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摘 要：在当前内需不足、外部施压的双重压力下， 制造业在我国经济发展中的核心地位不可动摇， 要始终把工业政策制 定和实体经济发展放在突出地位。 文章对 厦门市海沧区工业政策现状进行分析 、研 究， 提出完善该区工业政策的对策和推动 工业发展的举措。
关键词： 工业经济,政策,修订,实施,评估
纵观全球，工业化是现代经济发展的主旋律 ,世界强国的 兴衰史和中华民族的奋斗史证明， 强大的工业和制造业是国 家强盛、民族独立的基础 。为推动区域工业经济稳步发展，工 业企业扶持政策成为地方政府研究的重点 。然而，政策的实施 环境复杂，实施效果常常无法达到预期，甚至可能出现政策在 引导产业发展的路径与社会发展不协调的情况 。因此，本文对 厦门市海沧区工业政策现状进行分析、研究，提出完善工业政 策的对策， 以期推动工业企业加快转型升级 、增强市场竞争 力，达到提质增效的目的。
一、研究背景
2020 年开始的全球性新冠肺炎疫情， 让世界各国的经济 都受到了不同程度的影响， 处在全球大环境内的中国也不能 独善其身 。为了保持经济稳定发展、缓解通货膨胀的压力，各 级政府都出台了产业政策、纾困政策，从加大金融支持力度 、 降低企业经营成本等方面予以企业支持。
近年来，厦门市把产业转型升级放在城市转型发展的首 要位置，加快构建形成以高端制造业和现代服务业为主体的 现代产业体系，着力打造平板显示 、生物医药与健康 、新 材 料、半导体和集成电路产业等 12 个千亿产业集群 。作为全市 产业发展的重要承载区域， 海沧区 2016 年以来重拾产业立 区的发展路径，牢牢抓住实体经济发展主线，重点发展以集 成电路 、生物医药等为主导的战略性新兴产业，相继出台工 业普惠政策及产业扶持政策，全方位推进工业经济高质量发 展。
二、海沧区工业普惠政策配套及实施情况
2018 年、2021 年，海沧区先后出台《完善推动工业企业实 现跨越发展促进工业经济转型升级九条措施》《促进工业经济 转型升级提质增效若干措施》。《促进工业经济转型升级提质 增效若干措施》基于前者，调整相关标准、新增扶持内容，保留 实施成效明显的措施，取消扶持效益低的措施等，最终形成的 政策有增产增效奖励、技术改造补助、开拓市场补助 、入统企 业奖励等 10 条共 12 款措施， 较原政策减少了 3 款实施效益 较低的措施。
(一)政策修订情况
降低奖补门槛，扩大政策惠及面 。涉及鼓励企业实现跨越 发展、入驻空置厂房、新入统企业奖励等 3 条措施。其中，鼓励 企业实现跨越发展条款，扩大了企业奖励范围，降低了奖励门 槛 、产值增量奖励系数及奖励限额， 进一步鼓励企业增产增 效、规模上台阶;鼓励企业入驻空置厂房条款对新迁入或注册 承租空置厂房且两年内入统的工业企业， 最高给予两个年度 租金补助，首年给予年度租金一半的补助，第二年企业产值若 实现 10%(含)以上增长的再给予租金 25%补助，以引导更多 新招商项目入驻空置厂房，盘活低效厂房资源。
提高奖补标准，加大政策力度 。涉及鼓励企业节能减排、转型升级等 2 条措施 。参照市级节能减排政策，将海沧区补助 标准限额由最高 40 万元提升至 200 万元，且不再区分一般产 业和重点产业，进一步加大节能减排项目的扶持力度，鼓励更 多企业实施工艺改造、节能减排、绿色化发展 。为支持更多企 业从组织管理、精益生产等方面提升公司运营管理水平，继续 鼓励企业邀请专业顾问咨询机构开展全面诊断和深度辅导， 将“四年内每家企业累计最高补助 55 万元”调整成“每家企业 每年最高补助 20 万元”， 进一步加大支持力度并简化政策操 作。
明确政策口径，统一奖励对象 。涉及增产用电奖励、技术 改造补助等 2 条措施 。参照市级政策标准并结合海沧区情，将 “对单位产值耗电量同比下降的企业”修订为“对单位产值耗 电量同比下降且当季工业产值超 2000 万元以上的企业”，进 一步明确政策奖励对象 。支持企业技术改造条款修订后进一 步明确政策口径， 只对企业单个技改项目投资额 100 万元 (含)以上的予以补助，以避免引起歧义。
新增鼓励企业上云，保留原支持企业融资、实施展位费补 助、支持企业扩大出口、质量奖和中国合格评定国家认可委员 会(CNAS)实验室认可奖励 。取消企业销售年会补助、参与重 大项目招投标、品牌创建、两化融合及新注册投产企业入统奖 励等 5 款措施。
