公办高校预算绩效管理的现实困境及优化探讨论文

       摘要：财政资金作为公办高校预算收入的主要来源，对其进行全面预算绩效管理是建立健全公办高校治理体系、提高管理效率和可持续发展的重要举措。如何提升预算绩效管理水平，是当前公办高校需要解决的现实困境。通过梳理现阶段相关预算绩效管理方面的政策文件，剖析公办高校预算绩效管理中存在的突出问题，进而探索优化公办高校预算绩效管理的实践路径，以期为公办地方高校更好地落实国家财政预算绩效管理相关政策、强化预算支出责任和效率意识、优化学校资源配置以及更好地解决公办高校资金需求与预算收入不足之间的矛盾提供参考。

 

　　关键词：公办高校,预算绩效管理,绩效目标,预算绩效评价

 

　　预算绩效管理是提升高校财务管理水平的内在要求，也是推动学校治理体系和治理能力现代化、深化预算改革、优化资源配置，解决财政资源配置和使用中的低效无效问题的重要举措。

 

 

　　从2002年湖北省恩施市开始试行预算绩效评价至今，中央和地方政府经过20多年的探索实践及试点，不断地将预算绩效管理工作进行总结和改进［1］。2018年9月《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式发布，标志着我国的预算绩效管理开始进入全面实施阶段。该意见指出，应在3~5年时间内基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。这是国家对全面实施预算绩效管理做出的顶层设计和重大部署，为预算绩效管理指明了方向，规划了路径，明确了措施。随着政策措施的不断完善，体制机制的不断创新，我国预算绩效管理逐步迈入改革创新的深化阶段，绩效管理的范围逐步拓展到具体行业。因此，公办高校要按照中*中央、国*院全面实施预算绩效管理的要求，建立健全全过程预算绩效管理机制，积极开展预算项目事前绩效评估，加强绩效目标管理，对照绩效目标做好绩效监控，扎实开展绩效评价，强化绩效评价结果运用，做好信息公开工作，提高资金配置效率和使用效益。

 

 

 

　　一是由于学校的非营利性质，公办高校没有充分认识到预算绩效管理的重要性，管理层没有采取有效措施调动各部门积极参与预算绩效管理工作，片面地将这一工作划分为财务部门的职责，没有上升到学校整体工作层面，导致业务部门和财务部门有关预算业务的融合度较低，申报的项目预算缺乏资金支出的主体绩效责任意识。二是公办高校领导层更关注如何获得更多的财政资金支持，更重视财政资金的投入数量和执行进度，对财政资金的使用效益以及学校长远发展重视不足。由于公办高校在筹划资金使用方面缺乏长期规划，通常导致预算“拍脑袋”的行为，以致投入的资金难以达到预期目标和效果［2］。

 

 

　　事前绩效评估是对项目实施的必要性及可行性、绩效目标设置的科学性、项目预算的合理性等方面进行客观、公正的评估，以解决财政资金“是否支持”的问题［3］，是预算绩效管理工作的首要阶段。目前，公办高校的项目事前绩效评估工作只是在预算一体化系统中填报评估表格，没有制订项目评估方案、撰写事前绩效评估报告，更没有事前绩效评估结果的反馈和应用，导致公办高校的预算管理事前绩效评估形同虚设，预算资金分配不合理，资源配置的失衡会进一步影响学校履职能力和教育事业发展。面对财政部门和主管部门要求的预算编制前的项目评审，多数公办高校仅对超过一定金额的项目做必要性、可行性的论证，对项目的投入产出等情况缺乏深入分析研判，项目事前绩效评估和预算评审在实际工作中无法实现有机结合，项目申报盲目性较大，经常造成预算执行困难，或者项目停滞，浪费财政资金，甚至会形成“半拉子”工程，严重影响正常经济秩序。

 

 

