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【摘 要】 长期以来，党中央 、国务院对营商环境高度重视，党的二十大从公平竞争 、市场准 入、产权保护和社会信用等视角提出了营商环境的优化思路，并指出要营造市场化、法治化、国际 化一流营商环境 。2022 年 12 月召开的中央经济工作会议要求“ 坚持推动经济发展在法治轨道上 运行，依法保护产权和知识产权，恪守契约精神，营造市场化 、法治化 、国际化一流营商环境。”国 务院常务会议 、国务院颁发的《优化营商环境条例》、国家“十四五 ”规划以及中共中央 、国务院印 发的《扩大内需战略规划纲要( 2022—2035 年)》均明确要求建立和完善营商环境评价体系 。本文 通过分析国内外营商环境评价现状，对照一流营商环境建设的要求，提出营商环境治理效能目标 导向，并据此对营商环境评价指标体系与营造一流营商环境评价模式进行探讨 。
【关键词】 市场化,法治化,国际化,营商环境,营商环境评价
一、引言
营商环境是指在市场经济活动中市场主体涉及的体制机制性条件 ，其在经济社会发展中对建 成统一开放 、竞争有序 、制度完备 、治理完善的高标准市场体系 ，完善公平竞争制度 ，畅通国内外经 济循环，激发市场主体活力，促进经济高质量发展和维护社会治理有序等发挥着重要作用 。优化营 商环境历来受到党中央 、国务院的高度重视和社会各界的广泛关注 ，特别是党的十八大以来 ，我国 在着力打造市场化 、法治化 、国际化营商环境等方面取得了明显成效 ，有效激发了市场主体活力和 社会创造力 。世界银行发布的《2020 营商环境报告》，中国营商环境在全球 190 个经济体中排名 31 位 。市场主体数量大幅扩容 ，从 2012 年的 5500万户增加到 1.63 亿户(截至2022 年 8 月底)。 但是 ， 根据国际机构和国内主流机构关于营商环境评价，中国营商环境尚未达到一流的水平，有些指标还 处于落后的局面 。 区域间 、省份间在市场化 、法治化 、国际化等方面建设与完善的程度还不均衡 ， 即便是发达地区，在营商环境发挥治理效能上也还不充分 。特别是在百年未有之大变局的背景下， 营商环境在适配性 、整体性 、系统性与均衡性等方面有较大发展的空间 ，与市场主体需求 、有效政 府职能以及国家治理现代化水平还有差距 。可以说，我国营商环境在优化上没有终点，营商环境的 一流水平没有最好只有更好，营商环境建设永远在路上 。
二、国内外营商环境评价现状
营商环境是激发市场主体活力 、吸引投资 、对外开放的重要环境 ，是区域或经济体发展的软实 力 。 习近平总书记曾指出“营商环境只有更好 ，没有最好”。营商环境是不是更好 ，就需要对营商 环境进行检验和评价 。 2018 年 1 月 3 日 ，国务院常务会议明确提出要“抓紧建立营商环境评价机 制 ，逐步在全国推行”。2019 年 10 月 ，国务院令第 722 号《优化营商环境条例》规定 ，国家要建立和完善营商环境评价体系 ，以市场主体和社会公众满意度为导向 。 国家“十四五 ”规划和中共中央 、 国务院 2022 年 12月印发的《扩大内需战略规划纲要( 2022 — 2035 年)》均对完善营商环境评价体系 提出了明确要求 。为提升国家或地区的营商环境水平，检验营商环境建设的进度，树立营商环境标 杆 ，国内外许多机构和研究者 20 余年来坚持对营商环境进行评估评价 ，研究营商环境测评指标 ，建 立评价体系，形成并发布营商环境报告，在国内外产生了一定的影响 。
(一)国外营商环境评价现状
