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摘 要：财政对高校的专项拨款逐年上升，快速提升了高 校的教学和科研水平。近年来，财政提高了高校对专项资金的 自主分配权 ，对高校财政专项项目的管理提出了新的更高的 要求。 随着管理要求的提高，财政专项项目在申报 、实施 、管 理、结题、绩效评价等各个环节都出现了 一 些问题，迫切需要 建立一个完善的内部控制体系。
关键词：内部控制,高校,财政专项管理
一、引言
近年来 ，财政对高校的拨款构成发生了比较大的变化，高 校的财政拨款一般包括生均定额拨款和财政专项拨款两块， 特别是重点高校财政专项拨款占比较大 。 由于高校在校生规 模基本稳定，生均定额不变的情况下，生均拨款也基本不变， 对于重点高校财政专项拨款较大， 也是提升教学科研水平的 重要财力保障 。同时财政拨款采取一系列变革，从以前的项目 申报评审逐渐转变为学校自主分配使用 ，最大的变化是从以 前项目负责人使用变为学校统筹分配使用， 大大增加了学校 的自由调配权，也对学校的管理提出了新的更高的要求 。在财 政专项管理工作中也存在部分突出问题，如项目重复申报、预 算编制随意、项目评价缺失等，我们有必要建立完善财政专项 管理的内部控制体系，管理好财政专项项目，合理分配资金， 使得专项资金得到高效的使用。
二、财政专项管理的业务风险
( 一)项目立项管理缺乏科学依据，重复建设严重
财政专项申报计划由各部门学院编制后，送校内业务主管 部门审核，由校内业务主管部门提出意见后，报学校财务处审 批，经校长办公会讨论后发文立项 。在这过程中，主要由业务 主管部门作主导， 主管部门短时间内也不可能对项目的必要 性和可行性进行调研论证 ，通常按往年的分配比例或当年学 校的工作重点进行分配 ， 同时对项目实施所需资金缺乏科学 的测算，只能在项目申报的基础上按比例进行削减。
另外 ， 申报部门为申请更多专项资金， 会想尽各种方法， 同一项目改头换面地进项申报的情况时常发生 。而业务主管 部门一般只会对当次的申报材料进行比较分析 ，对不同时期 的申报项目并不会进项纵向比较 ，导致同类项目能经常获得 专项立项建设，项目重复立项资金重复配置资金效率低下，反 过来更加鼓励申报部门进行重复申报。
(二)财政专项预算编制随意，执行控制不严
财政专项预算编制主要由项目负责人进行编制，预算项目 一般为统一模板，如材料费、设备费、差旅费、劳务费等项目 。 预算编制时，主要依据项目建设的主要任务内容，完成建设任务所需的资金主要由项目负责人的判断和经验 ，缺乏科学的 测算依据 。预算执行过程中，参照科技项目的预算管理规定， 部分预算项目增减调整可由学校自主把握 。在项目执行的过 程中，遇到某项费用超预算不能报销时，项目负责人会申请调 整预算，预算调整随意性较大，很大程度削弱了预算的控制。
( 三)财政专项执行控制不力，资金效率低
在项目执行阶段 ， 由于制度规定不严和执行力度不强，项 目资金大量购买通用设备和办公类耗材，擅自变更项目内容、 未按规定管理与使用专项资金或挪用资金等现象时有发生， 导致项目存在检查与验收不合格的风险 。 因项目前期执行不 顺利，进度缓慢，项目后期或年底突击花钱现象突出，存在项 目资金不能按期使用的风险。
( 四)财政专项验收流于形式，缺乏绩效评价监督机制
财政专项建设实践中，无论是上级主管部门或者是校内部 门，均存在重建设轻评价的现象 。财政专项申请立项审批把关 还是比较严格， 在执行过程中只关注资金能否按期使用完毕 很少关注资金使用效果，结项验收通过专家小组就可以了，专 家小组成员一般为相同领域的专家， 相互比较熟悉很少提出 反对意见。
评价监督方面， 目前各高校少有建立绩效评价机制的，没 有相关工作制度，也没有对应的奖惩机制 。 内部监督方面，由 于校内监察审计部门人员有限，虽然建立了一些管理规定，但 也缺少具体操作指引，很难实质性介入监督。
三、财政专项管理的内控体系构建
( 一)控制目标
保证项目建设全过程在合法合规的前提下进行，保障项目 顺利实施，达到预期的建设目标和建设成效 。通过内部控制措 施，保证项目立项符合学校近年战略规划，根据学校自身条件 包括人财物等方面资源， 统筹规划考虑项目建设的必要性和 可行性;保证专项资金预算科学合理编制，明确项目建设各阶 段应开展的工作，充分利用资源提高资金使用效率。
