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[摘 要] 社会保障在中国特色社会主义建设发展历程中发挥着重要作用。进入扎实推动共同 富裕的新时代， 社会保障既有历史性发展机遇， 也担负更大使命和角色， 需要根据共同富裕的实践要求， 不断丰富自身理论体系、政策体系和治理体系， 推动发展中国特色社会保障新制度文明。文章从共同富裕目标下社会保障历史演进出发， 分析了社会保障发展的逻辑动因，阐释了新时代社会保障可以积极广泛融入到经济社会发展变革之中， 在增长、就业、分配等环节有效协同， 以及与政府、市场与社会机制深入互动的实践要义。同时， 大力促进和完善社会保障的财富创造、分配协调配套和促就业、稳就业功能。最后从整体性角度提出相应政策建议。
[关键词] 共同富裕,社会保障,实践要义,政策因应
一、引言
随着经济社会发展和对社会保障规律认识的不断深化， 社会保障在服务国家宏观战略目标、保障和改善民生等方面的价值使命更加凸显，在改革开放和深化社会主义市场经济体制改革过程中， 发挥着改革助推器、民生保障器和社会稳定器的作用。作为社会主义的本质要求， 共同富裕成为中国式现代化的重要特征， 已经到了扎实推动共同富裕的历史阶段。 ①在新的历史发展阶段下， 社会保障与共同富裕之间有着怎样的逻辑关联？共同富裕对社会保障高质量发展、可持续发展提出了哪些新的要求？在实现中国式现代化进程中， 社会保障又将如何进一步优化升级？有效回应社会保障发展的新时代命题， 有利于深化中国特色社会主义社会保障理论认识，也有利于更好地彰显、拓展和实现社会保障的发展意蕴和多元价值。
二、面向共同富裕社会保障演进的逻辑动因
（一）共同富裕与社会保障逻辑的统一性
共同富裕集中彰显中国共产党的初心使命， 贯穿于中国特色社会主义事业， 内嵌于国家 制度体系和治理体系， 始终伴随和密切互动国家经济社会发展改革进程。民生改善和社会保 障历来受到党的高度重视， 经过百年实践探索， 社会保障作为民生基础工程， 取得了重大进 展。党的十八大以来， 党中央把社会保障体系建设摆上更加突出的位置， 推动我国社会保障 体系建设进入快车道。 [1]我国已经建成了世界上规模最大的社会保障体系， 截至 2021 年底， 参加全国基本医疗保险人数达到 13.6 亿人，参保覆盖面稳定在 95%以上。 [2]这充分体现出我国国情和制度优势，深刻揭示了中国特色社会主义下推动共同富裕与社会保障在理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑上的天然统一性。进入扎实推动共同富裕的历史阶段， 在党的意志引领和政策能力、人民需求的共同作用下， 更加推动共同富裕与社会保障形成更加有机互动、全方位融合的共同体。
（二）共同富裕与社会保障目标的一致性
社会保障自从诞生就蕴含着人类对美好生活和社会公平正义的向往和设想， 是彰显政府道义、体现经济发展进步和引导社会文化价值的复合型、多面向政策安排。社会保障是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排， 发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用。 ①从制度属性和政策领域来讲， 社会保障不仅具有政治、经济与社会属性， 与党和国家的长期发展目标、战略规划实施紧密相关， 还深入涉及生产、消费与分配领域， 同时具有民生和文化属性， 影响着社会建设和观念文化。共同富裕与社会保障在目标上具有一致性， 共同富裕为社会保障高质量、可持续发展提出了战略方向和长期目标， 社会保障通过不断优化理念、政策和治理体系， 以有效回应面向共同富裕的更高要求。在以人民为中心的发展思想下， 基于共同目标和一致的价值取向， 社会保障不仅是推动共同富裕的重要政策载体， 更是重要动力来源和行动机制。从全球视角看， 人类福利的提高不仅在于满足物质需求， 还在于提倡生活中的文化、人际关系、政治与其他质量方面。 [3]全体人民共同富裕的现代化能够推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态， 为人类实现现代化提供新的选择。因此， 共同富裕目标下社会保障制度可以在根本上克服自 由主义模式、福利国家模式和国家保障模式的顽疾和弊端， 在促进解决人类面临的共同问题，推动经济增长与社会发展有机融合方面提供了中国智慧和中国方案。
（三）共同富裕与社会保障问题域的贯通性
评价某项社会保障制度的优劣，考量其收入再分配效应，是有效的方法之一。[4]一方 面，目前低收入人群承担的社保费率要高于高收入人群， 造成了收入差距的扩大而不是缩小；另一方面， 我国的一些社保项目的待遇差距如养老金差异仍非常大。 [5]总体上看， 我国社保的缴费和待遇是在扩大收入差距[6]，对改善全社会收入分配状况的贡献不够， 与实现共同富 裕的要求相比， 还有很多值得改进的地方。 [4] 随着就业形态快速多样化， 平台型灵活用工等 新就业形态给社保制度带来挑战， 传统的社会保险安排难以满足需求[7]，流动人口的社会救 助、社会福利也需要重点关注。 [8] 同时， 随着社会保障改革不断深入， 公平正义和可持续发 展进一步推进， 社会整合价值和文化塑造功能愈发重要， 这也是促进精神共同富裕和社会文明的重要路径。
