摘要：为顺应数字经济发展趋势，我国部分地区积极启动立法工作。截至目前，我国共有七个省级单位以地方性法规的形式颁布《数字经济促进条例》。既有立法实践表明数字经济促进立法应坚持问题导向与目标导向并重，在充分结合数字经济发展规律的基础上，不断完善基本原则、数字基础设施建设、数据资源开发与利用、数字产业化、产业数字化、治理数字化等规范内容，以期为我国数字经济充分运行提供良好的法治保障。
关键词：数据资源,数字产业化,产业数字化,治理数字化
引言
目前，数据资源已成为继人力、土地、资本、科技后的第五大生产要素。[1]以数据为媒介的数字经济正在引领全球经济结构变革。为顺应数字经济发展趋势，我国部分地区积极启动数字经济地方立法工作，力图借助完备的法律框架与治理体系应对数字化挑战。《数字经济促进条例》作为地方数字经济法律体系建设的重要成果，其规范内容具有重要理论价值。因此，有必要围绕现有地方立法开展比较分析，以期为我国数字经济相关领域统一立法提供经验参考。
一、文本来源说明
现借助北大法宝法律法规检索系统，以《数字经济促进条例》为关键词检索数据。截至目前，我国共有七个省（市）级单位以地方性法规的形式颁布《数字经济促进条例》，涵盖浙江省、广东省、河南省、河北省、江苏省、北京市、山西省。从制定与实施时间看，浙江省最早，广东省与河南省次之，河北省、江苏省、北京市、山西省紧随其后，立法整体呈递增趋势。可见，为顺应数字经济发展新样态，各省（市）均积极启动地方立法工作。
二、文本分析结论
（一）章节体例
在章节设置上，各省（市）大致相同，主要包含总则、数字基础设施建设、数据资源开发与利用、数字产业化、产业数字化、治理数字化、保障措施以及附则八个部分。当然，为彰显地方立法特色，各省（市）在具体章节选择上也存在差异。具体而言：一是广东省将数字技术创新单列，并将产业数字化细化为工业数字化、农业数字化与服务业数字化；二是受协同发展思维影响，河北省单独设置京津冀数字经济协同发展；三是浙江省与河南省单独设置法律责任章节；四是北京市为加快人工智能发展选择设置智慧城市建设。
（二）条款内容
1.基本原则
就基本原则而言，各省（市）既有共同又存在差异。具体而言：一方面，数字经济作为经济发展新方式，既需相应主体秉持创新理念，也需监管部门审慎监管。受此影响，各省（市）普遍选择创新引领、融合发展、应用牵引、数据赋能、包容审慎的发展原则。另一方面，数字经济运行前提为数据采集与分析，除创新发展与审慎监管外，数据安全同等重要。浙江省与河南省明确提出数据安全原则，广东省则在发展原则中融合安全理念提出安全发展原则。另外，浙江省是唯一提出保护个人信息原则的省份。
2.数字基础设施建设
数字基础设施是数字经济发展的物质基础，主要包括网络基础设施、算力基础设施与新技术基础设施三部分。关于网络基础设施建设，广东省、河南省、河北省、江苏省与北京市均要求与主体工程“同步设计、同步施工、同步验收”，浙江省则提出“陆海统筹、空天一体”的建设要求。关于算力基础设施建设，各省（市）提出建设数据中心、智能计算中心、超算中心，并探索云计算、边缘计算的建设方向。此外，浙江省、河北省、江苏省与北京市还就此提出“绿色低碳、节能降耗”的建设原则。关于新技术基础设施建设，广东省、河南省、江苏省、北京市将其涵盖为人工智能、区块链等基础设施建设与算法平台、开源社区等基础平台建设两大领域。
3.数据资源开发与利用
数据资源为数字经济核心要素，围绕数据资源开发与利用，各省（市）提出数据资源全生命周期管理、公共数据目录制管理与共享、数据交易机制、数据权益归属等具体规范，其中有两处细节值得关注。一是关于数据权益：数据资源在形成过程中主要涉及原始数据财产权与衍生数据财产权，如何妥善处置权益归属应予以重视。二是关于数据交易：数据资源可复制性强，其交易安全如何实现值得思考。
4.数字产业化、产业数字化与治理数字化
数字产业化是指借助数字技术市场化应用，将数字资源转化为生产要素，继而推动相关产业形成与发展。受发展程度差异影响，各省（市）数字产业化发展侧重并不相同。浙江省重点推动集成电路、高端软件等数字产业发展。河北省与山西省一致选择加快推进新一代信息技术产业发展。广东省重点培育新一代电子信息、软件与信息服务等数字产业集群。相反，河南省将产业集群培育重点定位为新型显示、智能终端等。江苏省前瞻布局类脑智能、量子信息等未来产业。北京市则将高端芯片、新型显示等列为核心产业加以重点培育。