　　绩效目标管理是预算绩效管理的基础和依据，衡量财政支出的效率和效果［4］。年度预算申报前，财政部门对预算单位申报的项目绩效目标进行审核，据以安排预算。由于绩效目标设定是专业性和技术性比较强的工作，公办高校项目负责人大多数没有接受预算绩效管理的系统培训，导致项目绩效目标申报不合理、不科学。一是绩效目标设定主观随意性较大。公办高校项目负责人没有根据具体项目类型及内容设置合理绩效目标，绩效目标精细化和可行性不足。二是设定的绩效目标的指标值与项目关联度低，即目标与指标不匹配。三是绩效目标的定性指标较多，难以考核量化，不能客观准确反映资金投入产出效果。四是项目负责人各自为政，类似项目经常出现不同的绩效目标和指标，即指标的设置不统一，过于粗放，实用性不强。五是具体项目没有设置个性指标，不能明确体现项目的实际效果。

 

 

　　一是按照“谁支出，谁评价”的原则，绩效评价主要应由项目负责人完成，涉及项目资金支付时可由财务部门配合完成填报工作。然而，资金使用部门往往认为绩效评价是财务部门的工作，将绩效评价理解为财政资金是否按时支付，是否合规、合法，没有关注项目实施的效果。并且，申报项目时设定的绩效目标和相应指标比较随意，导致绩效评价报告质量不高，不能客观评价资金的使用效益。二是部分公办高校对评价结果的应用形式单一、应用不充分，未能与年终考核、干部考核任用、预算资金安排等相结合，项目绩效自评价的结果也没有起到完善政策、改进预算管理的作用。公办高校管理层仅将绩效评价结果作为预算绩效管理工作的终点，没有进一步剖析财务管理工作中存在的不足，进而无法提高财务管理水平。三是重大项目自评中没有引入第三方评价，自评价结果的客观性和公正性不足，难以反映公办高校真实的预算资金使用效益。

 

 

 

　　一方面，借助各种宣传工具，包括纸质文件、网络办公平台、手机平板等多媒体终端方式，广泛开展“花钱必问效、无效必问责”的预算支出绩效理念的宣传；另一方面，通过举办各种专业化的理论培训活动，确保学校内部各部门及人员均能认识到预算绩效管理的意义和作用［5］，并积极参与绩效管理，树立全员成本效益、投入产出配比的预算绩效管理理念。另外，公办高校应成立预算绩效管理工作小组，从学校各专业机构抽调人员，涵盖行政办公室、后勤、教务、财务、审计、纪检等部门，完成预算绩效管理的各项基础工作，如项目筹划、项目绩效目标设定、项目投资评审、事前绩效评估等，以提高预算绩效管理工作效率［6］。同时，学校管理层应从长远视角考虑，结合学校中长期的发展规划，坚持绩效导向，谋划能改善办学基础设施和提高教育教学质量的预算项目库，避免财务管理中的短期行为，切实从学校职能职责出发，提高预算资金的使用效益。

 

 

　　事前绩效评估开展于预算编制环节，实际上是公办高校预算决策的工具。公办高校管理层应制定事前绩效评估流程，充分利用绩效评估结果对项目实施准入或淘汰，对项目库进行滚动管理，从源头上把好资金分配关。公办高校应在财政部门年度预算申报前，对拟申报预算资金的项目开展必要性、经济性、可行性、绩效目标的合理性、筹资的合规性等进行评估，可聘请校外专家对大额、新增项目进行论证，以提升事前绩效评估的质量与深度。同时，预算评审工作可提前介入到事前绩效评估环节，事前绩效评估与预算评审工作的结合可实现项目资料信息共享，真正将预算编制“科学化、精细化”的管理要求落到实处。

 

 

　　绩效目标是预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果［7］。按照“谁申请资金、谁设定目标”原则，绩效目标由项目实施单位设定，在该项目纳入各级政府部门预算项目库之前编制。首先，增强绩效目标的相关性，确定绩效目标是否与学校的中长期规划目标和年度工作目标相一致，进而根据学校各部门的实际工作任务，科学、合理地设定各部门绩效目标，将绩效目标量化、细化；其次，绩效目标要适度，不能过高也不能过低，资金应与项目需要完成的工作任务相匹配；最后，确定项目的预期产出与效果是否相关联，即绩效目标的设定应遵循投入产出配比原则。由于绩效目标的设定专业性、技术性较强，同时又是申请预算资金的重要依据，预算申报人员又无法准确把控绩效目标设定标准，因此公办高校预算绩效管理工作小组可对内部各部门申报的项目绩效目标进行合理性审核，也可聘请校外专家对新增、重大项目的绩效目标进行审核，确保绩效目标申报的准确性，避免预算编制的随意性，提高公办高校预算科学决策水平。