共同富裕贯通生产与分配环节、融合发展与共享机制，将有为政府、有益市场和有机社会紧密结合起来。促进共同富裕首先需要高质量、可持续地做大“蛋糕”，进一步解放和发展生产力。与此同时， 针对发展过程中收入差距拉大、基本公共服务存在短板、健康精神追求和丰富精神生活不足、经济社会领域风险增多等问题， 进一步提升发展的安全性和包容性。共同富裕与社会保障在高质量持续不断地做大“蛋糕”、更加公平、精准地切好、分好“蛋糕”上具有问题域的贯通性， 根本上是跨越“中等收入国家陷阱”，避免“福利国家陷阱”，实现中国特色社会主义现代化，满足人民日益增长的美好生活需要，打破经济效率、收入公平与充分就业难以同时实现的“不可能三角”。 [9]
（四）共同富裕与社会保障治理效能的协同性
共同富裕是一个长远目标， 需要一个过程， 不可能一蹴而就。 ① 中国特色社会主义制度背景下， 共同富裕与社会保障治理不仅关注如何获取和分配社会福祉资源，也关注社会福祉资源生成方式的协调、可持续， 不仅注重成果共享与基本保障， 还不断推动人的全面自由发展， 不依附或从属于经济社会文化活动， 而是内生融合于经济社会发展进程， 形成一种有机互嵌、和谐共生的关系生态。在全面建设小康社会的历史阶段， 共同富裕和社会保障主要是保障基本的生活和发展机会， 进入新发展阶段和实现中国特色社会主义现代化， 共同富裕和社会保障治理则是在满足基本保障、机会公平的基础上， 形成激励重在提升， 为经济社会持续发展和人的价值全面实现提供支撑。
三、面向共同富裕的社会保障演进的实践要义
新时代社会保障发展能够将制度建设、参数设置以及治理体系构建， 与经济社会文化政 策更为紧密融合到一个动态、协同、可持续的发展框架中。一方面， 以中国式现代化全面推 进中华民族伟大复兴的宏伟目标， 从可持续发展和增加整体社会福祉角度， 聚焦融入广泛的 社会经济过程与结构， 进一步优化升级社会保障的理念格局； 另一方面， 从更加充分发挥民 生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用出发， 根据经济社会发展的新情况、新变化和新趋势， 如产业形态结构、生产组织形式和用工就业方式、社会观念变革等带来的深刻快速变化， 尤其随着数字社会、数字经济时代的全面到来， 进一步丰富创新社会保障的应用场景和途径方法。
（一）积极广泛融入到经济社会发展变革之中
1.有效适应经济社会快速转型带来的各种变化
党的十八大以来， 把社会保障体系建设摆上更加突出的位置， 推动我国社会保障体系建 设进入快车道，社会保障制度持续优化，跨入成熟、定型发展新阶段。 [10]社会保障多年来 发展的巨大成就， 有力促进经济体制改革深化和实现第一个百年奋斗目标， 通过“社会保障兜底一批”助力打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战。以经济为核心的发展被普遍认为是诱发安全困境的重要因子。[11]与此截然不同的是，“中国不仅创造了世所罕见的经济快速发展奇迹，也成为世界上最有安全感的国家之一”。 [12]这与社会保障作为民生安全网的作用发挥息息相关。社会保障取得的卓越成就推动改变了我国相对落后的经济社会状况， 促进了社会公平正义与和谐稳定。
当下， 我们正在从工业化转换到后工业化时代， 从耕田、厂房、资本作为主要的生产资料到数据、技术、全球资本作为主要生产资料， 生产方式发生重大变化。当下的很多困惑都与这种转换有关系， [13]例如，以信息技术应用为代表的科技革命对人工的替代也给劳动力市场带来了巨大冲击，可能会引发劳动力市场的极化问题， [14] 随着劳动力成本上升和资源要素全球化配置， 以及知识经济、服务业的快速增长， 带来生产经营活动组织和就业方式发生变化， [15]在经济社会快速转型过程中劳动力市场的灵活化以及非常规就业呈现持续增长。社会保障与经济社会发展是一种双向嵌入、相互作用的关系， 对经济社会发展的适应性和促进作用是彰显社会保障重要价值所在。社会保障伴随经济社会改革发展应用而生， 也不断形塑和规范着经济社会文化结构， 制度的逻辑和作用发挥的时空边界不断深化延展， 成为政治、经济、社会和民生等广泛领域的重要制度安排。面对产业结构、生产组织和劳动力市场带来的急剧而深刻的变化， 打破制度惯性， 优化制度设计， 进一步完善政策自洽性调整与动态性平衡的内在调整机制， 通过丰富政策治理工具、优化政策实施机制、稳定政策效果预期， 保 障制度发展与经济社会民生处于和谐共生、有机融合的关系之中， 以积极应对百年未有之大变局下带来的机遇挑战。
2.提升对风险社会的综合研判和系统治理水平