(二)2019—2022 年普惠政策实施情况
2019—2022 年期间，海沧区规模以上工业企业家数从 372 家增加至 497 家， 规上工业总产值从 1300 亿元左右增加至超 2000 亿元，区级扶持政策兑现资金先减少后增加。
2019—2022 年期间， 实现跨越发展奖励兑现金额先减少 后增加。跨越发展奖励 2019—2021 年年均兑现资金约 3280 万 元，年均惠及企业仅 16 家次，财政资金投入较多 、受惠面偏 窄， 奖励企业仅集中在少数重点且部分企业无法实现连续正 增长，政策实施效益并不明显 。为鼓励更多中小规模企业提质 增效，2021 年政策新增将“前一年工业产值在 2000 万元 ~1 亿 元”的企业纳入奖励范围，并且降低对原政策所设置的不同规 模企业的奖励门槛要求，相应要求的同比增速分别下调 10 个 百分点，将产值增量奖励系数调整成 1.5‰~2‰，奖励限额相 应从 1000 万元调整至 500 万元， 并保留“阶梯累进奖励”方 式，奖励方式和力度一定程度上与其他区形成区别优势 。2022 年度兑现 104 家企业跨越发展奖励共计 4225 万元， 大大提升 了政策实施效益。
2019—2022 年期间，新入统企业奖励金额逐年增加，与规 上工业企业家数变化趋势一致 。参照市级政策并结合区级实 际，调整新入统企业奖励措施，修订后较原政策对企业入统后 第二年增长 20%以上的才予以奖励门槛降低，奖励力度加大， 有效促进企业应统尽统。
节能减排补助、技术改造补助、出口信用保险补助资金明 显增加;支持企业融资、实施展位费补助年均兑现金额在 100 万元左右，有效推动辖区工业企业转型升级，帮助企业解决融 资及市场开拓成本等方面问题。
三、生物医药产业政策配套及实施情况
2016 年、2021 年，海沧区先后出台《进一步促进生物医药 与健康产业发展的扶持办法》《海沧区关于加快生物医药产业 发展若干措施》。《海沧区关于加快生物医药产业发展若干措 施》在前者的框架下略做调整，从鼓励研发创新、鼓励产业化、 完善产业链等方面对政策进行修订， 既体现了政策的连贯性 又增加了可操作性。
(一)政策修订情况
提高研发创新补助标准 。公共服务平台建设方面，对照国 家、省、市各职能部门对于各平台认定的名称变化，对补助的 平台名称重新定义，同时按照国家级、省(市)级不同等次给予 相应奖励 。继续对市级以上公共技术服务平台运营期间的租 金予以全额补助，删去对设备维护费的补助 。新药研发补助方 面，根据国家新颁布的法规及实施方案，将原有的新药品种分 为创新药及改良型新药; 增加获得临床批件或默许临床的补 助(100 万元);分类提高药品的 Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ期临床试验和改良型 新药的补助;提高对通过一致性评价的仿制药补助，以促进海 沧区仿制药企业的研发。
加大产业化奖励补助力度 。在药品产业化方面加大对新 药、改良型新药的产业化补助力度，对创新药、改良型新药、仿 制药获得批件并首次在海沧实现产业化的， 予以不同程度的 补助 。按药品分类不同程度的提高对创新药、改良型新药、仿 制药进入产业化阶段的奖励 。在医疗器械产业化方面保持对 三类医疗器械的补助， 对三类医疗器械首次在我区实现产业 化的品种予以奖励; 将二类医疗器械补助的金额从原政策的 40 万元降低至 20 万元， 同时取消奖励与税收挂钩的限制条 件，增加二类医疗器械补助的可获得性，使政策可惠及刚产业 化的企业。
增加经营贡献奖补助企业类型 。经营贡献奖不再按入统 时间区分奖励方式，同时增加对技术服务类型企业的奖励 。对 首次入统的生物医药工业企业、技术服务类型的企业，按其当 年度区级贡献予以前 2 年 100%、后 3 年 50%的奖励。
新增新业态投资配套奖励 。为吸引 CRO、CMO、CDMO 企 业入驻生物医药港，培育新业态，完善生物医药产业链 。按照 市级政策对该类型企业的固定资产投入补助予以配套补助， 补助比例为获得市级补助的 50%，最高不超过 200 万元。
(二)2019—2022 年生物医药产业政策实施情况
2019—2022 年期间， 海沧生物医药企业数从 338 家增加 至 439 家，产业规模由 200 亿元增加至近 500 亿元，生物医药 产业政策兑现资金分别为 7268 万元 、6185 万元 、7171 万元 、 7159 万元 。市区产业政策叠加，总体扶持力度位居国内前列， 有效促进产业向海沧区集聚。
