垃圾分类法律问题浅析论文

　　摘要：2017年《生活垃圾分类制度》发布，全国46个重点城市要求实施生活垃圾强制分类，就此拉开垃圾分类制度在我国强制实施的序幕；截至2021年，46个重点城市垃圾分类基础设施的居民小区覆盖率已达86.6%，基本建成了生活垃圾分类投放、分类收集、分类清运、分类处理的垃圾分类系统。但在垃圾分类制度的实施过程中，出现责任主体不明确，垃圾混同回收，垃圾资源利用率较低等一系列问题。文章从法律层面着眼，发现现行垃圾分类制度在立法、执法、守法三方面存在的问题，并从法律角度探索解决问题的途径，以期为垃圾分类制度在全国范围内推行提供思路。以“绿色发展”为坚守，跟随“绿水青山就是金山银山”和“人与自然和谐共生”的理论指引，通过对垃圾分类制度在法律层面的进一步完善，以实现垃圾的资源化利用以及循环经济的发展，促进“美丽中国”的建设。

 

　　关键词：垃圾分类,法律,问题措施

 

 

　　(一)垃圾分类的立法现状

 

　　当前规范我国垃圾分类制度的法律可以分为三个层次：第一个层次是全国人民代表大会及其常务委员会通过的基本法律，作为规范垃圾分类制度的上位法，为垃圾分类制度做出原则性规定，主要包括《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《中华人民共和国循环经济促进法》三部基本法;第二个层次是国务院颁布的行政法规与国务院主管部门所颁布的部门规章，对基本法律的相关条款做进一步细化规定，主要有《城市市容和环境卫生管理条例》和《废弃电子产品回收处理管理条例》两部行政法规和《城市生活垃圾管理办法》《城市生活垃圾分类及其标准》以及《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》三部部门规章;第三个层次是地方人民代表大会制定的地方性法规以及地方政府制定的地方政府性规章，以对垃圾分类制度在地方实施做出因地制宜的具体规定，如《上海市生活垃圾管理条例》《陕西省生活垃圾分类制度实施方案》等法律文件。

 

 

　　(二)垃圾分类的执法现状

 

　　“十三五”期间46个重点城市开展的生活垃圾分类试点取得良好效果。但就全国而言，全国约有50%的城市尚未建成焚烧设施，中西部地区焚烧处理率不到50%，城市生活垃圾资源化利用率仅为50%，西部地区及东北部分地区建制镇生活垃圾无害化处理率低于30%，总体而言，全国垃圾分类基础设施建设以及垃圾资源化处理能力还有较大提升空间。在垃圾分类制度试点城市中，成都于2021年3月1日开始垃圾分类试点，却在2021年5月13日才出台规范性文件以明确垃圾分类制度的各执法主体的职责归属；武汉在《武汉市生活垃圾分类管理办法》中确认责任人制度，却对管理责任人的具体职责没有进一步解释，缺乏可操作性。上述责任主体不明确的情形，使得各地所推行的垃圾分类奖惩措施难以得到有效实施。

 

　　(三)垃圾分类的社会氛围

 

　　自2017年垃圾分类试点提出以来，我国垃圾处理相关企业总量每年以超过20%的增速增长，截至2020年，有超过63万家企业经营范围为垃圾分类处理。市场对垃圾分类制度实施的前景有着积极性预测，然而由于居民垃圾分类习惯的养成所需时间较长且企业运营成本较高，多数互联网回收企业处于持续亏损状态，此类企业盈利仍需要较长时间。同时，在垃圾回收制度实施的过程中，居民垃圾分类意识淡薄且缺乏相关的监督管理体制，垃圾分类标准在全国范围内也没有得到统一，使得垃圾分类制度难以得到较好推行。

 

 

　　(一)立法层面问题剖析

 

　　1.法律法规不健全。目前我国关于垃圾分类制度的法律法规仍未完善。我国关于垃圾分类制度主要有三类法律法规：第一类是《环境保护法》《循环经济促进法》等上位法，涉及促进环境保护和循环经济的规则和措施，为垃圾分类提供了原则性借鉴，但对于垃圾分类制度的落实没有具体规定，法律的规定较为笼统，缺乏专门性、可操作性。第二类是由国务院及其各部门颁布的行政法规和规章，诸如《城市生活垃圾管理办法》《城市市容和环境卫生管理条例》等。其虽然是关于垃圾分类的具体规定，但仍存在相关立法空白，即大多行政法规和规章都以规制城市生活垃圾为内容，对于农村等其他地区的垃圾分类制度没有做出具体规定；同时各行政法规之间内容或有交叉，出现同位法部分混淆甚至重合的状态，无法为垃圾分类提供有效法律遵循。第三类是地方政府颁布的关于垃圾分类制度实施的地方性法规，如《深圳市城市垃圾分类收集运输处理实施方案》。此类的法律法规较为具体，但从实践层面来看，对于垃圾分类的监管没有落实到位，导致部分公民的垃圾分类处理意识不高；从法的效力范围讲，地方性法规只及于地方区域范围内的垃圾分类管理规制，对于一些跨区域、地方交界处的垃圾分类不能对其进行有效规范；从法的位阶来讲，地方性法规不足以产生与上位法同等的威慑力，因此，在实践中容易导致部分公民无视法律。