现代社会保障制度内生于工业社会发展而带来的风险治理需求急剧上升， 从制度实践来 看， 风险治理是社会保障的基本功能。我国已经基本建成功能完备， 世界上最大的社会保障 体系， 能够有效抵御可以预见的生老病死等各种常规风险。对于难以预料的非常规风险， 例如在新冠肺炎疫情防控阻击战中， 社会保障制度的应急治理体系和治理能力经受住了前所未有的巨大考验， 不仅较好地发挥了其抵御风险、化解风险和防范风险的传统功能， 也为有序复工复产和经济恢复提供了强有力的支撑。 [16]
由于世界政治、经济与技术、文化的复杂性交织和广泛作用， 推动人类社会的风险形态 和风险结构也发生着深刻嬗变， 进入 20 世纪末期尤其是 21 世纪以来， 社会风险的发生频率 和巨大影响已超过历史上任何时期，人类面临前所未有的巨大风险考验。 [17]这对共同富裕 目标下的社会保障制度带来了极大挑战， 需要在风险治理广度、深度和效能上不断迭代升级， 有效预测和应对外生性风险和内生性风险交织带来的影响。一方面，按照国际通行标准， 2022年我国已经进入深度老龄化社会， 人口自然增长率出现负增长以及就业形势、就业方式发生的新变化， 对社会保障体系顶层设计和系统优化提出更高要求； 另一方面， 随着我国已经建成世界上规模最大的社会保障体系， 优化制度治理体系， 增进制度治理效能， 成为社会保障高质量发展的实践取向， 需要在顶层设计、责任分担和权责配置等方面改革不断深化。需要加强舆论引导， 合理引导预期， 最大程度凝聚社会共识和改革合力， 在平稳推动改革中不断增强安全感、获得感和幸福感。
基于风险社会特征以及社会保障进入系统集成、协同高效的发展阶段。第一，立足统筹发展和安全， 抵消化解新冠肺炎疫情冲击和国际经济形势对我国发展的不确定性影响， 持续巩固壮大共同富裕的物质基础， 保障民生安全和经济社会发展安全。第二， 着力加强对非常规风险尤其突出重大风险的应急响应机制， 基于全周期和系统性视角， 激发社会保障抵御突发事件的当期负面冲击和次生不利影响的重要功能。第三， 风险社会对低收入群体的冲击更甚， 在提升社会整体风险治理能力的同时， 进一步织密织牢社会保障安全网， 将农民工、灵活就业人员、新业态就业人员及其他弱势群体有效纳入制度体系， 基本保护与赋权增能并举。
（二）在增长、就业、分配等环节有效协同
1.充分释放社会保障制度稳增长、促发展的作用
保持长期合理经济增长是实现共同富裕的首要条件，也能够为社会保障升级赋能提供坚实物质基础。根据社会保障制度的历史逻辑和不同模式的经验教训， 我国社会保 障制度致力于经济增长与社会进步、民生发展并重， 通过包容性、可持续发展和公平政策设 计促进发展成果共享， 这种多元发展内涵和治理价值不仅来源于制度自身高质量、可持续发 展，更是扎根于以人民为中心的发展思想和共同富裕的中国式现代化。社会保障既发挥保障 效应又实现促进功能， 既改善物质生活水平又促进人的全面发展。首先， 通过发挥制度的经 济调节作用， 实现稳增长促发展， 改善居民心理预期， 推动扩大内需、促进投资和提升居民 消费能力。其次， 在兜住兜牢弱势群体基本生活和保障民生安全的同时， 促进机会公平和社会和谐稳定创造条件。
2.为强化就业优先导向创造积极支持条件
在中国特色社会主义制度和基本国情下， 要求不断深化对公平与效率的认识， 通过完善 政策设计更好地处理公平与效率的关系。社会主义条件下， “公平”与“效率”的兼顾与协 调是有可能的， 而且， 随着经济体制改革的进展和按劳分配原则的贯彻， 随着人们对“公平” 的认识的端正和对平均主义危害性的认识的加深，这种可能将成为现实。 [18]通过高质量发 展强化就业优先导向， 促进就业规模和就业质量提升， 既是共同做大做好共同富裕物质基础的基本条件，也是促进机会公平，兼顾发展效率，实现人的全面发展的基本路径。
幸福生活都是奋斗出来的， 共同富裕要靠勤劳智慧来创造。 ①共同富裕目标下社会保障需要进一步突出稳就业、促就业和提升就业质量的政策设计，充分释放挖掘带动创新创业，提升人力资本，以及营造公平就业环境的政策潜力。在强化就业优先导向中， 可以发挥激励、助推、直接带动和兜底保障作用， 通过社会保障筹资以及支出调整， 优化不同主体的权利义务关系， 支持各类市场主体培育， 激励企事业单位稳定和增加就业岗位。通过政策效率激励机制， 为促进劳动力资源在全国统一大市场下的优化配置， 提升人力资本和工作生涯质量提供支持，助推个体作出合理决策。 一方面，通过以工代赈，政府购买公益性岗位增加就业；另一方面， 健康服务、养老服务、托幼服务、就业服务等社会保障服务体系的快速发展， 社会保障事业和社会保障产业深度融合， 开辟出广阔前景从而带动大量就业。针对就业困难群体，通过基本生活兜底和针对性公共就业服务保障， 让有劳动能力的困难家庭都可以通过就业实现发展自立。
