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摘 要 : 面对日益加剧的市场竞争 和国企监管体制变革、国资国企改革等 形势任务，在《国有企业公司章程制定 管理办法》颁布之际、国企改革三年行 动也正召开了专题推进会，要求将其纳 入公司章程等制度体系 。文章从国有企 业法人治理的内涵着手，结合现代企业 法人治理一般理论，分析提出具有中国 特色国有企业公司章程的特殊之处，以 此为引研究中国特色国有 企业公司章 程的特别约定，以期切实推进现代国有 企业制度建设。
关键词：国有企业法人治理,公司章程,内容
党的十九届四中全会的召开，提出 了深化国有企业改革的要求，中国特色 现代企业制度也在不断完善 。深化国有 企业内部改革的过程中，尽管国有企业 在公司治理结构方面 取得了不错的成 效， 但仍存在一 些亟待解决的问题，例 如具有普遍性的党 组织前置程 序不规 范，集团公司一体化过度管控，“三会一 层”权责不清导致难以追究归责等，这 些问题本质在于新 时 代 下国有 企业法 人治理结构缺乏相适应的制度支撑。
2020 年，国务院办公厅制定了完善 国有企业法人治理 的指导意 见， 随后 2021 年 6 月 24 日 国务院国有企业改革 领导小组办公室召开了 国企改革 专题 讨论会，重点将三年改革行动中的关键 要求纳入公司章程等制度体系，此举能 够推动实现国企改革措施制度化、规范 化、长效化。
上述管理 办法的 出 台及会议的召开是 自 2019 年 10 月 31 日 国务院国资 委印发 《中央企业公司章程 指引 (试 行)》以来，进一 步推进建立以章程为核 心 的国有企业现代 企业管理制度的重 要举措， 这表明在国有 企业公司治理 中，现代国有企业法人治理结构的构建 和完善，不断巩固着公司章程的基础性 地位，公司章程不仅是实现国有企业法 人治理结构的重要制度支撑，也是进一 步深化国有企业改革的必备条件。
一、国有企业法人治理结构的内涵
现代 企业的法人治理 结构 产生于 现代企业经营权与 所有 权掌握者的不 统一，这种分离直接导致作为财富拥有 者、企业所有者的投资人可以通过雇佣 有能力的经营者，将经营者的经商才能 同 自 己的社会财富结合在一起，有效提 升企业生产力活力水平。为 了双方更好 地结合，这种明确投资者和经营者不同 的职权定位 、明确经营者的责任义务、 明确经营者的考核激励、监督二者和维 持各方利益平衡为 目 的的 法人治理 结 构，其本质上也是一种代理、激励、监督 和规范机制。
国有 企业所需的法人治理 结构 实 质上是一种解决方案 。首先，应明确国 有企业最鲜明的特征是“代表全民利益 掌握社会的主要生产资料”， 这表明国 有企业是推动建设中国特色社会主义 的重要物质基础 。然而国有企业的产权 主体并没有被天然人格化，所谓的国有 企业出资人并非传统 意 义 上的企业所 有者，他们同企业经营者 一 样，其权限 都来自于人民和国家的委托 。党组织作 为中国特色法人治理主体的核心，在国 企法人治理结构中的重要地位已被明 确法定，应当将党的领导纳入到公司治 理中去，将党建工作纳入到国有企业公司章程中去，明确在企业中党组织作为 法人治理主体的权利， 包括在决策、执 行 、监督等环节中，让党组织有机地嵌 入法人治理结构 。综上，国有企业法人 治理结构在满足现代 企业所有 与经营 界限清晰的前提下，还须平衡、激励、约 束企业经营者与各类国有资产经营者、 监督者， 以期最终形成 一 种有 效的制 衡。而公司章程为企业法人治理结构提 供了载体与支撑。
二、公司章程下的国有企业法人治 理结构
( 一)党组织
内嵌式党 组织是我 国国有 企业法 人治理的标志，党组织的研究讨论也是 公司作出重大决策的前置议事程序。在 “双向进入 、交叉任职”的领导体制下， 企业经营者应受到来 自 公司章程 与 党 组织的双重约束，党组织也通过将党的 政策方针与企业经营理念相融合，突出 自身的领导作用。2016 年 10 月，习近平 总书记在全国国企党 建 工 作会议中提 出，要求国有企业应当充分服从党组织 的领导，使企业党组织融入公司治理结 构之中。这次讲话的精神为建设中国特 色现代国有企业制度提供了引导方向，为保障党对企业的领 导和厘清公司治 理关系提供了根本遵循。
(二)股东及董事会