 

　　2.立法技术不科学。在立法技术方面，关于垃圾分类的法律法规主要存在立法表达不规范的问题。垃圾分类相关的法律规范立法语言不明确，部分法律法规关于相关概念的定义界定不清，例如对垃圾和生活垃圾等而视之，没有清晰表达其内涵。此外部分公民认为垃圾分类制度不够科学，实践中关于厨余垃圾、有害垃圾、可回收垃圾以及其他垃圾的分类类别和标准不统一，以致垃圾分类制度不能有效落实。

 

　　(二)执法层面问题剖析

 

　　1.责任主体不明确。在执法实践中，由于法律法规以及相关规范性文件对政府及相关部门、公众和企业等主体在城市生活垃圾分类中的责任界定不明确，造成了“谁都负责但实际上谁都不负责”的现象，从而导致相关主管部门未能科学履职。

 

　　2.基础设施不完善。执法方面的缺位还表现在相关基础设施的设置上不完善。实践中政府有关部门对基础设施的健全不够重视，只满足于“有就行”的状态，却未关注基础设施的完善以及实际设置的有效性与便民性，对于垃圾投放点的位置设置也不够科学，以致公民的垃圾分类意愿减弱，导致垃圾分类的实际推行更为艰难。

 

　　3.行政执法不严格。相关垃圾分类行政主管部门行政执法力度弱，相关主管部门对于不规范的垃圾分类行为的管理只限于教育，甚至实践中还出现相关执法人员对于公民的不规范垃圾投放行为熟视无睹。同时，法律规定的行政措施也多为指导性而非强制性措施，惩罚力度和强制执行力度较弱。在行政监管方面，我国现行垃圾分类法律法规对行政监管、检查的规定相对较少，对于部分政府部门随意执法、怠于执法、钓鱼执法的行为无人监管，缺乏行而有效的监督体制。

 

　　(三)守法方面

 

　　公民是落实垃圾分类制度的主体，落实垃圾分类制度应政府、公民“两手抓”。根据调查发现，社会公众对于垃圾分类已上升到法律层面的意识并不明确，仍认为其属于道德规范的范畴，因此，没有对自身行为进行有效约束，对于传统的垃圾混同处理方式仍有较大认同。而对于受教育程度较低的群众，很难内化垃圾分类的核心内涵，基层群体对垃圾分类的理念存在视野盲区，以致“乱投放”现象的发生。在日常生活中公民没有对垃圾进行分类的原因主要有两个，一是社会公众虽然有垃圾分类意识，但是垃圾分类知识摄取不全面，不知道该将自己手中的垃圾投放到哪种垃圾桶，并且由于多年习惯的影响，导致没有对垃圾进行分类投放。二是完全没有垃圾分类处理理念，认为垃圾分类法律规制对其没有约束力，因此对垃圾分类熟视无睹，随意投放。这两种情况集中反映了社会整体对垃圾分类的公众参与度不高，垃圾分类意识有待提高，并且在社会快生活节奏下，社会公众没有对垃圾分类知识进行学习、了解的能动性，加之政府宣传教育和强制执法的缺位，导致垃圾分类制度在社会层面难以落实，垃圾分类制度推进困难。

 

 

 

　　由于工业革命使得全球经济结构产生根本性变革，二三产业的迅速发展导致垃圾的种类不断增多，而全球性的垃圾污染问题迅速危及因工业而崛起的国家的生态环境，以德国、澳大利亚与日本为代表的发达国家纷纷出台垃圾分类政策以规范国家垃圾污染问题，并取得较好效果，在世界范围内得到极高赞誉。而以绿色发展作为国家发展的一大基本战略方向的我国，对垃圾分类制度完善的关注不断提高，本文通过分析国外代表国家先进的垃圾分类治理经验，借鉴国外垃圾分类制度的法律规制方案，对其方案进行本土化移植，实现对国外先进垃圾分类制度的中国化吸收，以期为完善我国垃圾分类制度提供新的法律层面的突破口。

 

　　(一)建立层次分明的垃圾分类法律体系

 