在国际上 ，进行营商环境评价的机构较多 ，以政府质量为评估主体的营商环境指标体系就包括 世界银行发布的全球治理指标 Worldwide Governance Indicators( WGI )、瑞士洛桑国际管理学院发布 的世界竞争力排名年度报告 World Competitiveness Ranking(WCR )、世界经济论坛全球竞争力年度 报 告 Global Competitiveness Index( GCI )和 瑞 典 哥 德 堡 大 学 政 府 质 量 研 究 所 发 布 的 政 府 质 量 指 标 Quality of Government(QoG)等 ，这四套指标体系普遍关注政府效能 、政府监管 、政府法治化水平和 腐败控制等四大方面 。 以 WGI 为例 ，该体系综合 1996 — 2019 年以来全球 30 余个权威机构 200 余个 国家的调查数据 ，共涉及民意与问责 、政治稳定与无暴力程度 、政府有效性 、监管质量 、法治 、腐败 控制 6 个一级指标，这些指标都与政府质量息息相关 [1] 。但较少涉及营商环境市场化 、法治化方向， 与 营 商 环 境 建 设 的 目 标 有 一 定 偏 差 。 世 界 经 济 论 坛 从 1979 年 起 每 年 发 布《全 球 竞 争 力 报 告 ( GCI )》，早期包含有 12 个指标，后因其中涉及衡量教育 、科技等方面指标用于营商环境评价而觉得 解释力不足 ，2018 年报告对一级指标进行了调整 。英国《经济学人》旗下的研究和咨询公司EIU 设 计了十大标准对全球 82 个国家或地区的营商环境每 5 年进行一次排名 ，优点在于评分时不仅考虑 以往表现 ，还会评估未来 5年内营商环境转变 ，但 5 年发布一次报告 ，周期太长又限定了一定范围 ， 导致在全球范围内没有可比性 。 除此之外 ，国际上还有诸如穆迪 、标普 、惠誉 、普华永道等评级机 构开展的营商环境评价 。
目前在世界上影响最大的是世界银行为衡量各国小企业运营的客观环境而进行的营商环境评 价 。世界银行于 2001 年为衡量和评估各国私营部门发展环境而建立营商环境指标体系 ，为此专门 成立 Doing Business 小组 。 自 2003 年开始 ，世界银行主要从企业包括企业开办 、企业扩建 、经营 、破 产四个阶段生存周期中的影响因素进行评估 ，每年编制“营商环境评价指标体系”(Ease of Doing Business Index，DB )，发布《全球营商环境报告》。 经过将近 20 年的实践 ，营商环境评价体系从 2003 年的仅有 5 项一级指标 、覆盖 133 个经济体 ，发展到目前的 10 项一级指标 、涉及 190 个经济体[2] 。指 标体系发布之后 ，许多国家纷纷根据评价报告及排名进行改革 ，并以此评价体系为标准 ，制定相应 营商环境评价体系 ，如法国为应对世行评估 ，在对标改革的同时 ，研发自己的营商环境报告《法国 吸引力报告》。 虽然世界银行发布的报告得到参评国的一致认同，但世界银行也深知评价自身存在 问题 。世界银行集团于 2021 年 9月决定暂停《营商环境报告》，2022 年 2月发布新的营商环境评估 体系(Business Enabling Environment ，简称“BEE ”，宜商环境)概念说明 ，新评价项目计划从 2023 年 1 月开启正式评估 ，并在 2023年底发布新的营商环境评价报告 。新的报告较之以往 ，在评估视角 、评 估内容 、评估范围 、评估指标与评估方法等方面均作出较大调整 ，突出的是增加促进市场竞争指 标，进而追求更美好的宜商制度 。
(二)国内营商环境评价现状