当前我国就业形势呈现诸多新特征， 中小微企业和第三产业成为吸纳就业主力军， 数字平台经济迅猛发展创造出大量新的工作岗位， 新业态灵活就业人员规模庞大并不断增加， 新农民工不再回到农村地区生活，高校毕业生在内的青年群体的就业问题需要得到特别关注。[19]服务业就业人数和新就业形态劳动者的不断增加，有着深刻的经济社会文化背景。 一方面， 马克思指出， 工业化进程中随着主要生产部门资本有机构成的提高， 农业和工业领域的就业占比下降， 而第三产业就业规模会快速扩张， 特别快速增加“非生产性”的消费性服务 业就业人数； 另一方面， 后工业社会不但从产品生产经济转变为服务型经济， 而且人更多希 望从事体现个性的创造性活动，更多追求自我实现和自我完善等精神动机， [20]精神需求和服务消费对居民生活质量起到积极作用，也带动了相关服务业发展。
社会保障体系需要适应这种经济社会变化和就业形态变化， 而作为旨在保生活、促就业、 防失业的社会保障制度安排， 失业保险制度不太受重视， 失业保险的参加者主要是正规就业 者， 尤其是那些体制内几乎没有失业风险的群体。 [21]根据国家统计局 2022 年国民经济和社会发展统计公报数据， 2022 年全国参加失业保险人数 23 807 万人，年末全国领取失业保险金人数 297 万人，参加工伤保险人数 29 111 万人，其中参加工伤保险的农民工 9 127 万人。 失业保险以及加强职业保护，保障劳动者合法权益的工伤保险，覆盖面还需要进一步扩大，需要进一步厘定农民工、新业态就业人员的社会保障理念和体系设计， 更加完善和丰富应对新就业形势的社会保障政策工具组合。
3.促进初次分配、再分配与第三次分配有效衔接
社会保障是走向共同富裕的支柱型制度安排。[10] 除生产和投资属性外，再分配属性一直是社会保障的核心功能， 主导着社会保障制度发展变革。道德力量作为影响收入分配的重要力量在 20 世纪 90 年代被提出[18] ，党的十九届四中全会提出， 重视发挥第三次分配作用。随着经济社会文化发展， 社会保障在分配领域的地位和价值更加突出。共同富裕目标下社会保障需要在分配领域发挥更加全面系统作用， 这也是社会保障系统集成、协同高效的重要内涵之一，要注重经济发展的普惠性和初次分配的公平性， 既注重保障资本参与社会分配获得增殖和发展，更注重维护按劳分配的主体地位。 ②一方面， 坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存， 通过提高劳动报酬在初次分配中的比重壮大社会保障“资金池”，通过提高居民收入在国民收入分配中的比重增强居民补充保障和慈善互助能力； 另一方面， 据 2017 年的一项研究报告， 18 个欧盟国家市场收入的基尼系数为 0.443，在社会保障作用下，这些国家的可支配收入基尼系数降为 0.29，降幅率达 40%；而我国社会保障对基尼系数仅降低了 12.3%。[22]改革开放以来， 我国国民收入初次分配呈现 “高效率， 低公平”运行状态， 初次分配“低公平”不仅是效率提高的制约瓶颈， 还导致再 分配公平调节乏力， 再分配不能解决初次分配中的“低公平”问题， 从而使得社会整体的公 平程度很低。 [23]与其他国家相比，中国社会保障在调节收入分配方面所发挥的作用相当有 限， [24]而西方发达国家影响收入分配的政策措施不限于一种或几种政策，而是一整套社会 系统，几乎所有国家都干预市场规则，借助市场的社会属性寻求机会公平带来的福利。 [25] 因此， 社会保障既需要在再分配领域提质增效， 也需要在初次分配中统筹公平效率， 更加重视初次分配干预和规范新业态灵活劳动力市场， 同时积极促进第三次分配发展， 从而在三次分配贯通接续和协调配套中彰显社会保障的使命价值。
（三）与政府、市场与社会机制深入互动
有为的政府、有效的市场、有机的社会， 这三者是不可分割的整体， 是现代国家的三根支柱，应该成为国家治理现代化的目标。 [26] 中国特色社会主义制度下社会保障也是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要动力和制度安排， 是体现政治、经济、民生和社会的治理共同体， 更是联结政府、市场与社会的“桥梁”，市场竞争逻辑和社会保护逻辑缺一不可。 [27] 欧洲大陆国家的改革经验表明，社会保障制度是一项重要的经济社会制度，其功能不限于解决贫困问题和促进社会稳定与和谐，它同时可以成为经济竞争力和可持续发展的制度基础。 [15]党的十八大以来，得益于党和国家高度重视和大力推动，在政策注意力提升、政府职能加快转变的条件下， 社会保障进一步与市场和社会紧密互动， 推动“三重奏”、形成“三驾马车”齐驱。
1.推动完善社会主义基本经济制度
