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【摘要】新疆沿边地区①是我国连接中西南亚乃至欧洲的重要纽带，是我国向西发展的前沿地带、国家重要战略资源储备基地和沿边开发开放的重点区域。在“一带一路”建设背景下，分析新疆沿边产业高质量发展的现实基础，找出制约沿边产业高质量发展的突出问题。在此基础上，通过学习借鉴国内典型沿边地区产业发展的经验做法，提出新疆沿边地区应优化产业布局，加强基础设施建设，打造更高层次开放平台，推动产业链供应链优化升级，深化国内国际产能合作，加大人才培养引进力度，完善产业扶持政策，提升政府服务管理水平，推动沿边产业迈向高质量发展道路。
【关键词】“一带一路”,沿边地区,产业高质量发展,路径选择
2021年11月19日，习近平总书记在第三次“一带一路”建设座谈会上强调，要“拓展国际合作新空间”“开展国际产能合作”“加强产业链供应链畅通衔接”，为推动沿边地区产业高质量发展指明了方向。新疆地处亚欧大陆腹地，与8个国家接壤，具有发展开放型经济的区位优势。实现沿边地区产业高质量发展，应用好国内国际两个市场、两种资源，积极主动融入新发展格局，抢抓“一带一路”建设机遇，深化体制机制创新，强化重大政策扶持，重点面向优势产业，积极开展国内国际产能合作，主动承接东中部地区产业转移，加快培育体现沿边地区特点、适应开发开放要求、具有高承载力和充满活力的现代产业体系，着力打造一批外向型产业集群，推动新疆沿边产业高质量发展。
一、新疆沿边产业发展的现实基础
中共中央新疆工作座谈会以来，在国家西部大开发、“一带一路”建设、对口援疆、沿边开发开放以及中央赋予的差别化政策支持下，新疆沿边地区综合实力不断提升，产业体系加快构建，集聚效应逐步显现，全方位开放格局初步形成，为实现沿边产业高质量发展打下了坚实基础。
（一）综合实力不断提升
近年来，沿边地区综合发展实力不断提升，对外开放水平持续提高，群众生产生活面貌有了很大改观[1]。截至2020年年末，新疆沿边地区的国内生产总值7731.18亿元，比2015年增加2331.68亿元，占全疆的比重为56%；人均地区生产总值44640元，比2015年增加13130元；工业增加值突破1500亿元，比2015年增加超过180亿元；地方一般公共预算收入621.56亿元，比2015年增加137.45亿元；进出口贸易总额209.43亿美元，比2015年增加88.16亿美元，占全疆的比重高达97.9%；全社会消费品零售总额1411.93亿元，比2015年增加373.73亿元；城镇居民人均可支配收入和农村居民人均可支配收入分别达到31137元、13661元，分别比2015年增加7878元、3833元②
（二）产业体系加快构建
一直以来，中共中央和新疆维吾尔自治区（以下简称自治区）高度重视沿边地区产业发展，不断夯实产业发展基础，持续优化产业结构。以特色种植业、特色林果业、现代畜牧业、设施农业为主的现代农牧业保持稳步发展，以煤炭、石油天然气、有色金属、非金属矿、可再生资源等为代表的资源开发以及纺织服装、电子产品组装、农副食品加工业引领沿边地区工业化进程，以旅游业、商贸物流、电子商务、金融服务等为主的现代服务业加快发展。2020年，新疆沿边地区接待游客突破1.5亿人次，旅游收入将近1000亿元，分别占全疆的95%、99%。
（三）集聚效应逐步显现
围绕“一港”“两区”“五大中心”③和口岸经济带建设，自治区积极搭建产业发展平台，主动承接东中部地区产业转移，大力发展加工贸易，产业集聚引领效应、与沿边中心城镇和口岸互动效应愈加凸显，沿边产业聚集初显成效。比如，伊犁、喀什、塔城、博州围绕周边国家需求建设了一批出口商品加工产业集聚区；阿勒泰、哈密大力开发优势矿产资源，形成了一批矿资源加工产业集聚区。目前，各类产业园区和产业基地已成为推动沿边经济发展、促进产业集聚、吸纳劳动就业、增强区域竞争力的重要载体。