研发创新补助(含产业化奖励)2019—2021 年期间年均兑 现额约 2590 万元， 政策修订后提高了药品研发补助 50~150 万元不等的标准， 新增获得临床批件或默许临床的补助 100 万元，2022 年兑现额增加至 4330 万元， 有效推动了海沧区生 物医药产业研发创新及产业化。
2019—2022 年期间， 海沧区生物医药企业租金补助逐年 增加， 从 2019 年的 1956 万元 / 年增至 2022 年的 2529 万元 / 年，与海沧区生物医药企业数量变化趋势一致，有效鼓励了生 物医药企业的聚集，推动了产业集群的建设 。而经营贡献奖励 资金变化幅度较大， 因 2019—2022 年期间的订单情况不够稳 定，导致纳税金额有较大波动，随着 2022 年度生物医药产业 规模及出口的急剧下降，经营贡献奖励金也随之下降。
四、存在的问题
(一)工业产品出口预期不佳
俄乌冲突溢出，美国货币政策转向 、连续多次加息，美国 及欧洲各国通胀严重，经济增长缓慢，外需下降，消费类产品 出口下滑严重; 而 2020—2022 年期间受新冠疫情影响， 国内 企业执行严格的防控措施，一定程度上影响了外商来华考察、 洽谈订单，部分订单继续流向东南亚，如越南、泰国等。2023 年 全球经济放缓是大概率事件，国内出口将面临较大压力。
(二) 内生动力下降
过去数年新冠肺炎疫情带来的收入预期的变化， 也使得 居民倾向于减少消费并增加预防性储蓄， 多个银行出现了个 人贷款负增长的局面，出现房贷提前还款的趋势，也反映了居 民消费能力正在逐步降低， 将导致内需进一步下降 。数据显 示，2022 年海沧区新增企业总户数 7382 户，同比增长 1.43%， 其中制造业新增户数 255 户，同比下降 22.49%，体现全社会对 实体经济发展的心理预期和发展信心减弱。
五、优化工业发展扶持政策的建议
制造业发展的主体是辖区内的企业， 其对于国内外市场 的响应和经济效益的追求始终摆在第一位， 因此需要通过制 定科学的通用扶持政策以及重点产业政策来引导企业发展， 优化政策制定流程、完善政策内容、规范政策执行并加强政策 评估。
(一)完善政策制定流程
目前工业政策制定的主体是政府职能部门， 部门起草方 案后由区政府发文，执行和评估也由职能部门负责，政策容易 变为部门工作推动工具 。在政策制定过程中，要逐渐弱化政府 的主导地位，同时引入第三方中介机构，全面征求工业企业 、 中介机构、司法部门、行政职能部门的意见后再将决策建立在 中介反馈的企业需求和问题解决之上 。注重政策评估，做好新 旧动能转换接续 。注重大型企业与中小企业、新兴产业与传统 优势产业的转换接续 。建议采用内部评估和外部评估相结合 的方法，在政府部门内部评估的基础上引入咨询专家、调查民 意、召开听证会等手段，并利用统计学、经济学等专业的方法 确保政策评价的科学性。
(二)推动出 口转为内需
政策的实施固然可以从政府角度有效帮助企业纾困解 难，但是除了政策方面的帮扶，还应当提升企业的内生动力， 加大对先进技术引进、转换和创新的能力，加快推动产业结构 优化升级 。可针对性地拓宽部分行业内需，向上争取智能卫浴 产品等内需消费政策，力争结合乡村振兴推行农村厕所革命， 推广海沧区卫浴产品内需市场，拉动出口转内需;推动建立汽 车零部件企业与省、市内其他车企新增上下游配套关系 。要多 措并举拓宽服务渠道，力促优质企业加快上市，通过帮助 、协 助企业针对性地开展国内展销会等形式拓宽国内销售渠道， 推广海沧区智能卫浴产品 、汽车零部件 、生物医药特色产品 等。
参考文献：
[1] 章盈盈.W 市 O 区规模以上工业企业智能制造扶持政策优化 研究[D]. 湖南工业大学硕士学位论文，2021.
[2] 王展祥，吴红霞 . 我国工业政策的演进历程、内在逻辑与当代 启示[J].上海商学院学报，2022(02)：94- 107.
[3] 孙颖 . 扬州市工业发展扶持政策研究[D]. 扬州大学硕士学位 论文，2014.
[4] 李家道 . 地方政府对中小企业的扶持政策研究—— 以湛江市 为例[D]. 广东海洋大学硕士学位论文，2011.
(作者单位：厦门市海沧区企业服务中心 福建厦门 361026)
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