　　建立以《环境法》为基础，垃圾分类治理基本法律为依据，专项分类垃圾治理法律为细化，进行针对性的法律规制；出台相关的行政法规和部门规章对法律条款中的具体问题进行规定，并在各地出台相应的地方性法规与地方政府规章以促进其相关法律的实施。德国目前推行以《循环经济和废物管理法》为主，以《电池法案》等法案为细化的法律体系，据不完全统计，德国联邦及各州政府目前出台有关环保的法律、法规多达几千部，同时德国还执行欧盟400多部有关环境保护的法律法规。而澳大利亚在联邦层面制定《环境保护和生物多样性保护法(1999)》，在以昆士兰州为代表的各州制定了较多地方性法律，为垃圾分类的实施提供保障。

 

　　(二)建立严格明确的垃圾分类奖惩制度

 

　　由于垃圾分类需要垃圾投放、收集、清运和填埋四个方面的合作，而在公民垃圾分类意识较为淡薄的情况下，需要较为严格且明确的垃圾分类奖惩制度以规范垃圾分类制度的实施。在垃圾投放环节，设立“环境巡查员”，赋予环卫工人以巡查劝诫权，对乱扔垃圾的行为进行劝诫；在垃圾清运环节，赋予“环境巡查员”以拦截权，对不符合垃圾分类标准的垃圾有权拒绝清运；在垃圾收集和填埋环节，赋予环境保护机关以行政奖励与行政处罚权，对进行垃圾分类的企业以一定的标准进行奖惩。日本对于不同的垃圾设立不同的垃圾集中收集时间，过时不候，并且对乱扔垃圾的行为以“不法丢弃”处5000日元以下罚款，严重时还可能处以刑罚。而德国则设有“环境警察”制度，一旦被发现居民乱扔垃圾就会给予警告、罚金，甚至提高整个居民区的垃圾回收费用。

 

　　(三)制定具体的垃圾分类标准

 

　　由地方政府确立年度垃圾分类标准，确定各种垃圾的所属类别，并连接各地居委会和街道办事处，将该标准公布给各个居民，以保障公民清楚垃圾分类实施办法。日本各行政区会在每年年底给每一户居民送上垃圾分类的“年历”，以保障所有居民能够了解本年度的垃圾分类规则，而德国则是将每年度的垃圾分类标准和垃圾分类处理办法投递到居民邮箱，以保证每位居民清楚垃圾分类制度实施办法。

 

　　(四)加强垃圾分类的宣传

 

　　将垃圾分类的宣传的主战场设定为学校，从幼儿园开始，开设相关垃圾分类知识讲座，将垃圾分类意识贯彻到每一个人，并重视家庭的教育力量，将垃圾分类的习惯作为家庭教育的重要组成部分。在日本，将家庭教育和学校教育相结合，培育小学生的垃圾分类习惯，同时开展参观垃圾处理厂的课外实践活动，让学生对于垃圾分类了解更为深刻和透彻。而澳大利亚则是重视运用政府力量，将垃圾分类相关制度公布在市政网站并且在公共场合将相关标语展示，营造良好的垃圾分类氛围。

 

 

　　(一)立法层面：完善我国垃圾分类法律体系

 

　　由于垃圾分类制度尚处在试点阶段，在现阶段笔者建议以现有基本法律为基础，重视发挥现有《固体废物污染环境防治法》与《循环经济促进法》中关于垃圾分类法律制度的相关条款的指导作用，重视行政法规的细化作用并发挥地方性法规和政府性规章对于各地区垃圾分类的实施贯彻的直接作用。在基本法层面，出台有关于垃圾资源利用的基本法，以绿色发展为导向，循环经济发展为方向，倡导从源头上减少垃圾产量，同时明确“垃圾是放错了位置的资源”这一环保理念，将垃圾作为资源进行回收利用，将垃圾从废弃物变成可利用的资源，不仅实现垃圾减量这一基本目标，也为垃圾资源利用市场提供政策支持，注入新的活力，以吸纳民间资本投入，实现市场带动垃圾分类制度在社会层面的贯彻实施。而在行政法规层面，有必要对垃圾分类标准在全国范围内统一，并在垃圾分类制度中垃圾投放、垃圾收集、垃圾清运以及垃圾处理四个环节上都尽量做到有法可依，而针对垃圾的投放，依据垃圾分类标准设置不同垃圾种类专门的法规进行规范，为居民的垃圾投放行为提供导向性；而在垃圾的收集和清运环节中，我国主要是有专门负责的清洁公司对于垃圾进行回收和处理，因此为规范此类企业的行为，有必要设立专门的法规以期达到垃圾“变废为宝”，实现垃圾减量化和资源再回收的可循环发展目标；而对于垃圾的处理环节，由于我国目前的垃圾处理方式还是以填埋法为主，但有大力发展焚烧法的发展趋势，并且已经在全国范围内设立较多焚烧厂以进行垃圾处理，针对此种现状，有必要出台关于焚烧时有害气体的排放标准以及此类垃圾焚烧厂运行过程中的行为规范。而在基本法律和行政法规等上位法出台相应规定之时，地方性法规以及地方政府规章也应当及时做出反映，结合本地区实际情况，设置有实际可操作性的法律规范以实现垃圾分类制度真正在地方落实。而在每一个层面的法律制定上，都需要设立相关法律法规对在法律执行过程中出现的行为进行监督，使得法律在规范行为的同时本身也能得到规范。