国有 企业股东的相关规定和其他 企业颇有不同，其特殊之处在于国有企 业没有“有形”的股东，而是由国有资产 监督管理机构通过 一 级 一 级的委托代 理， 委派股东代表参加 企业股东会会 议 。更为特殊的国有独资公司，根据《公 司 法》中的相关规定，股东及股东会的 相关职责由国有资产监督管理 机构 行 使，可以不设置股东会，也就是说国有独资企业可以由国资监管机构取代股 东会的名义， 进而对董事会进行授权 。 而对于国资控股企业，由于股权组成多 元，企业应建立股东会，国资监管机构 通过股东大会对董事会的授权行使股 东权利 。 因此，在遵守党和国家相关规 定及改革政策方向的前提下，国有企业 法人治理的公司章程应视企业的具体 股权情况，设计相应的股东会职责。
可见，董事会权利最终是来自股东 或出资人机构的委托，公司章程可以在 遵循授权的条件下，特别设计董事会的 职权，除法定和国有资产监督管理机构 决定不能进行委托的，其他的可以将其 职权委托交由董事会行使，明确职权事 项，并通过公司章程的形式固定，同 时 要防止董事会与股东会职权“交叉”的 现象，这样才能保障权利的正当行使。
除此之外，还应注意国有企业法人 治理中外部董事制度的设计 。审视国资 委对于外部董事的相关任职要求及所 规定的议事规则，国有企业法人治理中 外部董事制度建立的核心 目 的是破除 传统国有企业管理层成员均为企业“ 内 部人”的格局，尤其是通过董事会外部 董事占多数的规定，彻底打破传统国有 企业一把手“一言堂”的局面，从而不断 加强董事会的独立性，赋予其一定的经 营 自主权， 以增强国有企业的经营活 力， 同时提升国资委对国有资产的监 督，有效解决国有企业的治理风险。
(三)监督体系
对于国有企业法人治理结构而言， 通过公司章程建立适应的监督体系至 关重要。 目前，中国特色的国有企业监 督体系可以分为两大部分，分别是内部 监督和外部监督。
公司章程所确立的监督体系主要 为内部监督 。目前国有企业法人治理的 内部监督体系主要体现为法定机关和 法定人员的监督，前者包括国有企业 自 身党组织 、监事会、违规问责受理部门 以及合规委员会和法律事务机构、职工 (代表)大会，后者为外部董事 / 独立董 事、总法律顾问以及职工董事 / 职工监 事。
在国有企业监事会制度改革之前， 国有独资公司监事会成员由履行出资 人职责的机构指派组成，而国有独资公 司依据《公司法》向其所出资的企业指 派监事，上述两行为均是基于股东与企 业之间的产权关系 。所派出的监事目 的 在于代表出资人检查其所出资企业的 董事会、经理层是否严格按照相关规定 开展工作， 检查国有资产保值增值情 况、企业生产经营销售情况等。 监事会若发现国有企业经营者存在危害或滥 用 国有资产的情况， 须及时上报出资 人，以保障国有资产的安全。具体而言， 国有企业中的监事会主要发挥着以下 几个方面的作用：
首先要强化国有企业对 自 身的约 束力。 在当下激烈的市场竞争局势下， 国有企业必须积极响应改革要求，提高 自我约束力，从内部优化 自 身，以实现 自主经营、达成自我发展 。 同时还应尊 重国有企业的特殊情况，在给予经营者 充分经营自主权的基础上，对权利的行 使情况进行有效监督，遏制资本经营过 分趋利行为，减少经营者的风险经营决策，降低国有资产损失的风险，避免危 害国家利益。
其次要时刻保持警惕风险预警的 态度，及时发现国有企业内部的运营问 题。风险防范预警是提高效率减少问题 成本的关键之策，事前的监督预防比事 后补救处理更重要。 若想达到这一效 果，必须要及时发现国有企业存在的问 题，监事会需充分发挥职责，定时定点 地开展监督工作，使企业经营更加规范 化，降低经营风险。此外，监事会还需检 查企业的管理制度及经营决策是否符 合国资监管的规定，经营者的行为是否 遵守法律法规和国家政策方针，是否有 违背公共利益诉求。监事会在国企中一 旦发现前述问题，必须及时上报，以尽 快解决风险， 最好能够做到防患于未然。
再者要保证国有企业资产价值的 稳定性，不仅不能贬值还要随着经济发 展不断增值。其实本点是上述两点的发 展结果，必须达成上述两点之后，才能 保证国有资产价值的稳定和增长 。2018 年 3 月，国有企业进行了监事会制度改 革，监事会的基本作用与设立出发点并 未改变，但从职能角度来看，其已不属 于国有企业内部监督，应当归纳为外部 监督，同样也是完善国有企业监督体制 的重要改进。