什么时候都不能忘记一个道理， 经济发展和社会保障是水涨船高的关系， [1]从共同富裕的本质要求出发， 社会保障的生产属性和经济功能更加明确， 根本上需要充分适应、主动融入和推动完善社会主义基本经济制度。一方面，要求社会保障摆脱应急配套和从属政策色彩，深化社会保障影响和促进经济发展的实践规律认识， 将社会保障政策注意力和治理体系“端口”移至经济发展和宏观调控的整体布局中， 提升社会保障与经济发展政策的系统集成和协 同高效； 另一方面， 从经济与民生协同、公平与效率互补的角度审视， 优化不同所有制、不 同规模和不同阶段的市场主体在社会保障体系中的定位和作用， 通过更好发挥政府作用理顺 不同市场主体的社会保障权责关系， 以合理责任分担推进社会保障结构性改革和整体性治理 格局。其一，从历史制度逻辑和问题挑战出发， 进一步厘清国有企业与社会保障、市场经济 体制改革的关系， 全面认识国有企业在社会保障高质量发展中的功能职责， 以社会保障制度 效能推进国有企业改革深化和发展壮大； 其二， 充分认识民营经济在经济发展和社会保障建设中的重要作用， 从社会保障角度分析民营经济发展的堵点、痛点和难点， 完善针对性的措施促进民营经济发展壮大； 其三，针对中小微企业吸纳大量就业以及所具备的成长创新潜能， 探索减负和赋能双向发力， 出台完善一揽子在更广范围、更大力度、更加优惠的社会保障扶持措施。
2.推动全国统一大市场建设
在建设全国统一大市场的进程中， 社会保障应担当重要职责。 ③我国社会保障伴随社会 主义市场经济体制的建立、发展和改革全过程，在创造公平竞争环境、促进人员合理流动、 促进市场主体增加等方面的作用日益突出， 成为深化市场体制改革和建设全国统一大市场的基础制度设计， 是政府职能转变和民生治理范式变革在经济领域的重要体现和着力点。一方面，社会保障体系是全国统一大市场建设的应有之义， 社会福利制度与劳动力市场的关系是社会福利制度研究中的中轴原理， [28]在各类生产要素中，劳动力要素是最为活跃的要素，劳动力市场化改革在要素市场改革中至关重要④ , 通过社会保障体系改革可以有效促进劳动力市场更加统一规范和劳动力资源的合理优化配置； 另一方面， 社会保障体系与全国统一大市场建设有着比较一致的问题导向，都需要打破地方制度藩篱、地方利益保护和政策分割，推动由大到强、由散隔到统合、由杂乱到规范的可持续、高质量发展进程。
扎实推动共同富裕， 需要建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场， 建设全国统一大市场离不开社会保障体系高质量发展， 后者能够为畅通劳动力等资源高效流动和优化配置提供支撑， 推动全面优化营商环境和构建高水平社会主义市场经济体制。建设全国统一大市场， 要求不断提高政策统一性、规则一致性、治理协同性， 而我国的社会保障因渐进改革等原因形成的路径依赖， 至今地方仍拥有较大的自决权， 致使各地出台的社会保障政策杂乱， 一些地方政策甚至出现“见光死”现象。 [29] 因此，需要加快社会保障体系的统一性和规范性建设， 既要治理地方“小政策”，又要打破不同地区、区域和不同政策之间的转移接续障碍， 通过降低行政负担和提高基本公共服务质量， 保障和实现统一、均等的国民法定权益， 以统一健全的社会保障权益保护促进市场基础制度规则统一和构建公平竞争市场环境。
3.增进社会文明和有机团结
我国社会保障功能超越了西方国家工具理性主义， 在马克思主义先进学说基础上根据中 国特色社会主义发展实践而不断升华和创新，实现社会保障经济机制与社会机制的有机统 筹，形成社会保障经济属性与社会属性的促进机制和平衡机制， 在构建超越发展型国家与福 利国家的共同富裕治理体系中， [30]展现社会保障制度的使命担当。 一方面，通过创造就业 机会和积极劳动力市场建设塑造可持续的福祉文化； 另一方面， 政府通过恰当的社会保障体系在促进经济增长的同时， 实现公平正义、有机团结的社会性目标。实现社会保障社会性目标， 有赖于国家干预、技术水平和政治决心[3] ，也有赖于与经济政策、社会治理和文化价值 的融合。研究发现， 我国社会保障满意度总体水平不高， 但提升很快， 社会保障满意度存在 区域、城乡和项目差异， 中青年群体对社会保障满意度普遍较低， 特别是在就业保障和住房 保障上， [31] 比如规模庞大的农民工群体， 城乡居民基本养老保险稳定收入预期的作用有限， 以及双轨制基本养老保险使外地农民工产生“局外人”心态，都会致使其过度劳动， [32]这种制度期望与实际保障权益的不匹配，导致制度预期和获得感降低。
特别指出的是， 根据《2022 年国民经济和社会发展统计公报》， 2022 年末我国 60 及以上周岁老年人占总人口的 19.8%，其中 65 周岁及以上老年人占到 14.9%，老龄化进程加速，已经进入深度老龄社会，同时根据《2022 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2022 年末全国参加城镇职工基本养老保险人数 50 355 万人，其中，参保离退休人员 13 644万人， 2022 年末全国参加城乡居民基本养老保险的实际领取待遇人数 16 464 万人， 随着法定退休人数不断增加和养老金水平上涨， 未来养老金收入将在全社会收入分配规模和城乡老年人及家庭收入中的比重会进一步提高。公平理论认为， 一个人不仅关心自己的绝对收入的多少， 而且关心自己相对收入的多少， 那么不同类型养老保险政策带来的绝对待遇差距和相对心理差距，将会影响制度客观和主观福祉效应，进而影响政策激励导向和稳定预期功能。
四、面向共同富裕的社会保障演进的政策因应