(二)内部控制分工与职责
1.各类项目归口管理单位 。根据专项建设的内容，学校某 (几个)职能部门在学校中期发展规划指导下，结合自身职能， 负责专项建设任务的归口管理的部门或单位 。负责项目的组 织申报、资金分配和中期考核检查 、项目验收 、绩效自评等相 关工作。
2.项目申报实施单位(人)。具体实施财政专项项目建设的 单位或个人，细化工作进度落实完成建设项目的目标任务。
3.决策机构。校长办公会议负责对重大项目的立项进行集 体讨论，决策建设项目。
4.监督部门。财务处、审计处、纪委对项目建设事项和经济 业务的合规性进行事前、事中、事后的检查和绩效评价。
( 三)控制措施
1.按类归口，建立各类项目库。明确归口管理部门、管理范 围和职责，各归口管理部门按归口内容建立各类项目库，如规 划处根据学校规划统筹安排专项资金的建设方向 ，教学处负 责教学类项目的管理，科技处负责科研类项目的管理，人事处 负责人才引进培育类项目的管理 。项目的储备是申报项目、争 取资金的前提 。由于财政专项资金下达后，为争取时间快速启 动建设，通常在短时间内要确定建设项目，因此，有一定的项 目储备很有必要 。通过项目库建设，对在库项目的分析优化整 合，避免不同归口部门间对同一事项重复立项与重复建设，有 利于分析掌握学校的发展方向和存在问题 ，反而促进学校的 建设发展。
2.三个公开公示。第一，申报程序、评审制度、标准公开、立 项结果公开 。做到项目申报评审标准结果全过程的公开公示， 全过程接受全校师生的监督 。第二，绩效评价结果公开 。针对 项目建设成果进行专项绩效评价，绩效评价结果公开公示，并 记入所在单位部门的档案，作为后续审批立项的依据 。第三， 实行关键环节公开公示制度。项目建设任务、项目重大合同签 订、项目建设成果等关键要素环节公开公示。
3.三个不相容环节 。立项申请和决策环节、预算编制和审 核环节、项目验收和评价环节。建立健全项目关键岗位管理制 度，按照不相容岗位分离原则，在不同的管理部门合理设置岗 位。
4.全过程管理 + 资料归档留痕 。建立项目档案管理制度， 及时收集、整理项目立项、论证、中期检查与项目验收、绩效评 价等各环节的文件资料，保障项目档案的完整性、规范性。
( 四)流程控制描述
1.项目申报环节 。各归口部门按照上级部门要求，在校内 公开信息，明确专项支持的内容、申报要求、评审标准、申报流 程、资金使用方向及相关规定等内容，动员学校各学院部门进 行项目申报，并给与申报指导。
各项目申报单位(人)落实申报工作，填写申报资料，编制 项目申报目标，项目实施内容、实施计划、项目实施方案、项目 预算和年度资金计划(项目实施周期超过 1 年)、项目绩效目 标和项目绩效指标等相关的内容，按照申报流程进行申报。
2.项目评审环节。归口管理单位组织专家进行结合学校发展方向等等因素论证评审 ，对于重大项目上报校长办公会议集体讨论决策 。并建立项目库，实施滚动管理。
3. 项目立项环节 。对于可以支持的项目进行立项结果公示，并在财务处系统中正式进行财务立项 。暂时无法支持的项目进入项目库，待条件成熟时予以支持。
4.项目实施环节。项目实施单位(人)进行项目实施。相关归口管理部门予以实施的支持和指导，进行相应的进度监管。
5.项目验收和评价环节 。项目完成后，项目实施单位(人)向项目归口管理部门提交项目完成报告 ，描述项目成果和对项目绩效目标实现情况的自我评价 。项目归口管理部门进行验收和评价，并对评价结果进行公开 。根据情况进行第三方的验收和检查。
(五)风险控制矩阵
参考文献:
[1] 林珊 . 内部控制视闭下对教育部直属高校专项资金管理的思考[J].中国内部审计，2016(06)
[2] 李超 , 宋金杰 . 高校专项资金绩效评价体系的建立[J].会计之友，2013(04)
[3] 高琼华 . 高等学校财政专项资金管理的内部控制研究[J].学园，2015(29)
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