(四)其他
除了上述三个方面的独特之处，中 国特色国有企业与其他所有制公司在 法人治理方面还具有以下不同，亦应在 国有企业章程中予以体现：
国有企业的治理主体与众不同。现 行《公司法》规定有限责任公司的法人 治理主体包括：股东 / 股东会 / 股东大 会;董事会 / 执行董事;监事会 / 监事 。 而国有公司的法人治理主体，除《公司 法》所规定的之外还包括：党组织;国家 出资企业;履行出资人职责机构 / 出资 人代表机构;审计、监察和纪检部门;职工 / 工会 / 职工(代表)大会;总法律顾 问 / 依法治企第一责任人。
因层级、事项的不同而导致国有企 业法人治理的与众不同。根据国有资本 的占比和出资来源，国有企业可以分为 以下两层结构：第 一层国有企业，是指 由各级人民政府或其授权的机构直接 出资的企业，这类企业被称为“国家 出 资企业”;第二层国有企业，是指由前述 “国家出资企业”出资的其他企业，此处 的 出资分为直接出资和间接出资，“国 家出资企业”的出资人又称“履行出资 人职责的机构”“出资人代表机构”。
出资人代表机构的职责范围比较 广泛，最基础的就是获取经营管理的效 益及相关资产的收益， 还包括参与决 策、行使管理权、聘用聘任管理者 。与其 他所有制公司的区别在于，对于一部分 重大事项，即便该企业并非由国家出资 企业直接出资，也须由国家出资企业决 定，这导致国有公司的直接出资人 / 股 东并不一定完全拥有对所出资企业重 大决策的决定权。
国有企业在法人治理方面所适用 的监管规定与众不同 。我国现行法律对 于国有企业的监管十分严格，除了所有 企业均应普遍遵守的法律规范之外，还 单独为国有企业制定了另外 一 套监管 法律，例如《中华人民共和国企业国有 资产法》《企业国有资产监督管理暂行 条例》等法律法规 。近年来，我国对于国 有企业的法人治理愈加重视，法律规范 的制定也更加完善，这从侧面体现了国 有企业在市场经济中主导地位以及关 键作用，以及在现实中解决公司法人治 理问题的重要程度。
职工民主管理导致国有企业法人 治理的与众不同。国有资产归属于全民 的所有权属性，决定了国有公司的职工 在民主管理方面较之其他所有制公司 更为严格。对于部分重大决策事项，国 有公司在决策时须听取职工意见，比如 《中华人民共和国企业国有资产法》第 三十七条规定的合并和分立等;还有一 些重大决策事项必须经职工民主程序 决定，比如《中华人民共和国企业国有 资产法》第四十一条规定的国有企业改 制等。
三、国有企业法人治理结构的实现
在明确了 法人治理结构的含义和 其中涉及的具体权利内容后，便需要考 虑如何实现法人治理结构，也即如何通 过公司章程明确相应机构的地位职责， 建立清晰的制度规范，有效支撑公司法 人治理 。就章程内容而言，除《公司法》 所规定的必备条款之外，还应包含如下内容：
( 一)关于党组织
依据《中国共产党国有企业基层组 织工作条例 (试行)》 等相关法律及党 章，党组织在国有企业中居于法定的领 导地位， 通过行使对企业重大事项决 定、把关和事前监督权，发挥领导核心 和政治核心作用。就党组织具体作用而 言，首先要保证其政策方针和国家政策 在本企业坚决贯彻落实，以此来把握国 有企业在改革和发展方向的正确稳定。 其次要推进企业规范管理，在讨论重大 事项时， 加强党组织对集体的领导，学 会抓主要矛盾、关键问题 。最后要推进 科学决策，督促股东会、经理层、董事会 在法律规范下行使职权，鼓励企业履行 各种经济社会责任。此外，不仅应加强 党组织 自身建设，管理干部，吸引人才， 使工会、共青团等群众组织发挥其应有 的作用， 也要全心全意依靠职工群众， 支持职工代表大会开展的各种工作。党 组织内部的组织架构以及外部的办事 机构，还有各种人员聘任配置，也必须 符合相关法律法规，坚持和完善双向进 入、交叉任职的领导体制。
在具体内容和程序方面，需要明确 党组织研究讨论是股东会、 董事会、经 理办公会在重大事项决策时的前置程 序 。党组织的主要职责应以书面形式规 定， 建立重大事项决策名单管理制度、 尽职合规免责事项清单制度，厘清党组 织与其他治理主体的权责， 深入贯彻 “三个区分开来”。同时，应明确党组织 决定权 、把关权 、事前监督权所涉及的 事项，将党组织在企业法人当中治理的 地位落到实处。
(二)关于出资人机构与董事会