产业数字化是数字技术与传统实体经济之融合，主要包括工业数字化、农业数字化与服务业数字化三部分。从内容设置看，各省（市）均结合本区域传统优势行业制定相关条款。例如，河北省为提高绿色制造效率和效益，推动全省实施“互联网+”绿色制造。山西省围绕小杂粮等特色农产品建立电子追溯监管体系。北京市在发展数字动漫的同时提出强化未成年人网络保护。
除数字产业化与产业数字化外，数字经济发展还要突破治理数字化瓶颈。围绕治理模式现代化的总目标，广东省要求数字经济、数字政府、数字社会一体建设。河南省则进一步丰富上述概念，提出数字政府、数字社会、新型智慧城市与数字乡村建设。河北省将治理数字化定位在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、环境保护、政府运行六大领域。江苏省与之大体相同，但将政府运行替换为突发事件应对。北京市相对精简，提出优政、惠民、兴业、安全的治理数字化目标。
5.保障措施
关于促进数字经济发展的保障措施，各省（市）普遍规定新型用工、人才培养、财政支持、宣传教育、容错机制、产权保护、正当竞争、国际交流等。上述措施中，容错机制十分重要，其运用能有效激发探索活力。就容错机制而言，广东省仅规定包容审慎的监管原则，未详细规定其适用条件。江苏省与北京市将适用条件概括为符合国家相关规定。浙江省与河南省则采取列举方式，将条件细化为符合改革方向、未违反法律、决策程序合规、勤勉尽责与主动挽回损失。
三、文本分析的经验启示
（一）章节体例方面
章节体例是一部法律的“四梁八柱”，就数字经济促进立法章节体例选择而言，可在充分总结既有地方立法实践的基础上提出其框架构想。通过对前述《数字经济促进条例》章节体例的文本分析可知，除总则、保障措施及附则等一般性章节外，各省（市）还专门设置了数字基础设施建设、数据资源开发与利用、数字产业化、产业数字化、治理数字化等具体章节。因此，我国数字经济促进立法的章节体例宜采用总分结构，以总则为前提，并围绕数据资源设置数字基础设施建设、数据资源开发与利用、数字产业化、产业数字化、治理数字化等具体章节。此外，为充分发挥数字经济促进立法的规范价值，产业数字化章节内部宜按照工业数字化、农业数字化与服务业数字化的编纂逻辑设置具体规范内容。
（二）条款内容方面
1.促进发展的同时需兼顾数据安全
借助立法整合资源，已成为促进数字经济发展的首选方案。据前文可知，除山西省未规定基本原则外，各省（市）均将优先发展、安全发展等发展原则纳入本区域《数字经济促进条例》。数字经济之核心在于数据资源，数据资源在流通过程中易滋生信息泄露、隐私窃取等违规风险。[2]为充分释放数据资源价值，立法有必要平衡“促进发展”与“数据安全”之间的价值冲突，避免因片面追求发展而忽视公民权益保障。因此，未来立法应重点关注二者间的价值平衡，宜将数据安全与个人信息保护纳入此类立法的基本原则。
2.提升数字基础设施建设的合理性
围绕数字基础设施建设，各省（市）均借助《数字经济促进条例》明确其建设原则与发展方向，要求相关部门依照统筹规划、安全可靠等原则编制本区域数字基础设施发展与建设规划，并将其纳入国民经济发展规划与国土空间规划。数字基础设施是否完备直接影响数字经济运行效率，总结相关立法经验，其建设应重点关注如下三点。一是深化布局合理的建设理念。借助立法统筹建设全局，合理安排数字基础设施地域分布与类型配置，可有效避免重复建设而导致资源闲置。二是秉持节能降耗的绿色理念。绿色发展同样适用于数字经济，其设施建设应贯彻绿色理念。三是拓展建设资金来源。除财政资金外，数字基础设施建设还需引入社会资本，立法应予以关注。
3.明晰数据权属，培育数据交易机制
