山西沿黄地区基本公共服务发展路径研究论文

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关键词：  沿黄地区   基本公共服务 社会民生   建设建议

保障和改善民生不仅关系改革发 展稳定，更关系人民群众的切身利益。党的十九大报告提出，坚持在发展中保 障和改善民生，保证全体人民在共建共 享发展中有更多的获得感。沿黄地区作 为一个典型的欠发达地区，经济发展相 对滞后， 基础公共服务能力严重不足， 在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有 所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等各个环节上均需要补齐短板，推动民生 工作进一步改善。


一 、沿黄地区基本公共服务建设现状

近年来，沿黄各县以民生改善和社 会发展为统领，始终坚持把民生作为一 切工作的出发点和落脚点，财政支出的 八成以上和全部增量均用于民生改善， 切实解决了一批人民最关心 、最直接、 最现实的利益问题，让改革发展成果惠 及到沿黄各县的人民群众。

一是教育均衡发展的基本情况。近 年来，   沿黄地区教育资源配置不断优 化，  各阶段教育的内涵建设有序推进。 地区教育支出占地区生产总值的比重 超过国家财政 4%的要求，  地方教育经 费收入和财政教育支出 占公共财政支 出比例持续提高 。全面实行城乡免费义 务教育，实施义务教育标准化建设工程 和农村薄弱学校改造计划，义务教育薄 弱学校基本办学条件持续改善，到 2019 年底，沿黄地区全部县通过县域义务教 育均衡发展国家督导评估认定，建立起 覆盖学前到研究生的资助政策体系，进 城务工人员随迁子女实现在就读地参 加中考 。截至 2019 年，学前教育毛入园 率达到 88.2%，  高中阶段毛入学率达到 93.9%。

二是卫生事业的基本情况。2015 年 以来，沿黄地区各县连续 4 年将九成以 上的卫生经费和建设项 目 以及大量人才、技术、培训、设备资源投向基层 。通 过巩固发展纵向帮扶的省市县医联体， 形成了整体托管 、技术帮扶 、专科联盟 等效果明显的对 口 支援模式，实现三甲 医院和县级医院达到全覆盖。2016 年和 2017 年，区域内城镇居民医保和新农合分别实现统一 管理，职工医保和城乡居 民医保参保率达到 95%以上，全域基本 实现应保尽保。

三是就业工作的基本情况。沿黄地区经济发展水平相对滞后，二产、三产等吸纳就业人数较多的产业发育不足， 区域就业消纳能力存在先天障碍。近年来，黄地区各县围绕扶持大学生创业、援助困难群体就业等出台了一系列 含金量高、操作性强的政策措施。区域 城镇新增就业人数，转移农村劳动力人数均低于全省平均水平，城镇登记失业 率均控制在 4%以下，就业局势总体保 持稳定。各县均开展了对离校未就业大学生实行实名制跟踪服务，高校毕业生 就业率保持在 90%以上。建立了社区管理、当月清零的零就业家庭等困难群体的就业援助机制，托底安置就业困难人员 20000 余人。实施职业培训全覆盖计 划和农民工技能提升计划，实现了农村技校学生免学费全覆盖。依托输出地劳 务公司，签订劳动合同、参加社会保险、 给予社保补贴，建立灵活的劳动关系和稳定的社保关系，打造吕梁护工等系列 品牌。

四 是居民收入的基本情况。2019 年，沿黄各县通过城镇居民人均可支配收入由  2018  年 的  22456  元提高到 27352 元，增长了 21.8%，收入分配秩序 日趋规范，中等收入群体逐步扩大。发 挥最低工资标准的基础拉动作用，按照 省市要求，2013 年以来 6 次调整最低工 资标准。沿黄各县根据地方实际，建立 了 乡镇工作补贴、政法委机关工作津贴 等项目，  提高了艰苦边远地区津贴、人 民警察警衔津贴等标准。对农民工欠薪 案件实行“三个清零”，即：欠薪存量案 件限期清零；新发生的欠薪案件，必须 在 3 个月内清零；四季度发生的欠薪案 件，必须在年底前清零；全面推行“农民 工工资无欠薪市县”创建活动，有效遏 制了欠薪高发势头。五是社会保障的基本情况。  近年 来，沿黄各县按照省、市“广覆盖、保基 本 、多层次、可持续”的方针，全民全覆 盖的养老保险、医疗保险制度体系初步建成 。社会保险综合参保率达 95%以 上，有效发挥了社会保障“安全网”“稳 定器”的作用 。合并实施城居保和新农保，建立了统一的城乡居民基本养老保 险制度，解决了城乡职工 、居民养老保 险制度转移衔接和可携带 、流动性问题。

六是社会救助的基本情况。沿黄地 区大部分位于山陕峡谷东岸的吕 梁山 区，自然条件相对较差，土壤贫瘠、降水 条件较差，旱田为主、广种薄收，多数沿 黄县属于革命老区和经济欠发达地区， 因此，密织困难群众的基本生活安全网 甚为重要。2014 年以来，沿黄各县连续 五年统一提高城乡低保标准，两次统一 提高农村五保供养省级补助标准 。医疗 救助力度进一步加大，困难群众个人负担的合规医药费用，  经各类保险报销后，救助比例不低于 70%，救助封顶线 提高到不低于 1.5 万元。为城乡低保、农 村五保供养对象设置 15 度免费用电基数，强化最低生活保障与住房、教育、医 疗、司法、扶贫开发等政策的衔接，多渠 道解决困难群众遇到的生活难题。农村低保平均保障标准达到每人每年 3627 元，农村低保标准达到或超过了 3200 元的扶贫预估标准。依托农村老年人日 间照料幸福工程，利用农村闲置的学 校、村委会等设施，改造建设农村老年 人日间照料中心。

