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摘要：建设法治乡村具有重大现实意义：它是实现乡村振兴的重要保障，是全面依法治国的基 础工程，是治理现代化的题中应有之义。建设法治乡村的目的是提升乡村治理效能，当前影响治理 效能提升的问题主要有法律供给不足、法律能力阙如、法律公信不强、法律意识薄弱等。提升治理 效能建设法治乡村的主要路径有：健全涉农法律制度，着力保障法律供给;推进乡村依法治理，着力 补足法律能力; 规范执法公正司法， 着力提升法律公信; 加强乡村普法宣传， 着力增强法治观念。
关键词：法治乡村,法律供给,农民权益,治理效能
党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关 于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和 二〇三五年远景目标的建议 》指出：“ 到二〇三五 年，基本实现国家治理体系和治理能力现代化， 基本建成法治国家、法治政府、法治社会。”党的 十九届四中全会通过的《 中共中央关于坚持和完 善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治 理能力现代化若干重大问题的决定 》强调：“ 将我 国制度优势转化为治理效能。” [1] 法治乡村建设 是法治国家建设的基础和重点，也是实现国家治 理现代化的难点。2020 年 3 月，中央全面依法治 国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见 》 提出：“ 因地制宜开展法治乡村建设，勇于探索创 新，注重工作实效。”治理效能提升是法治乡村建 设的基本目标向度。
一、提升治理效能建设法治乡村的重大意义
( 一 ) 建设法治乡村是实现乡村振兴的重要 保障
乡村振兴的基本要求是“产业兴旺、生态宜 居、乡风文明、治理有效、生活富裕 ”。治理有效 必须实现乡村治理的法治化。乡村治理法治化是 在有效组织保障的基础上进行的，党的领导、人 民当家作主、依法治理乡村是有机统一的;规则意 识和契约精神向乡村延伸，和乡村人心向善的德 治传统实现内在契合，法治成为乡村产业振兴的基 石;创建文明和谐、秩序井然的平安乡村，保障乡 村居民对美好生活的向往，逐步实现共同富裕，离 不开法治的护航。
(二) 建设法治乡村是全面依法治国的基础工程
乡村治理的法治化，是全面依法治国的基础 工程，是打造共建、共治、共享的社会治理格局的 基础环节。法治是乡村治理的基础手段和有效保 障，法治乡村建设的目的是使农村人民群众平等 参与和平等发展的权利得以有效保障。在保障权 利的基础上，法治内化为人民群众的行动自觉。乡 村广大干部群众办事依法、遇事找法、解决问题用 法、化解矛盾靠法，全面依法治国就有了最广泛的 根基。
( 三 ) 建设法治乡村是治理现代化的题中应有 之义
全面深化改革和全面依法治国是“鸟之双翼、 车之两轮”， 相互联系不可分割。法治乡村是全面 依法治国的基础和重点，也是要着力解决的难 点，建立在法治基础上的治理现代化必然包括乡 村治理的现代化。在我国这样一个大国，曾经官本 位思想比较重、人治色彩较为浓厚，民主法治观念 淡薄，因此实现国家治理体系和治理能力现代化 新征程必须运用好法治这一项治国理政的基本方 式，打通法治乡村建设的“最后一公里”。
二、提升治理效能建设法治乡村的现实瓶颈
( 一 ) 法律供给不足
法律供给是乡村有效治理的制度前提。法律 保障的不平衡性在乡村表现得比较突出。一是立 法的缺失亟待填补与完善。例如，集体经济组织的 经营体制和法律地位在《宪法 》和《 民法典 》中 都有明确规定，但其具体施行需要专门的法律予 以细化，使其在市场投资、金融贷款、纳税缴费等 方面不会受到经营限制，让其为乡村经济振兴真正注入活力。二是法律的滞后需要更新与完善。如 “三权分置 ”的农村土地流转探索了很多经验，需 要在《土地承包法 》中予以明确与完善。关于宅 基地使用权的规定，也要做到与时俱进，可允许有 偿退回、流转等。三是乡规民约的进一步完善。乡 村振兴需要继续发挥乡规民约等习惯法的作用， 同时要注重成文法和乡规民约的协调。
( 二 ) 法律能力阙如