中国社会保障 70 多年的发展历程表明，社会保障作为生产要素，与其他生产要素一起推动经济发展和开放型经济体制建立完善。 [33]进入共同富裕新时代，我国社会保障不但继续作为一项现代经济必备的生产要素， 而且将作为基础性福利要素和重要治理要素， 成为统筹治理“患寡”和“患不均”的重要机制和制度安排， 必将在中国式现代化进程中发挥“国之大者”的使命价值。“国之称富者， 在乎丰民。”财富的创造和分配是各国都面对的重大问题。 [34]社会保障扎实推动共同富裕，需要统筹形成社会保障与经济社会文化相关领域的改革合力， 完善社会保障作为国家治理和宏观调控的战略性、基础性政策“工具箱”，在政 治引领、行政传导和文件治理的同时， 加强经济手段、法律手段和道德文化手段的组应用， 在财富创造和财富分配两个方面协同发力， 积极参与初次分配， 为再分配和第三次分配创造 公平条件， 充分发挥社会保障的经济促进、逆周期调节和风险治理价值， 深化社会保障在扩 大投资、拉动消费、产业转型升级、数字经济发展和国际合作中角色作用的实践创新， 以社会保障体系发展推动中国特色社会主义政治经济学发展和国家治理体系治理能力现代化。
（一）从平衡视角开发释放社会保障的财富创造功能
1.大力释放社会保障促消费的作用
要积极扩大国内需求，发挥消费拉动经济增长的基础性作用，通过增加居民收入扩大 消费， 通过终端需求带动有效供给， 把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合 起来。 ⑤在老龄社会和低出生率背景下， “一老一小”蕴含着巨大需求潜力， 社会保障拉动 有效需求可以体现在以下方面： 其一，通过社会保障促进人力资本提升和劳动力再生产， 保 障居民收入获取和家庭发展能力； 其二， 通过加大社会保障转移支付水平， 在增加居民当期 可支配收入的同时又降低教育、医疗、抚优、养老等必要生活发展成本； 其三， 通过社会保 障提升居民安全感、获得感， 引导、稳定和适度可持续提升预期， 既消除居民后顾之忧， 又不断适应和满足居民对社会保障水平的理性期望。扩大消费关键之一在于持续保障和改善民生，社会保障需要在扩大中等收入群体和增加低收入群体收入方面加强政策优化， 分别针对企业职工参保人员、灵活就业人员、城乡居民和养老金领取人员， 围绕覆盖面、负担、收入和预期四方面协同改革， 完善引导、稳定与提升三位一体的社会保障促进消费长效机制。一是针对双重劳动力市场发展现状及趋势， 加快探索将规模庞大的平台灵活从业人员纳入社会保障体系， 尽快补齐全民覆盖“短板”。二是按照精算平衡原则确定缴费基数、缴费费率和责任分担比例， 探索动态调整机制， 科学评估阶段性减免社保缴费政策效果， 研究不同险种减低费率和费基的空间和时限， 优化个人缴费基数托底线和限高线。三是以政策激励效应提升保障水平， 除财政补助外， 还需提升居民基本养老保险的投资收益和待遇水平。四是推动社会救助扩围增效， 扩展资助参保的对象范围、项目并提高资助水平， 提高救助水平和发展服务救助， 满足困难群体多样化需求。五是大力发展壮大社会福利体系，从个人生命周期—家庭发展历程综合视角完善一体化福利体系， 尤其是完善住房保障、普惠型托育和养老服务体系， 降低家庭住房、育儿和养老等经济负担， 以公共福利增量供给带动家庭、个人更高品质消费。六是宣传普及社会保障理念和政策知识， 消弭不同代际的不必要担忧和非理性认识， 化解现代社会保障理念与“养儿防老”、“恩往下流”等传统观念冲突， 塑造家庭、个人与社会保障有序协作的认识格局， 让广大老年人不仅老所有养，还成为老龄社会下重要的消费力量。
2.充分提升社会保障促投资的价值
近年来，中央和地方财政通过增加人均财政补助、建设社会保障战略储备基金等直接投资方式， 以及划转国有资本、PPP 合作模式等间接投资方式， 不断加大对社会保障当前及长期发展的投资力度。随着社会主要矛盾变化和居民对美好生活更高期待， 基于收入增加的民生领域终端消费将带动重点领域投资和供给侧结构型改革， 比如需求旺盛的服务消费、更高质量的生活消费以及社会进步带来的终身发展消费等。社会保障投资能够从微观和终端打通消费—供给良性可持续互动关系。一方面， 利用投资增加收入、 降低负担实现居民可支配收入增加； 另一方面， 通过投资可以促进民生事业和民生产业增量提质， 以丰富、高质量供给匹配居民多元化消费需求。
政府对社会保障投资，起着“压舱石”和“稳定器”作用。共同富裕目标下需要巩固 发展壮大以政府投资为主体， 充分带动市场和民间投资， 持续优化投资方式组合的社会保障 投资体制机制。其一，通过明确央地责任划分、建设全国统筹“资金池”和提升基金投资收 益等方式，进一步突出社会保障对居民可支配收入的直接拉动作用；其二，聚焦主责主业， 通过国有资本划拨和战略储备基金的稳健多元投资机制创新，推动资本市场规范持续发展，为宏观经济发展和民生领域重点行业企业投融资提供积极支持； 其三， 以政府投资引领和政策支持， 大力发展养老、托幼等重点民生领域实体经济， 发挥国有企业示范带动作用， 支持 鼓励民营企业、社会组织通过政企合作等途径参与到有效需求旺盛、综合收益显著的项目， 大力支持社会和民营企业、小微企业向居民直接提供各种社会保障服务， 既要让民营企业根 据特长优势有效参与到政府推动的民生事业中来， 又要为各类市场主体投资发展民生产业提 供条件和公平环境； 其四， 数智技术蓬勃发展改变着居民观念和生活方式， 也催生了大量需 求和新兴产业， 社会保障投资需要关注民生领域需求升级分化趋势和技术发展前沿， 有效投资一批社会价值潜力大、发展前景广阔的创新性产品和服务。