 

　　(二)执法层面：加强城市基础设施的完善

 

　　首先，为在垃圾分类投放的源头规范垃圾箱设置不合理的情形，有必要对垃圾箱的设置进行管理。我国业已进行垃圾分类的试点，各试点城市均提出了自己城市的垃圾分类标准，并将不同的垃圾种类与不同的颜色相对应，也在各地区设置对应颜色的垃圾桶。在此基础上，政府主管部门可以进一步在各居民区设置垃圾投放区，放置不同颜色的垃圾桶，不同颜色代表不同种类的垃圾，让居民可以方便将已经按照垃圾种类进行分类的垃圾做到分类投放到不同的垃圾桶中。在垃圾已经分类投放后，地方政府主管部门也需要针对不同种类的垃圾配备相对应的清运车。由于我国目前还存在已经分类投放的垃圾在清运过程中直接混合回收的情况，为避免垃圾分类的工作功亏一篑，可以建立一套成熟的垃圾管理系统，对不同种类的垃圾在处理之前进行全过程追踪，对其进行数字化管理，以保障已经分好类的垃圾不被混同回收破坏。而对不同种类的垃圾在收集转运过程中进行数字化管理，有利于垃圾进行分类，从而促进垃圾的资源化利用，有利于提高资源价值，促进垃圾分类产业链的发展。而在城市垃圾处理厂的建设过程中，可以加大科技投入，促进垃圾处理的现代化，促进垃圾分类回收的便利化，以实现循环经济的发展。例如在德国，垃圾处理厂采用高温、红外线、人工、物理、化学等多途径，通过机器化的轨道把层层垃圾严格筛选分类，之后由卡车成块回收，按照不同的再利用方式，合理处理使用或者进入市场，实现垃圾的资源化转化。

 

　　(三)守法层面：提高公众参与度

 

　　公民是垃圾分类实施的参与主体，提高群众的垃圾分类意识十分重要。在垃圾分类制度宣传教育方面，首先，政府可以在官方网站上开设专栏公布垃圾分类的相关知识以及法律文件，在政务服务中心发放有关垃圾回收的宣传小册，在各大公共场所设置环境标语，在垃圾投放点张贴各种宣传说明；其次，在幼儿园等学前教育阶段就进行垃圾分类的教育，将垃圾分类的知识贯穿个人成长的各个阶段，让人们从小养成自觉自愿的垃圾投放意识和垃圾分类投放的习惯。最后，在垃圾分类制度奖惩措施的基础上，社会媒体对于在垃圾分类过程中表现良好且取得积极带动效果的个人和单位，可以对其进行采访并在网络平台上以短视频、公众号文章和社会新闻的形式对其进行表扬，在一定范围内进行宣传，起到一定的引导和带动作用，以此鼓励更多人参与到其中。在社会监督层面，各地方政府可以鼓励个人或者有关志愿者组织参与到垃圾分类的过程当中来，在垃圾投放点设置志愿者监察队，以监督居民的垃圾投放行为，如果有垃圾投放的不法行为，则应当对违法投放垃圾或者垃圾投放不合理的有关人员予以提醒并告知其正确的垃圾投放方式。如果反复违规或不听志愿者劝导，则应当记录该人员的身份信息并将此人反映给有关机关，报有关机关处理。以志愿者为纽带，让志愿者与有关管理部门之间实现积极联动，共同推动垃圾分类制度的贯彻和落实。

 

 

　　通过对垃圾分类制度中在法律制度层面的立法、执法、守法各环节的问题剖析，吸纳国外优秀制度经验，进行本土化移植，本文尝试对垃圾分类法律规制在立法、执法和守法方面提出建议：以完善垃圾分类法律体系为重要措施，进一步加强垃圾分类基础设施建设，同时扩大垃圾分类相关信息的宣传并提高垃圾分类实践的公众参与，以构建垃圾分类法律规制的基本框架。垃圾分类制度在我国全面推行是一个漫长的过程，然而不同城市在垃圾分类试点过程中做出了许多出色的尝试，让我们对垃圾分类制度充满更多期待，也希望探索出有中国特色的垃圾分类实施制度。

 

 

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