目前法治乡村建设存在的一个突出问题就是 “法律明白人 ”的缺少和基层党员干部依法决策 和依法办事能力不足。一是基层党员干部法律能 力阙如。乡村党员干部法律素养不高，处理问题 很多还停留在传统的“家长式 ”作风阶段，讲理 的成分多一些，讲法的成分少一些，很多时候对 矛盾的双方“各打五十大板”。 补足基层党员干 部法律素养课，还有较长的路要走。二是农民法 律能力阙如。受文化水平制约，农民理解不了抽 象的法律条文，弄不明白部门法律的区别，遇到 法律问题，对于该依照什么程序进行处理一知半 解或者完全不懂，所以“遇事找法 ”就成为一句 空话。
( 三 ) 法律公信不强
长期以来，礼治传统和宗法伦理在乡村社会 占据主流地位，这是乡村社会处理纠纷不信赖法 律的思维惯性，但更重要的原因是执法和司法的 不公对好不容易建立起的法制传统的巨大破坏。 习近平总书记有一个形象的比喻：100 - 1 = 0 ， “一个错案的负面影响足以摧毁九十九个公正裁判 积累起来的良好形象。执法司法中万分之一的失 误，对当事人就是百分之百的伤害 ”。[2] 因此，我 们要切实践行“努力让人民群众在每一个司法案 件中都能感受到公平正义 ”。[3]
( 四 ) 法律意识薄弱
法治乡村建设，需要着力破除传统观念和熟 人社会的影响，破除农民有法不用、厌诉厌讼的传 统。文化的浸润是一个长期的过程，法治观念的养 成、法治信仰的培育是“冰冻三尺非一日之寒”， 需要久久为功。法律必须被信仰，否则它形同虚 设。乡村社会法治意识的改变，要着力改变重点人 群的法治意识，也就是要抓住基层党员干部这个 关键少数，再扩展到乡村公民绝大多数。
三、提升治理效能建设法治乡村的主要路径
( 一 ) 健全涉农法律制度，着力保障法律供给
1 .以维护农民权益为中心
健全涉农法律制度，必须以维护农民权益为 中心，这也是以人民为中心思想在法律领域的具体践行。对于农民生存权及生命健康权等，主要靠 民事刑事行政等基本法律予以保障。法治乡村法 律供给需重视农民发展权的法律保障，也就是保 障农民机会均等和发展利益共享的权利。要保障 农民发展权，除了完善如《 民法典 》等基本法律 之外，重点是制定和完善专门法律、单行法律及 地方性法规等，如《农业法》《 土地承包法》《种 子法》《农产品质量安全法》《基本农田保护条例 》 等。注重立法的科学性和系统性，重视立法评估 工作，及时立改废，全方位多层次保障农民权益。
2.实体与程序并重
对农民权益的保障，必须实体与程序并重。 法治乡村的建设中，实体法治科学配置了农民的 权利与义务，有效激发农民参与乡村振兴的热情 和动能。但权益的最终实现，必须有程序性保障。 程序法治有利于预防和化解各类争议，构建和谐 乡村;有利于保障有序政治参与，规范乡村公共权 力;有利于实现资源利用效率的最大化，提高治 理效能。在制定完善实体法基础上，需要大力制 定和完善保障农民权益的程序法，如《村民委员 会组织法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法 》 等。程序与实体相得益彰，形成最大合力。
3.发挥乡规民约作用
保障农民合法权益，促进乡村有效治理，要 处理好国家立法与民间立法的关系，实现国家法 与民间法的协同共治。“ 乡规民约是乡村社会维护 社会治安、调解民间纠纷、处理公共事务、实现村 民自治，由村民共同商议、共同制定、共同遵守的 行为规范。” [4] 作为乡村成员自己制定的行为规 范，体现了乡村成员的共同意志，是自治、法治、 德治相结合的制度机制，其实施有先天优势。乡 规民约是“合理规范”， 是乡村治理的有效方式， 在法治乡村的进程中，乡规民约更要实现现代化 演进，成为“合法规范”， 提升其规范性、实用 性、程序正当性，发挥其定纷止争、引领风尚的更 大作用。
( 二 ) 推进乡村依法治理，着力补足法律能力
1.培育“法律明白人 ”
法治乡村建设要突破法律能力阙如的瓶颈， 就要着力培养“法律明白人 ”。“ 法律明白人 ”是 乡村人才振兴的题中应有之义。一是培育懂法律 的乡村党员干部。乡村党员干部是乡村的关键少 数，乡村治理沿着法治轨道，综合运用“三治合 一 ”手段，实现有序有效治理，关键是发挥领路人 的作用。第一书记、大学生村官、村支两委干部要 积极参加政策和法律学习培训班，努力提升自身法律素养;乡村企业负责人要引领乡村企业和合作 社合法合规发展;村民理事会、人民调解委员会人 员也要提升依法调处纠纷能力。二是培育懂法律 的新型农民。乡村振兴的主体是农民，农民法律意 识的提升是个渐进的过程，需要润物细无声地常 抓不懈，加大普法宣传和送法下乡力度，让农民权 利意识和法治观念入脑入心，发挥乡村“法律工 作室 ”的带动作用，实施一户一名“法律明白人 ” 工程。
2.提升依法决策、依法办事能力