（四）开放格局初步形成
随着我国对外经济合作的不断深入，尤其是与中亚五国经贸往来愈加密切，新疆沿边地区的通道作用不断增强，新亚欧大陆桥经济走廊、中巴经济走廊、中蒙俄经济走廊持续推进[2]，喀什、霍尔果斯经济开发区、边境口岸等重点开放平台功能显现[3]，塔城重点开发开放试验区建设全面启动，中哈霍尔果斯国际边境合作中心跨境电商“空中陆桥”开通运行[4]，推动沿边地区贸易便利化水平持续提升。边境贸易在新疆对外贸易的比重由1991年的20.5%增长至2020年的47.2%，成为新疆对外贸易的重要支柱和主要增长点。
二、新疆沿边产业高质量发展面临的突出问题
新疆沿边地区正处于大有可为的战略机遇期，但也面临外部环境复杂多变、产业体系尚不完善、对外通道建设滞后和人力资源严重短缺等诸多困难与问题，需引起高度重视。
（一）外部环境复杂多变
受新冠疫情影响，国际贸易和投资明显下降，产业链、供应链循环受阻。以美国为首的西方国家打压新疆纺织服装、光伏、信息企业，给相关行业和产业造成诸多不利影响。周边国家关系错综复杂，美、俄在中亚的角力，极大增加了新疆与周边各国经贸合作的不稳定性、不确定性[5]。中亚国家发展基础较为薄弱，产业发展滞后，市场规模有限，双方经贸合作领域的广度和深度不够。新疆自身对支撑产业发展的各类生产要素的集聚吸引能力有限，进一步影响了跨区域产业合作的深度与广度。
（二）产业体系尚不完善
新疆沿边地区产业发展基础薄弱，产业体系尚未健全，发展层次不高，资源初加工产业占据主导，产业链条短且集约化程度低，战略性新兴产业和现代服务业发展刚刚起步，还未形成明显的集聚和带动效应。非公有制经济发展缓慢，劳动力、土地、原材料等形成的比较优势尚未充分发挥，建设面向周边国家的外向型产业基地和利用周边资源建设深加工产业基地的力度不够，外向型产业集群尚未形成。沿边县市经济规模小、带动能力弱，县城与口岸、腹地之间未能形成完整的产业链，导致沿边县市产业“孤岛化”现象比较突出。
（三）对外通道建设滞后
铁路、公路方面，国际铁路通道结构单一，公路等级较低，运输能力偏小；蒙古北塔格口岸通往科布多省布尔根县、大洋口岸至巴彦乌列盖省完全为自然路面，哈萨克斯坦与阿拉山口连接的多斯特克口岸铁路、公路等基础设施建设滞后。航空方面，虽然新疆是全国民用机场最多的省区，但国际航线少、覆盖面小[6]。口岸方面，新疆对外开放口岸数量虽多，但与周边国家和东中部地区联系主要体现在以物流为支撑的通道经济关系，尚未形成紧密的、多层次的经济联系。
（四）自我发展能力不足
新疆沿边地区普通劳动力供应较为充裕，但受语言、教育程度、生活习惯、思维和行为方式的影响，劳动力素质普遍不高，各类人才严重匮乏，引进人才难，留住人才更难，人才支撑能力严重不足，特别是能适应资本、技术、知识密集型产业需求的中高端研发人才以及适应外向型产业发展需求的管理营销人才尤为匮乏，导致沿边产业创新能力和核心竞争力较弱。同时，沿边地区尤其是34个沿边县（市、区）经济发展水平低，财政实力弱，金融体系尚未健全，市场化程度不高，融资能力差，自我发展能力明显不足。2020年，新疆34个边境县（市、区）地区生产总值占全疆的比重不及20%；财政自给率仅为19%左右。
三、国内典型沿边地区产业发展的经验做法
沿边地区既是我国对外开放的重要门户，也是对外展示新时代中国特色社会主义建设成就的重要窗口，还是中国与“一带一路”沿线国家进行广泛交流交往的桥梁和纽带[7]。沿边开放、强边固防、兴边富民是我国在沿边地区的重大战略部署，在发展过程中也积累了不少典型的经验做法。
（一）广西沿边地区