数据资源是数字经济发展之关键，立法应在充分明晰各项法律关系的基础上妥善界定数据权益归属，避免其开发与利用陷入无序状态。数据资源所有权是数字经济主体最重要的权益，直接关系到相关主体的切身利益，立法应予以明确。[3]数据资源主要包含两类：一类是原始数据；另一类是基于原始数据清洗而形成的衍生数据。对于前者，应按来源不同分类管理，继而设置有针对性的所有权规范。当下，原始数据主要产生自个人、企业与政府。就个人原始数据而言，除明确归属个人外，还应注重贯彻信息安全理念，防止个人信息非法采集与利用。至于企业因自身生产经营而产生的原始数据可参照商业秘密保护其所有权。相反，政府原始数据在确认其归属国家外，还应依据内容不同建立开放范围动态调整机制，无条件开放范围内的政府数据由公众共享。对于后者，因数据处理者在清洗过程中付出劳动与成本并形成新信息，确认其拥有所有权并无不当。但同样为贯彻信息安全理念，数字处理者在行使上述数据所有权时必须采取适当措施防止衍生数据追溯到原主体。
数据交易是增加数据价值的重要环节，完善数据交易机制，并以市场为导向健全交易规则具有重要意义。关于数据交易规则，立法可着重考虑以下三点。一是结合地区实际推动建立数据交易中心。数据交易中心是实现数据流通的重要载体，立法应按照数据交易特点，以数字技术及平台为基础推动建立本区域数据交易中心。二是注意数据交易安全。就该问题而言，立法有必要结合前述交易中心建立数据安全监管机制，以期实现数据交易全周期监测，构建行之有效的安全屏障。三是从严控制数据垄断行为。在数字经济背景下，企业为实现效益最大化，往往会对数据资源实施垄断以集中消费。在一定程度上，利用数据实施垄断最终将阻碍数字经济发展。针对数据垄断行为，立法应在现有垄断规范基础上从严控制，继而营造相对公平的市场竞争环境。
4.深度推进数实融合，提升数据治理能力
数字经济促进立法的核心价值在于通过专项立法深度推进数字技术与实体经济融合，加快建设数字产业体系。当下，数字经济产业体系主要分为数字产业化与产业数字化两大领域。数字产业化指数字技术产业化应用，其既是数字产业组成部分之一，也为产业数字化提供技术方案。[4]就数字产业化而言，立法应重点关注集成电路、高端软件与智能终端等数字产业集群建设，前瞻布局类脑智能、量子信息等未来产业，完善数字园区等配套产业，推动数字经济产业纵深发展。产业数字化则是传统产业与数字技术之融合，大体涵盖农业、工业与服务业。对于数字产业化，立法应将采取措施嵌入产业全领域，宜将产业数字化细分为工业数字化、农业数字化与服务业数字化，并结合不同行业的特征提出更具备针对性与可操作性的促进措施，全方位带动产业结构数字化变革。
数字产业深入发展将进一步引发政府治理体系变革，数字政府建设同样需纳入法治框架。关于治理数字化，立法应着重关注以下三点：一是建设与应用一体化政务服务平台，逐步实现数字政务一网通办；二是相关部门应围绕经济调控、市场监管、社会治理、环境保护等领域践行数字治理模式，依托政府治理全程数字化提升决策科学性与有效性；三是推进信息无障碍建设，数字政务一网通办应坚持数字创新与优化传统服务相结合，帮助老年人、残疾人等数字技术应用困难群体共享数字生活。
5.优化数字经济保障措施
各省（市）《数字经济促进条例》较好地理清了政府在数字经济发展过程中的角色定位。从政府层面出发，立法列举了一系列促进数字经济发展的具体措施。例如，人才培养、财政支持、宣传教育、国际交流等。目前，数字经济尚未完全定型，正处于高速发展阶段，数字经济促进立法在制定保障措施时应充分关注数字经济发展特点，对“猜不准、吃不透”的议题，留下充足的探索空间，保持包容和开放。[1]对此，可在立法中引入数字经济创新创业容错免责机制，即借助限制性免责条款为数字经济发展探索过程中出现失误的工作部门及人员预留容错空间，继而激发数字经济发展主体探索积极性。
四、结语
在数字经济时代，促进数字经济高速发展，理应有立法的助力。良法为善治之前提，数字经济促进立法应在充分结合数字经济发展规律的基础上，不断完善基本原则、数字基础设施建设、数据资源开发与利用、数字产业化、产业数字化、治理数字化和保障措施等规范内容。
参考文献：
[1]何泠瑶.立法保障数字经济发展[J].浙江人大，20 20（10）：28-30.
[2]刘耀华.欧盟推进数字经济立法，加快建立单一数字市场[J].中国电信业，2021（2）：70-72.
[3]刘伟.政府与平台共治：数字经济统一立法的逻辑展开[J].现代经济探讨，2022（2）：122-131.
[4]席月民.我国需要制定统一的《数字经济促进法》[J].法学杂志，2022，43（5）：34-48.
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