法治乡村的建设，干部是关键因素，要不断提 升乡村干部法治意识、着力培养乡村干部法治思 维，尤其是要提升其依法决策和依法办事能力。 乡村干部是党和国家政策的宣传者和执行人，乡 村发展、基础设施、公共服务、生态环境等村级事 务需要科学决策、民主决策、依法决策，推行村级 重大事项“ 四议四公开 ”。同时，乡村干部肩负着 化解乡村矛盾、维护社会稳定的主要任务，实现问 题解决在基层、矛盾化解在基层，主要的手段是法 治，因此，要不断提高乡村干部依法处理矛盾纠纷 的能力，切实提高平安创建、综合治理能力。
3.提高公共法律服务水平
补足乡村法治建设法律能力不足的短板，除 了挖掘乡村自身潜力外，必须发挥外力帮扶作用， 因此，需要不断提高乡村公共法律服务水平。“ 加 快建设 12348 公共法律服务热线、中国法律服务 网、公共法律服务工作站 (室) 三大平台 ”，提供 优质高效法律服务;继续完善一村一法律顾问制 度，创新服务方式，切实保障村级问题有效解决; 加大对农民工的法律援助力度，重视农村留守儿 童、妇女、老年人合法权益的公共法律服务保障。
( 三 ) 规范执法公正司法，着力提升法律公信
1.规范乡村执法
“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。” 张居正的这句名言，说明了法律执行的重要性。法 治乡村的建设，必须规范涉农执法。一是加强乡村 执法队伍建设。合理配置资源，解决乡村执法力量 不足的问题，重视执法人员能力培训，提升其法律 素养和职业素养。二是规范乡村执法行为。落实行 政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法 决定法制审核制度，做到文明执法，公正执法。三 是强化乡村执法监督。设立村级执法举报信箱，完 善执法投诉举报机制，重视对执法过程中违法行 为的追究。
2.保障乡村司法
乡村是法治建设必须打通的“最后一公里”， 司法公正必须保障到这“最后一公里”。 加强人民 法庭建设，完善巡回审判机制，减少群众特别是 边远地区群众的诉累;持续推进农村扫黑除恶工 作，坚决打掉黑恶势力保护伞;依法打击和处理 破坏农村生态环境、侵占农村集体资产、侵犯农 民土地承包经营权等违法犯罪行为;坚决打击拐 卖农村妇女、农村儿童犯罪，坚决打击农村地区 贩卖毒品、赌博、地下六合彩、电信诈骗等违法犯 罪;加强对涉农案件的执行和监督力度，加强对困 难群众的司法救济。
( 四 ) 加强乡村普法宣传，着力增强法治观念
1.多措并举创新普法形式
法治观念的培养非一朝一夕之功，因此，需 要建立普法宣传的长效机制，要祛除普法形式主 义弊病，努力收获普法实效。扎实推进普法“六 进 ”活动，扩大普法受众面和空间范围。发挥新媒 体的作用，利用互联网、微博、微信、公众号等可 以随时随地进行普法的优势;发挥传统媒体阵地作 用，形成传统媒体和新媒体普法合力。创新普法形 式，开展法治讲座，注重文学艺术、影视作品等普 法宣传。
2.移风易俗培育法治文化
传统乡村向现代乡村的转型必须移风易俗发 挥社会主义法治文化等先进文化的重塑作用。法 治乡村建设就是要让法治文化成为乡村振兴的文 化基因，完成农民行为再塑。具体而言，就是要推 进“宪法进万家 ”活动，深入宣传《 民法典 》等 与群众息息相关的法律法规，重视案例的教化和 警示作用;打造乡村法治文化阵地，推进法治长 廊、法治院落、法治书屋等建设;实现法治文化与 民俗文化、乡村特色文化的深度融合，夯实乡村法 治建设的文化基石。
参考文献
[1] 十九届中央委员会.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治 理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL]. (2019- 11-05)[2022-05-30].http：//www.gov.cn/ zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.
[2] 习近平.在中央政法工作会议上的讲话[N].人民日报，2014-01-07(5).
[3] 中共中央文献研究室.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015.
[4] 宋才发，刘伟.发挥乡规民约在乡村治理中的法治作用[J].河北法学，2020.38(6)：2-12.
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