广西是少数民族地区，也是沿海沿边沿江地区，具有独特的区位优势，拥有众多国家级开放平台，是我国面向“海上丝绸之路”的重要门户。整体来看，广西推进沿边地区产业发展主要在以下几方面开展了卓有成效的工作。一是重视差异化扶持政策。加大对沿边县市经济发展带动作用强的项目的支持力度，鼓励引导各类基金重点投资沿边地区具有资源优势的特色产业，强化产业项目的用地保障，加大对边境县市财政补助力度，在申请或安排国家相关专项资金时给予沿边重点地区倾斜支持。二是加强与东盟国家经贸合作。在中国-东盟自由贸易区协议框架下，有序推进边境小额贸易向综合性多元化贸易转变，鼓励“互市+加工”模式，大力发展边境加工贸易，积极发展跨境电子商务，建立跨境产业园，打造国际产业合作示范区，变“通道经济”为“产业经济”。三是推动沿边区域产业集聚发展。鼓励与长三角、粤港澳大湾区等地园区建设“飞地园区”，通过发展外向型产业集群形成有特色的对外开放基地，充分发展海洋经济，鼓励东兴市、凭祥市、靖西市等沿边城市打造边境旅游试验区[8]。四是推进金融体制创新改革。用好沿边金融综合改革试验区政策，推进东兴沿边跨境金融服务中心、凭祥跨境保险服务中心建设，建设区域性特色金融服务中心。
（二）云南沿边地区
云南省毗邻越南、老挝、缅甸三国，相比之下，瑞丽市沿边开发开放更具典型意义，云南沿边产业发展对新疆具有学习和借鉴意义。一是强化沿边基础设施建设。加快推进省内外沿边铁路、高速公路、港口和跨境桥梁等基础设施互联互通，以瑞丽、勐腊（磨憨）、河口为重点加快推进口岸基础设施建设，加快边境城市航空服务覆盖密度，加强综合信息基础设施建设，完善和提高基础设施保障能力。二是培育和壮大沿边特色优势产业。发展壮大外向型优势产业，重点强化进出口加工业、商贸流通业、旅游文化和特色农业等产业发展，积极打造以轻工、纺织、家电等出口基地，实施“大企业进入”战略，稳步推进中缅现代农业合作区建设，引导现代物流企业集团化发展，鼓励重点沿边地区打造国家加工贸易产业园。三是积极拓展产业国际合作领域。引进珠三角、长三角等地区外贸企业在沿边重点地区开展加工贸易，支持企业面向国内市场扩大短缺类资源商品的进出口业务，促进对外贸易和外贸加工基地转型升级。鼓励省内企业“走出去”，积极参与境外资源开发和产业园区建设。推进中缅、中越、中老边境地区金融合作，鼓励贸易出口商品实行人民币结算。
（三）内蒙古沿边地区
内蒙古沿边地区是我国面向俄罗斯和蒙古国开放的重要区域，与俄蒙经贸合作的领域和规模逐年扩大，对外贸易、资源类产品进出口加工、口岸国际物流等成为沿边地区特色产业，探索出了沿边地区产业发展的新路径。一是持续推进外贸产业创新发展。依托沿边地区现有的外贸转型升级基地，积极培育、壮大外向型企业，促进加工贸易、跨境旅游、口岸物流、国际金融等产业聚集发展[9]。积极开拓俄蒙多元化外贸市场，优化对俄蒙进出口结构，提高对俄蒙贸易全国占比，引导企业扩大亚欧和新兴经济体市场贸易规模。积极培育加工贸易承接区，推动沿边地区能源资源经济由“过货型”转变为“加工型”，促进边境贸易向加工、投资、贸易一体化转型[10]。二是积极构建外贸产业“新业态”。积极拓展物流新业态，以口岸加工区平台为基础，积极推进保税仓库、保税区、免税区等建设，积极发展为国际中转、转口贸易和加工贸易等配套的保税物流业。三是持续提高对外经济合作。加强与“一带一路”沿线国家产能合作，鼓励农牧业、中蒙医、能源、基础设施等重点产业“走出去”，重点推进跨境经济合作区建设。四是全面提升对外贸易服务能力。拓展产业发展“新空间”，构建口岸—城镇—园区联动、沿边—腹地联动的产业发展格局。提升口岸的服务能力，提质扩容沿边地区的物流园区，推进物流产业国际化。
四、实现新疆沿边产业高质量发展的路径选择
针对新疆沿边产业发展面临的问题和挑战，当前和今后一个时期，要采取积极有效措施，优化沿边产业布局，加强基础设施建设，建设更高层次开放平台，推动产业链、供应链优化升级，深化国际国内产业合作，加快人才集聚培育，强化产业政策支持，增强沿边产业的内生发展动力，激发沿边经济社会发展活力。