国内关于营商环境评价相对较晚 ，最初是 2010年对省份内营商环境影响因素的研究 。2012 年 6 月 ，广东省率先组织开展“建设法治化国际化营商环境 ”课题调研 ，2014 年底佛山市探索先行建立 营商环境指标体系 。2014 年逐渐出现专业机构对省域层面营商环境进行研究 ，至 2018 年呈现出营 商环境评价热 ，中央广播电视总台 2018年推出首份《中国城市营商环境报告 2018》，万博经济研究 院联合中国财富网发布《2018 年中国营商环境指数报告》，粤港澳大湾区研究院发布《2018 年中国 城市营商环境评价报告》，中国社会科学院信息化研究中心和北京国脉互联信息顾问有限公司推出 首届《2018 中国营商环境评估》，中国战略文化促进会等机构联合发布《2019 中国城市营商环境指 数评价报告》，清研智库吸纳世界银行等机构和《优化营商环境条例》条款中相关指标研发《2022 中 国省份营商环境研究报告》，之后有关机构团体研究发布《中国城市竞争力》《全球城市竞争力报 告》《城市商业魅力排行榜》《中国城市发展潜力排名》《中国城市综合实力》《中国城市品牌影响力报告》等 。 因营商环境维度与视角不同 ，许多机构对营商环境进行分类研究 ，形成税收营商环境评 价指标体系研究 、数字营商环境及其评价 [3] 、政务营商环境优化及其评价指标体系构建 [4] 、中国司法 文明指数报告 [5] 、中国法治指数报告 [6] 等 。随即各省也开展对营商环境的综合或专项研究并发布综 合评价报告 、指数报告 、监测评价行动方案 、司法评估等 。
国际机构先行 ，国内学术派、“地方队 ”随之响应 ，形成了国际国内的基本经验和实现路径，“国 家队 ”开展尝试 ，也是经济社会发展的现实选择 。为贯彻落实国务院第 196 次常务会议关于“抓紧 建立营商环境评价机制 ，逐步在全国推行 ”的部署 ，国家发展改革委法规司会同有关单位联合组成 营商环境试评价专项工作小组 ，牵头研究建立中国营商环境评价体系 。2018 年 、2019 年分别在 22 个 、41 个城市开展营商环境评价 ，2020 年继续在 80 个地级以上城市和 18个国家级新区开展营商环 境评价 ，通过试评价 ，总结经验 ，不断完善 ，编写首部国家报告《中国营商环境报告 2020》。 2021 年 ， 中国贸促会通过问卷分析 、实地考察 、企业座谈 、对比分析及文献分析等方式 ，调研企业近 5000 家 ， 覆盖全国 29 个省区市 ，就沿边贸易环境和相关问题进行专题研究并发布《2021 年度中国营商环境 研究报告》。
三、一流营商环境评价的目标导向
从营商环境法理上讲 ，营商环境没有定量评价的标准 ，只有可预期的方向 。但一个国家或地区 的营商环境与国外相比是否有差距，国内区域间横向怎么比较，特定区域历年来在时间纵向上是否 进步，必须要有一个检验的标准和评判的依据 。虽然国内外研究多注重于营商环境的评价，也有学 者通过对区域内营商环境的赋值与相应区域经济社会发展水平进行实证检验来衡量营商环境测 度 ，从而判断营商环境优劣 。但是营商环境评价指标怎么设计 、怎么衡量 ，均带有研究者和实践者 的主观判断，即使是全球具有权威性的世界银行发布的营商环境报告也不例外 。也就是说，在营商 环境评价方面 ，由于国家体制机制 、政府定位 、市场主体价值取向 、历史人文环境 、自然资源禀赋以 及治理基础等方面均存在差异 ，难以寻求共同的营商环境的统一标准 。特别是营商环境所涉及的 市场化、法治化、国际化等不同方向的目标导向和营造环境不同，其路径依赖也不尽相同，因此在营造 一流营商环境时针对所涉及到的不同方面，在没有一致的成熟的建设标准时，就应该找到其共同的 理论基础和实现路径 。我们认为，在中国，这个共同的理论基础和实现路径就是党的十八届三中全会 提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化 ”框架下提升营商环境治理现代化水平与治理效能 。