 

 

　　为指导和规范预算绩效评价工作，财政部出台了预算绩效评价共性指标体系框架。目前，预算管理一体化系统绩效指标分为三级：一级指标是评价维度，具体分为产出、成本、效益和满意度指标；二级指标也称基本指标，是对一级指标的具体化，其分为质量、时效、经济效益、社会效益和经济成本指标，需要项目负责人根据项目预期产出和效果选择确定；三级指标也称指标要素，是二级指标评价内容的具体表现，大多数需要根据预算项目所属领域和项目特点进行个性化设计，通常需要项目负责人自主确定。在指标设置过程中，应考虑指标的实用性，既要清晰简明、可量化，又要便于理解同时还要与项目高度相关，应考虑预算绩效管理应用阶段，即绩效评价中对成本及时间的制约要求，用尽量少的或收集成本低的指标反映尽量多的绩效信息。指标体系除设置项目具体绩效指标值外，还需要设置相应的指标权重，目前中央和地方政府均没有具体明确的设置要求，公办高校只能根据项目预期实施过程和结果中指标的相对重要程度设定各指标权重，项目整体的权重可占比10%~20%，关键指标可占比60%~70%，其余指标占比10%~20%。

 

 

　　公办高校管理层应重视绩效评价结果的应用，从评价结果中找出预算编制、执行中存在的问题以及全过程预算绩效管理的薄弱环节，从而有针对性地制定改进措施，完善预算绩效管理。同时，绩效评价结果可作为干部考核、预算资金分配的依据：对于绩效评价较差的项目，应扣减相应部门的下一年度预算资金额度，并启动问责机制；对于绩效评价结果较好的项目，应优先保障相应部门下一年度预算资金需求，并在当年度干部考核中加分。绩效评价结果应在全校公开，接受全校教职工和纪检监察、内部审计等部门的监督。

 

 

　　在公办高校预算绩效管理实践中，从财政角度看，高校预算绩效管理是缓解收支矛盾，提高支出效率的重要手段；从管理角度看，预算绩效管理是提高学校财务管理水平的现实需求。基于提高资金管理效率和预算科学化、精细化管理水平，增强预算资金支出的责任意识，建立健全符合学校实际的预算绩效管理制度，公办高校需要不断深化全面预算绩效管理，积极完善事前绩效评估流程，创新绩效目标和相应指标选取的新方法，主动监控预算执行过程中绩效目标的变化情况，构建实用模式的绩效评价体系和有效的评价结果应用体系。

 

　　鉴于预算绩效管理是一项长期且复杂、系统性的工作，公办高校更应该在预算绩效管理改革中逐步完善自身绩效管理的体制机制建设，此机制不仅要涵盖完整的预算收入和预算支出，还要涉及事前绩效评估、事中绩效跟踪分析、事后绩效评价全过程，更要覆盖一般公共预算、财政专户资金和单位自有资金全领域。如此公办高校的预算绩效管理才能发挥它应有的作用。

 

 

　　［1］李燕．国家治理现代化视角下的全面预算绩效管理改革［J］．中国财政，2019（10）：3.

 

　　［2］余莉．高校全面预算绩效管理的相关问题讨论［J］．财经界，2023（33）：45-47.

 

　　［3］曹堂哲．《预算绩效管理理论与实践》出版［J］．中国行政管理，2020（3）：1.

 

　　［4］程莹，印梦云．高校全面预算绩效管理思考［J］．合作经济与科技，2023（24）：114-115.

 

　　［5］任佳怡．高校开展全面预算绩效管理的路径研究［J］．财会学习，2023（16）：68-70.

 

　　［6］岳丹琪．高校预算绩效管理问题及对策探究［J］．中国集体经济，2023（26）：82-84+110.

 

　　［7］张爱华．财政预算资金绩效评价研究［M］．武汉：华中科技大学出版社，2022.