依据《中央企业公司章程指引(试 行)》颁布及之后实施的《中国共产党国 有企业基层组织工作条例 (试行)》《国 有企业公司章程制定管理办法》， 应当 明确规定董事会的各项权利与义务，明 确规定董事会在制定公司企业战略中 作出重大决策、防范企业风险时应有的 职责与自身定位 。董事会应保障股东和 公司的利益，平衡出资人机构、公司、高 级管理人员及职工多方利益关系 。总体 来看，应当进行有效的战略监控，准确 把握公司发展方向与速度， 防范安全、 质量、环保 、投资 、知识产权 、法律等方 面的重大风险，认真执行出资人机构有 关管理人员选聘、薪酬、考核等规定，还 要规范公司高级行政管理人员在聘用 人员审批办事流程，监管资金使用用途 等各种方面，确保出资人机构通用制度 的严格落实。
在具体的内容和程序方面，应当将 职工民主的管理和董事会行使职权的 制度二者结合起来，既要支持公司职工 代表大会依照相关法律法规行使权力， 也要维护其合法权益。应明确董事会授 权出资人机构或股东会的事项，不能含 糊不清造成权力无限扩张。董事会制定 涉及到企业职工切身利益的相关方案 时， 要严格遵循企业决策或审批流程， 须按照国家对于职工权益保护的相关 规定最终作出决议。对于职工切身利益 的保护是公司企业价值的核心体现，也 是企业良性运转的基础保障。此外，董 事会可以将部分职权授予专门委员会、 董事长或总经理行使，但法律规定必须 由董事会决策的事项除外。
比较特别的规定是在职工董事和 外部董事方面 。章程中需明确外部董事 不应和公司存在任何可能影响其公正 履职的关系。对职工董事和对公司其他 董事应 一视同仁， 公正分配权利和义 务， 重视职工董事提出的正当诉求，并 给予合理的反馈，代表和维护职工合法 权益。
(三)关于经理层
依据国资委翁杰明副主任 2021 年 6 月 24 日在将国企改革三年行动重点 要求纳入公司章程等制度体系专题推 进会上的讲话精神表明，需要大力推行 经理层人员的任期制度以及对经理层 人员的契约化管理制度，在解任和聘任 方面需按照严格的任期制度及契约化 管理制度来实行，落实刚性兑现薪酬制 度，合法维护管理人员的利益 。同时，应 在章程中明确总经理谋划经营、紧抓落 实、强化管理的职能定位，以列举形式 列明职权范围，清晰权责。
应当根据实际情况在公司章程中 明确高级管理人员 。依据《中华人民共 和国企业国有资产法》 第二十二条、第 四十三条等规定，以及《中央企业违规 经营投资责任追究实施办法(试行)》第 三十一条之规定，国有企业的高级管理 人员与董事、监事受到同样的监管 。依 据《中华人民共和国公司法》第二百 一 十六条第( 一 )项和《国有企业公司章程 制定管理办法》第十一条之规定，公司 高级管理人员有着完善的架构，必须要 配备齐经理、副 经理 。行政方面还需要 有财政负责人、财务负责人、法律方面 的顾问、董事会秘书以及公司章程要求 的其他人员。
(四)关于监事会
全国人大于 2018 年 3 月 13 日在十 三届一 次会议通过《国务院机构改革方 案》，随后中共中央办公厅、国务院办公厅在 2018 年 9 月 13 日，印发《关于调整 国务院国有资产监督管理委员会职责 机构编制的通知》， 新增了国有企业领 导干部的审计责任以及国有重点大型 企业监事会职责的监督审计。
由于上述机构调整与现行 《公司 法》关于监事会的规定不匹配，有待《公 司法》予以相应修改 。 因此，《中央企业 公司章程指引 (试行)》 注释中这样表 达： 对于国有独资公司监事会的设置， 应当 由国资委根据《公司法》的修订情 况进行确定。
(五)关于劳动人事
依据前述讲话精神，应在公司章程 中明确国企改革三年行动重点的要求， 健全在规范岗位管理的基础上，以劳动 合同管理为重点， 完善市场化招聘制 度，实行员工平等公开招聘 、管理者选 聘竞聘竞争上岗、末位调整和不胜任退 出机制，健全具有市场竞争力的薪酬分 配制度。
四、结语
鉴于当前国企改革中遇到的一些 问题，公司章程的修改与制定将会成为 当 下及未来一段时间 内 国企改革的重 点任务 。综上所述，国有企业应根据实 际经营情况， 有针对性地设计章程内 容，厘清各治理主体权责，构建相适应 的法人治理结构， 配套相关运营制度、 权责清单，真正建立起中国特色国有企 业管理制度。
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