（一）优化沿边产业布局
全面融入“一带一路”建设，统筹沿边区位和口岸优势，推动沿边产业科学分工与协作，加快完善铁路、公路、民航等综合交通运输体系，促进边境县市口岸、产业园区互动发展，发挥沿边贸易对区域产业发展的聚集、辐射、带动效益，着力将沿边地区打造成为“两带、三区、多点”组成的产业发展格局。“两带”即北疆沿边产业带和南疆沿边产业带；“三区”即中蒙俄产业合作区、中哈产业合作区、中巴、中塔吉产业合作区；“多点”即以霍尔果斯经济开发区、喀什经济开发区、塔城重点开发开放试验区、阿拉山口国家级综合保税区和吉木乃边境经济合作区等发展平台为重点，深化各级产业园区和平台的分工与协作，辐射带动沿边地区产业高质量发展。
（二）加强沿边基础设施建设
加快补齐沿边地区在公路、铁路、机场和油气管道设施等方面的短板，重点解决“最后一公里”问题，提升基础设施互联互通水平。科学布局跨国高速公路，有序推进沿边旅游公路、口岸公路和园区公路建设；加强与周边国家技术标准对接，合理布局一批沿边铁路工程，规划和建设一批国际铁路通道工程，重点推进中巴铁路、中吉乌铁路等跨境铁路建设[11]；加快在沿边中心城市布局一批具有国际线路的机场设施；完善沿边油气管网布局，加强连接内外的管道建设。优化火车站、物流园区等客货运输站场的空间布局，拓展枢纽站场的服务功能，完善现代物流体系。加强新型基础设施建设，提升沿边中心城市和口岸园区、保税区、开发区、试验区、自贸区等重点区域的智慧化、信息化、数字化水平，夯实沿边产业高质量发展基础。
（三）构建更高层次开放平台
围绕“集货、建园、聚产业”，重点推进喀什、霍尔果斯经济开发区发展，推动边境经济合作区建设，谋划建设跨境工业合作区、旅游合作区，加快边民互市贸易区转型升级，提升产业集聚能力。鼓励支持沿边地区、重点企业与周边及沿线国家合作创办产业园区、进出口资源加工区，搭建跨区域产能合作平台。尽快理顺“口岸—产业合作区—边境县城—沿边中心城市—经济腹地”的联动关系[12]，加快推动沿边经济与腹地经济协同、口岸和通道一体、城市与产业互促、贸易和加工联动发展，形成“通道促贸易、贸易聚产业”“以产促城、以城兴产、产城融合”的发展格局。积极推动“通道经济”向“口岸经济”“产业经济”转型升级，依托境内外资源要素支撑，建设面向周边国家的外向型产业基地和利用周边资源精深加工产业基地。
（四）推动产业链、供应链优化升级
充分运用市场化手段，重点围绕优势产业延链、补链、拓链、强链，创新招商引资举措，强化政策、供地和组织保障，高质量承接东中部地区产业组团式、链条式、集群式转移。狠抓实体经济发展，扶持重点产业内具有引领和带动性强的企业，培育一批具有创新活力和发展特色的中小型企业，完善沿边地区产业链和供应链[13]。积极培育和引进创新型企业，拓宽产学研合作渠道，促进高校和科研机构、企业的深度合作，开展关键核心技术攻关，推动科技成果转化应用，提升产业链现代化水平和产业附加值。把握好沿边产业转型升级的力度和节奏，实施产业基础再造工程和新一轮传统产业重大技术改造升级工程，推动传统产业工艺改进、提质增效。积极推进商贸物流、金融服务、科技服务向专业化发展，促进现代服务业与现代农业和高端制造业有机融合、协同发展[14]，推动沿边产业向价值链高端化延伸。
（五）深化国内国际产能合作
