采用随机抽样的“黄金标准”的实证研究日益增多， 但还未证明学校选择作为整体是否明确有效， 甚至有学者指出由于涉及棘手的研究方法问题和意识形态本质， 必须以批判的眼光看待这些文献。如 ＣｅｎｔｅｒｏｎＥｄｕｃａｔｉｏｎＰｏｌｉｙ（２０１１）在综述有关教育券研究的文献时指出：“鉴于教育券的复杂性和争议性，研究人员必须特别小心， 分析的客观性不应与他们的个人观点、赞助或资助组织的观点妥协。２０００ 年以前有关教育券的研究文献非常有限，最著名的都是由基于大学的研究人员对密尔沃基、克利夫兰和佛罗里达教育券项目的独立评估报告， 而许多新近的研究都是由支持教育券的组织进行或资助的，在许多情况下， 不能确定这些作者或机构的观点是基于公开获得的信息或证据，在有些案例中， 我们能够发现来自于各种研究的赞助者或资助者在使命陈述或其他公开信息中关于教育券立场的证据。当然， 这并不是说持有赞成或反对教育券立场的个人或组织不能够进行客观或严谨的研究，而是说教育券研究者需要非常谨慎而避开偏见， 其他研究者对他们的研究也要给予仔细的审视。”为此建议：“建立由不同观点的专家组成的独立咨询委员会，确保研究设计、过程和报告排除偏见； 公开赞助和资助教育券研究的组织；坚持严格的客观评估与清晰说明研究方法的专业标准； 包括对授权教育券项目的立法内容的评估； 鼓励对教育券项目的长期评估， 更好地追踪随时间演进的效果。”
２．教育市场竞争的不完全性。在完全市场竞争条件下， 父母的选择、学校管理的灵活性、经费随人走和学校绩效的清晰信息是基于市场的学校改革模型的四大基石（Ｗｈｉｔｅｈｕｒｓｔ，２０１５），但教育市场并非完全竞争的自由市场。
Ｈｅｓｓ（２０１０）认为，基于市场的教育改革倡导者集中于兜售选择会起作用的吸引人的承诺，而不是将基于选择的改革作为一个严肃的解除管制的问题， 没有探讨和解释市场解决方案的复杂性， 包括监管和执照的阻塞、成功的非营利特许组织缓慢成长、有关教育提供者质量信息的缺乏、给消费者没有理由 权衡成本考虑的第三方资助体系、私立学校为响应教育券项目而增加新的能力、现有规章和集体谈判协议限制学区应对竞争的方式等等。以２０ 世纪９０年代中后期兴起的营利性管理公司运营的特许学校为例， 声称教育管理链或网络能够削减公立教育成本， 在改善针对城市低收入家庭学生服务的同时能够产生利润，营利性特许学校迅速扩张，２００７ 年营利性管理公司运营着将近一半的作为学校链或网络一部分的特许学校， 但是到２０１０ 年已降至３７％，到２０１３年大部分已经消失， 经营的学校逐渐被非营利组织接管（Ｈｕｓｅｍａｎ，２０１５），特许学校的法律和商业规则差异很大，建设一所好的学校要比经营一家好企业艰难得多。
３．教育的政治、文化和宗教因素。教育市场理论认为， 在完全竞争的市场环境中，当理论基础扎实的创新在实践中证明是成功的， 人们通常期望这种创新会快速扩散。然而，如何提供公共教育的决策在本质上却是政治性的和具有争议性的问题，学校选择在全国范围内改进效率和公平的能力取决于 一系列关键的政治决策，此外还与变化莫测的宗教、文化和地理等因素密切 相关。基于市场的教育改革面临几类利益群体的强烈反对， 包括教师工会和学校理事联合会以及偏爱公立学校集权治理方法的左翼支持者， 相信在传统的学区管理下，应当和能够为每个儿童提供就近入学的公立学校， 同时一个普遍的担忧是扩大学校选择将强化学校质量的差异， 进一步扩大富裕家庭和贫穷家庭之间的差距，导致种族和社会经济方面的学校隔离， 最终会削弱基础教育传递公民价值的能力。如 Ｒａｖｉｔｃｈ（２０１３）就认为，特许学校已经被私有化过度控制，对公共教育系统构成显著威胁，“过去二十年的发展已经导致公立教育治理的巨大变化， 尤其是城市学区。有些儿童受益， 但大多数没有。而且公立学校作为我们许多代人培育民主素质的基本途径， 所遭受的损害是不可补救的。”但学校选择支持者认为， 公立学校作为负责代际传递民主遗产的机构在美国社会中占有独特的位置， 这种名声在很大程度上是一个神话， 私立学校也同样善于培育良好的公民。有研究检阅了比较公立学校和私立学 校在传授公民价值方面的实证证据，并列出了从研究最多到最少的七种价值， 即政治容忍、志愿、政治知识、社会资本、政治参与、公民技能和爱国主义， 发现支持学校选择与公立学校传授公民价值中同样有效的证据。在１９项研究中，只有一项研究揭示了私立学校的负面结果， 大部分研究都是中立和正面的。为此指出，“统计上的证据进一步说明，私立学校和学校选择对民主良性运行起中心作用的公民价值几乎没有损害， 反而经常强化它的实现”。（ＢｅｔｔｓａｎｄＬｏｖｅｌｅｓｓ，２００７）。此外，尽管２００２年美国联邦最高法院解决了公共经费资助的教育券进入教会学校不违背宪法第一修正案“教会与国家分离”的条款， 但超过２／３的州宪法中包含布赖恩修正案阻止州资助教区学校， 禁止强制纳税人通过公共拨款支持宗教机构。经济逻辑未必能转化为政治和文化逻辑， 教育市场支持者所主张的学校选择能够给传统教育模式带来革命性变革的远 景未必可行，在某些方面或案例中， 教育市场和学校选择确实可以起作用， 但绝不是其拥护者所期望和承诺的选择能够孤立地发挥作用。
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