（二）从系统视角完善拓展社会保障的分配功能
1.三次分配协调配套下增强社会保障的再分配效能
从国外来看，在市场经济条件下，在市场规则、劳动力市场介入和初次分配这几个环节解决不了的问题留给二次分配[25] ，而德国的福利制度则是建立在社会保险模式之上，大量的社会保险基金因职业不同而不同，结果是加深了而不是减轻了市场差异， [35]北欧国家的收入分配相对公平， 劳动参与率也高于其他欧洲国家和美国， 最引人注目的是建立起薪酬集体谈判、福利支出与工作破坏性创造的良性关系。 [9]此外， 虽然第三次分配是目前理论研究的热点，但如果片面关注第三次分配，很难实现收入分配的均衡。 [36] 由此可见，三次分配之间关系不可分割且相互影响制约， 需要在处理好效率与公平的前提下进行整体协调， 在各自政策设计上进行相互支持配套。从国际借鉴看， 以社会保险为主体的社会保障模式若要提高再分配的公平效应， 需要通过稳定的共同合作机制进行初次分配的有效调节。从我国社会保障运行机制来看， 作为主体的社会保险的再分配效应首先来自于筹资端， 而目前分别是以初次分配获得的职工工资和单位职工工资总额为依据，现行制度对个人缴费按照 60%和300%限高也随着职工收入水平差距拉大而产生越来越明显的弊端。 [37] 因此，改善和增强社会保障再分配效能， 需要政府—市场—社会紧密协同， 充分发挥三次分配的联动效应和互补效应， 以共同富裕目标和价值引领消弭不同主体以及不同分配阶段之间的理性张力， 打造分配共同体整体性治理格局。
初次分配环节，离不开政府对企业初次分配环节的干预，而且初次分配与再分配并不 是时间上前后相继的，而是一种嵌入式的并行关系， [38]初次分配的公平性直接影响再分配 效果。需要通过进一步完善劳动法律法规和劳动关系协商协调机制， 大力提高集体劳动合同 覆盖面和签约率， 着力补齐平台灵活就业劳动者劳动权益保障“短板”，积极消除就业歧视 和工资歧视， 充分发挥行业产业协会统一协商和企业工资指导线作用， 优化劳动监察协同治 理体系， 加快建设针对重点企业、农民工等重点群体的工资监控预警平台。再分配环节， 不仅要实现制度的全覆盖，而且要减少同一种保障制度中不同人群的差异性[24] ，增强社会保障精准调节社会财富再分配的公平效应， 合理确定筹资结构和专项转移支付均等化， 完善待 遇调整机制， 首先缩小区域内部和同一群体的给付差距， 进而缩小不同区域、不同群体的待 遇差距。第三次分配环节， 三次分配并不是一种线性次序关系， 而是初次分配、再分配和第 三次分配交错融合， 这也是构建三次分配协调配套的应有之义， 通过将第三次分配贯通于整 个分配过程， 把兼顾公平效率的原则与慈善的公益利他属性有机结合起来。有效衔接慈善事 业与社会保障领域其他政策， 既重视运用现代慈善发展的经济激励措施， 也需要彰显和弘扬 守望相助等中华传统美德， 通过制度创新赋予优秀传统文化更大生机和活力。例如， 建立部分慈善基金进入基本养老保险全国统筹中央调剂金， 吸纳慈善基金建立子女交纳父母养老金的奖励基金。 [39]
2.发挥促进不同所有制企业的社会保障角色价值
在中国特色社会主义基本经济制度背景下，不同所有制企业都可以在公平透明的市场化、法治化和国际化环境中实现高质量发展。中国式现代化进程中， 不同所有制企业也都有着普遍又具特色的价值作用， 可以在明确统一规范的社会保障权责义务关系的同时， 更加精准施策和精准激励， 既彰显不同所有制企业的优势特长， 又促进企业补齐社会保障“短板”。例如， 国有企业发挥了显著的社会政策工具效应， 国有企业的社会保险实际缴费率显著高于非国有企业，而且这种效应在社会保险自愿性政策上更大， [40]而现阶段民营经济慈善捐赠占企业总捐赠的比重超过了 50%，超过国有企业和外资企业的慈善捐赠总量， [41] 民营经济无疑是相当长一段时期第三次分配和社会慈善捐赠的主体。 [42] 因此， 一方面，实现国有企业政治责任、经济责任和社会责任的有机统一，巩固和提升国有企业在社会保障高质量发展中的示范带动作用， 加快自然垄断行业和大型国有企业社会保障与企业职工社会保险并轨统筹， 结合劳动生产率和综合效益规范企业福利结构和水平； 另一方面， 持续优化民营经济发展环境， 加大民营经济社会保障政策支持力度， 采取政策环境引导和经济、政治等激励方式并用， 支持民营企业积极参与公益慈善。既要分析不同类型、不同规模民营经济在社会保障方面的问题和压力， 比如，小微企业和个体工商户参加灵活就业社会保险遇到的困难和问题， 分类多阶段灵活施策优化政策运行模式， 又要支持企业“补短板”，指导企业依法合规履行 社会保障义务，以职工福利可持续增长推动建和谐稳定劳资关系，还要支持企业“强弱项”， 完善企业年金优惠政策， 探索通过行业协会指导建立行业、产业链企业年金， 有效扩大民营企业企业年金覆盖面。