以党的十八届三中全会为标志 ，我国进入国家治理体系和治理能力现代化的新时代 。 国家治 理效能是反映制度优势的重要指标 ，国家治理现代化的核心在于国家制度和制度执行能力的升级 再造 。 中国特色社会主义的制度优势需要转换为国家治理效能 ，需要通过治理效能来实现和彰 显 。一流营商环境的营造需要系列制度安排，无论是市场化 、法治化还是国际化营商环境均聚焦于 有序规则及其实施机制的完善，这契合国家治理现代化的内在要求，也体现治理理论与营商环境内 在逻辑的高度契合性 。 由此说明，营商环境建设成为国家治理现代化的重要契机与核心支点，营商 环境建设的目标也就聚焦在营商环境治理效能上 。 因此 ，无论是从国内外 、区域间 、省份间等不同 时空 ，还是从市场化 、法治化 、国际化 、便利化等不同视角来营造一流营商环境 ，均以营商环境治理 效能为目标而设计特别化的指标体系并实施具体方案 。顾名思义 ，治理效能是通过制度治理所达 到的绩效与能力 ，针对营商环境而言 ，绩效体现在通过激发市场主体活力促进经济高质量发展上 ， 能力则体现在组织内部各主体各方面的整体协调 、系统布局上 。具体而言 ，就是通过政府与市场 、 公平与法治 ，在市场化 、法治化 、国际化等方向共同缔造公平竞争 、法理规范和国内国际双循环相 互促进形成的新发展格局上 。 因此，一流营商环境的评价指标设计均以治理效能为导向 。
四、一流营商环境评价新思路
(一)一流营商环境评价指标体系新思考
国内外营商环境评价指标体系较多 ，无论是国内有关机构研究形成的 ，还是国内权威部门发布 的 ，或是国际机构制定的 ，均基于不同的视野 、角度 ，甚至对营商环境目标和标准的不同认知 。研 究营商环境指标体系不难发现，不仅不同机构研发的指标体系不统一，而且某一机构设置的指标体 系也值得深入思考 。从指标设计上 ，因营商环境涉及许多因素与条件 ，并具有复杂性和动态性特征 ，任何机构设计的指标体系不可能做到对营商环境影响因素全覆盖 ，获得信息可能会过于零散 ， 选取样本具有特殊性 ，不能代表整个国家或地区整体的营商环境 ，得出结果也可能不够客观 ，从而 影响说服力 [7] ，如世界银行对我国营商环境的评估是以北京和上海两个城市的数据为样本 ，难以反 映我国营商环境的整体状况和水平 。从指标维度上，有些评价机构注重政府行为即政务环境，有些 注重企业市场主体 ，甚至有些侧重于民营企业的生存环境 ，营商环境是综合的环境 ，某些片面的指 标难以营造市场主体生存的空间 。从指标逻辑上，有些机构根据自己的理念与价值观来设计，如世 界银行发布的营商环境报告，通过其影响在国际上形成舆论关注，排名不够理想的国家或者经济体 自然感受到压力 ，导致其他国家或经济体追踪这些指标而走向了其设计的“套路”，以此评估直接 对接中国营商环境治理 ，将可能忽视目标企业的异质性分布 ，得出以偏概全的结论 [8] 。在测量路径 上 ，大部分指标数据通过问卷获取 ，抽样存在偏差 ，况且营商环境评价均是静态评价 ，难以及时反 映营商环境的动态变化 。
针对国际上营商环境评价存在的问题，就必须结合中国实际实现营商环境评价“ 中国化”，建设 自己的评估体系 ，并形成改革行动指南 [9] 。针对国内营商环境评价问题 ，则要研究营商环境指标体 系的科学性 、整体性 、可靠性 、真实性以及总体评价的方法论 。在指标的维度上 ，以市场化 、法治 化 、国际化为一流营商环境营造方向 ，分类分层搭建一流营商环境指标框架 ，评价设计具体指标要 尽可能提供引导性评价方向，给予不同经济体或区域针对自己的特色 、定位和目标特别是在追求营 商环境治理效能上以一定的自由度 。在指标分类上，设计客观指标与主观指标，客观指标作为可计 量的直观反映指标，应以市场主体满意度为标准，主观指标重点突出市场主体的主观感受和主观评 价 。在指标来源上 ，应充分考虑企业性质的差异 ，如国有企业 、民营企业 、外资企业 、中小微企业 、 个体工商户等不同主体追求的目标不同 、经营理念不同 ，导致其对营商环境的认知和要求不同 ，相 应地不同性质的市场主体对不同指标有不同的要求和关注程度 。 除此之外 ，还应考虑三个方面的 因素，一是应考虑政府及组成部门作为营商环境营造方的意见，因为政府部门是营商环境的主要营 造者或提供者 ;二是应参考社会组织或第三方中间方的意见 ，他们既是市场主体 ，也是处于政府与 市场之间的中间组织 ，对政府与市场的感知较深 ，相对较为公平公正 ;三是应考虑市场主体生存的 环境 ，如区域的规模 、产值 、自然资源 、交通便利度 、历史文化背景等方面 。在指标获取上 ，就充分 考虑指标来源的可靠性 、可获得性 。 当然 ，指标体系设计不是一成不变的 ，不同区域 、不同时期的 指标体系应动态调整 。