围绕服务和融入新发展格局，充分发挥“西引东来”“东联西出”的区位优势，积极拓展中国（新疆）与丝绸之路沿线国家和地区多层次、多领域务实合作，拓宽沿边产能合作的深度和广度。围绕新疆富余产能、优势装备等领域，积极参与国际产能合作，推动水泥、钢铁、电解铝等优势产能向境外市场转移，扩大对中亚各国在特色农产品、农业矿山机械、能源设备等领域的出口。大力发展“丝路电商”，引导企业深耕本地市场的同时，拓展与丝路沿线国家多层次、多领域务实合作，加大对东盟、日韩等新兴市场的开拓力度，有效扩大贸易规模。抓住国内国际产业分工调整的重大机遇，通过政策支持、环境改善和机制创新等途径，积极承接东中部地区产业梯度转移，促进沿边产业结构调整，提高沿边产业可持续发展能力[15]。充分发挥产业援疆作用，做好“飞地经济”这篇文章，探索沿边产业园区或企业在援疆省市设立研发中心，鼓励援疆省市在沿边地区设立生产加工飞地。
（六）加大人才培养引进力度
人才是产业创新和高质量发展的源泉，人才集聚与产业集聚可以产生共生效应和乘数效应[16]。结合新疆实际，针对当前国际经济发展形势和经贸合作走向，积极培养一批熟悉周边国家政治体制、经济社会、民族文化、宗教特征的全面性人才，重点培养一批具有通晓国际规则、拥有专业知识的外经贸人才。依托新疆高校、科研院所，发挥龙头企业优势，采取校企合作等方式，推动产教融合、科教融合，培养一批契合沿边地区产业高质量发展需求的创新型人才。深入实施职业技能提升行动，加强公共实训基地建设，加大人才“订单式”培养，推广“职业培训包”“互联网+职业培训”等新模式，培育一批适应现代化产业发展需求的产业工人队伍。充分发挥市场导向作用，以产业引导、政策优待和环境营造为重点，积极引进重点领域特殊人才和各行业创新人才，为沿边产业高质量发展提供智力保障。
（七）提升政府服务管理能力
学习发达地区的创新意识和先进经验，组织各层次政府、口岸园区人员赴东部沿海地区交流考察，学习其开放思维、市场化理念和先进管理模式，借鉴先进经验，开阔视野，拓宽发展思路。充分发挥对口援疆作用，巩固拓展受援双方结对帮扶关系，协调派遣沿边地区尤其是沿边一线工作人员到援疆省市挂职锻炼，增强干部队伍开放意识和业务水平。积极举办不同层次和领域的论坛和研讨会，开展大讨论，拓宽思路，分析制约因素，找出对策，形成共识。强化地方政府的市场意识、法治意识、服务意识，持续深化“放管服”改革，解决政府干预过多或干预不到位和缺位的问题。
（八）完善产业扶持政策
加大产业扶持力度，赋予沿边地区先行先试权。积极争取新疆沿边地区成为国家级沿边开放先导区，在产业培育、跨境旅游、对外投资、关税减免、税收优惠、金融结算、科技创新、土地利用等方面获得更大的先行先试权。争取将沿边地区列为自治区产业转移试点区，优先支持边境县市承接东中部地区产业转移。争取在服务业对外开放方面先行先试，促进以商贸物流、电子商务、金融服务、科技服务等为重点的现代服务发展。创新土地利用管理方式，完善土地流转机制，支持沿边地区开展农地、工业用地、商业用地及兵地融合利用管理土地等方面的改革试验，提升土地集约化利用水平。
优化调整产业政策手段，增强产业政策与沿边产业发展的适配性。针对沿边地区经济发展水平和产业发展现状，转变产业政策理念，调整产业政策手段与市场激励相容，减少政府行政过度干预，推动产业政策从选择性向普惠性、竞争性、激励性并重转变，向重点支持关键技术产业和战略性新兴产业转变[13]。强化政企沟通，健全职能部门与企业沟通机制，广泛听取各方特别是民营企业和中小企业的意见建议，增强产业政策的科学性、针对性和有效性。创新财政补贴方式，推动财政补贴从生产性环节向创新研发和消费服务等环节并重转变，政策工具的选择从过度依赖税收优惠和财政补贴向发挥不同政策工具互补性作用转变。鼓励金融改革和创新，积极开发综合授信、仓单质押、本外币保函等金融产品和业务，拓宽跨境金融业务范围，争取国家在出口信贷、出口信保、丝路基金等方面向沿边地区倾斜。完善普惠金融服务体系，持续开展“政银企直通车”服务中小企业融资专项行动。
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