（三）从源头视角提升社会保障促就业、稳就业功能
1.适应社会变迁促进充分高质量就业
一方面，从国外经验来看， 社会保险为主体的社会保障模式需要建立在充分就业基础上，技术迭代和劳动力市场变革都对此带来了挑战， 人口老龄化加速、低生育率对社会保障体系 的冲击， 都离不开就业规模及质量这一中介变量； 另一方面， 充分发挥市场在资源配置中的 决定性作用， 提供公平尺度和融合机制的社会保障就越需要配套完善。就业是民生之本， 也 是收入之源， 还是实现人全面自由发展的阶梯， 社会保障与经济社会发展互动就集中体现和交汇于保障、激励和促进充分高质量就业。
一是强化社会保障就业导向，将促就业融入社会保障体系中进行顶层设计和系统布局， 拓展社会保障推动就业扩容提质的关联效应、激励效应和提升效应， 提高针对就业群体的社会保险覆盖面。二是基于数智平台的就业创业人员和选择灵活就业的群体将会不断增加， 成为充分就业的重要途径。到 2036 年中国大约会有 4 亿人参与零工经济，届时随着我国人口出生率和劳动力人口的不断下降，这一比例将会超越标准就业群体。 [43] 因此，亟待从历史方位和制度成熟定型角度， 全面研究新就业形态社会保障建设的理论创新和制度突破， 破解目前灵活就业人员社会保险参保质量不高、平台灵活就业人员社会保险权利义务尚不明确等难题， 使制度供给更加适应灵活就业人员特征需求， 切实减轻灵活就业人员缴费负担和形成稳定缴费激励。三是通过社会保障事业与社会保障产业相协调持续扩大就业。通过“补供方”和“补需方”相结合， 政府引导、市场供给和社会参与相结合， 大力推进满足困难群体基本需求的普惠型服务和提升居民生活质量的多元化服务。总结推广产业扶贫和乡村产业振兴中政府—市场—社会联结机制， 强化低收入群体就业支持体系， 积极发展残疾人福利企业。四是社会保障的质量设计应以增强心理能量和精神意蕴为指引， 促进物质资源向精神动力的内化，激发社会积极行为，全面改善社会心态。 [44]强化社会保障增加就业、激励就业、稳定就业和提升就业导向。一方面， 加强社会保障促进就业机会公平的制度建设， 提升困难群体人力资本投资， 消除数字鸿沟， 完善基本公共就业服务和就业网络建设； 另一方面， 完善就业义务履行与社会保障权利实现的制度衔接和待遇计发调整机制， 探索适度统一提高社会保险最低缴费年限，统筹优化基础养老金计发办法和调整方式。
2.创新拓展政策项目提高就业质量
社会福利制度与劳动力市场的关系围绕劳动力的 “商品化”与 “去商品化”揭示了现 代社会福利制度的本质属性。 [28]21 世纪以来，福利国家积极劳动力市场政策的发展趋势是 更多 OECD 国家倾向“重返劳动力市场便利”类政策。 [45]倡导积极就业和就业优先理念一直蕴含我国社会保障制度建设之中，为适应劳动力市场变化和经济社会发展新的历史方位，还需要强化并系统布局到社会保障政策体系机制之中。一是拓展与就业直接相关的社会保障 项目， 在全民参保计划下有效提高失业保险参保率， 研究将当前以及新冠疫情防控期间的阶段性稳就业、促就业社会保障政策常态化、机制化。二是探索对政策对象进行分类分层精细化管理。例如，分别针对青年大学生、农民工、产业转型升级失业者、低龄老年人等群体， 以及从未就业和多次中断就业等情形， 提供精准匹配的帮扶激励措施。三是加强就业促进政 策和社会保障政策整合衔接， 实现在政策对象、帮扶内容、基础数据、资金统筹、行动实施等方面紧密协同，形成合力。
[注 释]
① 求是网：《习近平：扎实推动共同富裕》，http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2021-10/15/c_1127959365.htm。
② 中华人民共和国中央人民政府：《习近平主持中共中央政治局第三十八次集体学习并发表重要讲话》， https://www.gov.cn/xinwen/2022-04/30/content_5688268.htm。
③ 中国社会保障学会： 《何文炯： 全国统一大市场建设与社会保障深化改革》，https://caoss.org.cn/news/html?id=12766。
④人民网：《宋扬：劳动力要素市场化改革迈出坚实一步》，http://yuqing.people.com.cn/n1/2020/0410/c209043-31669082.html。
⑤ 中华人民共和国中央人民政府：《中共中央政治局召开会议 分析研究当前经济形势和经济工作 中共中央总书记习近平主持会议》，https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202307/content_6893950.htm?device=app。
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