(二)一流营商环境评价模式新探讨
营商环境实质上是为激发市场主体活力 、加快建设现代化经济体系 、推动高质量发展 、不断解 放和发展社会生产力，通过在一定区域内进行制度建设形成一个良好的氛围 。近年来，国内外文献 从营商环境对区域经济发展 、投资及贸易 、企业发展 、创新投入 、经济发展效率以及服务业发展等 方面的影响进行深度研究，研究结论基本都给予正面促进的结论 。毫无疑问，国内外研究均证实了 营商环境建设可以提升营商环境治理效能 。继续深入研究如何营造一流营商环境实质上就是充分 发挥营商环境的功能作用并将其治理效能提升到新高度的过程 。通过营商环境评价对一定区域范 围内设计一套有关营商环境指标体系进行统计测度 、计量比较，既可以通过树立一流营商环境标杆 便于其他地方对照借鉴，让一流营商环境起着引领作用，也能够通过营商环境评价促进有些地方自 我检验并改革，加强制度建设，提升营商环境治理效能 。可以说，营商环境评价是提升营商环境治理 效能的手段，科学的营商环境评价模式是一流营商环境营造的路径，也是提升治理效能的有效措施 。
综上所述 ，国内外评价机构设计的营商环境评价指标体系与该机构及研究者的政治 、经济 、文 化等目的相关 ，选取的指标均带有一定“倾向性”，加上指标来源和统计测度不统一 ，以此形成的营 商环境排名结果可能不具有可比性，对外发布可能对不同国家和经济体产生负面影响，甚至会产生 误导，如世界银行公布的营商环境报告对全球经济体排名，必然会导致排名在后经济体对排名在前 经济体的盲目追从，在本区域内依据统一指标朝着与自己不同体制经济体的方向改革，如国内有的 机构在市场化 、法治化 、国际化等维度上有所侧重 ，导致营商环境评价不全面 、引导性指标不平衡 不充分 ，这与评价机构及研究设计者的感受与关注度相关 ，与政府工作重点相关 ，与地方现有发展 环境相关 ，无论何种情况 ，都会导致评价结果排名不具有可比性 ，排名第一的营商环境未必就是所有区域或经济体追求的目标或标准 。为此 ，我们认为 ，营商环境评价能提升治理效能 ，但排名是否 可取 ，值得思考 。排名就是向社会发布营商环境的好坏优劣 ，如前文所言 ，评价指标的选取不全 面 、数据来源不可靠 、打分测量没标准 ，以此排名就涉及公平性问题 ，通过排名并公布于众 ，对排名 在后的区域或经济体将会起负面作用 。 因此，营商环境评价可以不排名，而是设计一系列的市场主 体关注关心的引导性指标作为营造一流营商环境的方向，评价结果作为指导性意见 。 目前，有些地方 将营商环境评价当作是一项工作业绩考核，实质上开展营商环境评价只是手段，市场主体是否满意 、 治理效能是否提升才是评价的目的 ，市场主体是否满意自然会根据指导性指标去验证自己的感受 与满意度，会针对地方营商环境有关要素的描述，各取所需，围绕满意度选择性考核指标的达成度 。
为了弥补评价排名之痛 ，营商环境评价应以治理效能为目标导向 ，并以此设计引导性指标 ，在 市场化 、法治化 、国际化等方面评价某一特定区域营商环境的改进过程与改革效果 ，同时对区域内 涉及的指标要素进行描述 ，尽可能提供营商环境信息 ;各地应该利用数字技术 、人工智能等建立统 一的信息发布机制 ，让所有市场主体在一个平台上就能找到其他地区市场化 、法治化 、国际化等方 面营商环境建设的现状，作为一流营商环境的营造方自然会与之比较并结合本地实际予以改革，向 地区一流 、国际一流努力奋进 。
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