七是社会养老的基本情况。加强对 乡镇敬老院进行整合改造 、提档升级 。 为解决农村留守 、空巢、高龄老人的生 活问题，利用农村闲置学校、村委会等 设施，  新建 90 余个农村老年人 日 间照 料中心。稳步推进城市社区居家养老服 务，采取政府购买服务方式，积极培育 社会养老服务机构和组织开展社区养 老服务。

二 、沿黄地区基本公共服务建设问 题和不足

在充分肯定过去成就的同时，我们 也必须清醒地看到，当前民生社会事业 仍处于较低水平，与周边地区差距逐步拉大，城乡之间基本公共服务均等化问 题依然严峻，难以满足人民群众对美好 生活的需要。

1 .基本公共服务不到位。从总的形 势看，社会结构还在进一步分化，社会 风险在积累，城乡差距、地区差距等深 层次问题依然存在。一是沿黄县普遍经 济发展水平较低，产业集中于 一 、二产 业，且第二产业制造业企业偏少，容纳 社会人员就业能力偏弱，从业人员规模 呈现较快的增长趋势，造成劳动力资源 供给和需求之间的矛盾仍然未能得到 有效的缓解，从而导致劳动就业压力总 体上有增无减，劳动力总供给过剩和结 构性短缺并存，大学生 、农村富余劳动 力 、复员退伍军人等群体就业压力较 大，同时，不同行业 、产业 、经济所有制 下的就业结构也不均衡 。二是沿黄地区 普遍属于经济欠发达地区，公共财政投 入绝对值和增幅与多数周边地区相比 有不小的差距，从而造成各阶段教育在 城乡、县域、校际之间发展极不均衡。三 是当前公共医疗卫生体系在结构和功 能方面难以适应城乡居民的需求 。“十 三五”以来，人均卫生总费用呈逐年增 长的趋势，  但一 直低于全省平均水平 。 四 是文化建设的布局和结构还不尽合 理，文化资源的开发和利用不足 。公共 文化服务体系尚不健全，区域 、城乡文 化发展还不平衡，服务质量和水平需进 一步提高。

2.社会保障能力不到位 。   目前虽已 基本实现社会保障制度的政策全覆盖， 但无论从单个项 目 还是总体水平而言 都比较低，降低了群众应对各类社会经 济风险的能力，群众福利和主观幸福感 的提高也较为有限 。社会保险衔接难， 仍未得到有效解决，  流动人口重复参 保、退保等现象时有发生 。在社会救助 方面，沿黄地区近三分之二的人口是农 业人口，农村低保人数约为城市低保人 数的 1 .5 倍，  但农村低保平均保障标准 仅为城市低保平均保障标准的一半左 右，救助水平差别较大。经济发展水平 相对落后的地区需要救助的困难群众 较多，但因财政困难救助资金往往投入 不足，  制约了 困难群众救助水平的提升。

3 .特殊矛盾调处不到位 。随着经济 生产高强度、大规模 、大面积的开发建 设，在广大的农村地区造成了空气污染 严重、水环境持续恶化、地质灾害频发、 贫富差距悬殊、群访事件增加等一 系列 影响当地居民生产生活的社会问题，形 成煤矿企业与矿区地方政府(包括县市 级政府和乡镇政府)、  煤矿企业与村集体和村民、煤矿企业与关联企业的利益 冲突 。煤炭资源整合前，各地形成了各 具特色的“以煤补农”的办法措施，对缓 解矿地矛盾发挥了一定的作用。但随着 煤炭资源的整合，原有的“以煤补农”机 制被打破，新的补偿渠道还没有完全建 立，当地政府、村集体、村民的补偿收入 明显减少，对解决因煤造成的社会问题 带来了很大的困难，地矿矛盾进一步显 现，并成为引发群访 、非访等维稳事件 的主要诱发因素之一。

4.社会管理创新不到位 。总体上看 各级政府社会建设的规划 、目 标 、任务 还有待进一步明确，  各级各部门协调、 合作 、集约的工作机制还没有完全建 立；基层社会管理力量相对薄弱，管理 理念落后，管理方式简单，科技含量不 高等问题仍然不同程度存在；民间资本 对社会建设的投入还处于起步阶段，调 动社会力量参与社会建设的政策法规 还需要进一步完善；公众参与社会建设 社会管理的渠道还不太顺畅，社会建设 的透明度、公开性 、公正性需要进一步 加强 。特别是对当前许多拆迁问题、征 地问题 、干群冲突问题等社会热点问 题 、矛盾 、群体事件，提前介入 、基层调 解 、民主协商 、办事公开等手段运用不 到位 、不充分，在 一 定程度上造成群体 事件有增无减，社会矛盾化解调处机制 亟待完善。


三 、对沿黄地区基本公共服务建设 的建议

1.系统推进“互联网 + 民生”，让先 进科技与信息化成为提升民生品质的 强大载体。当今时代，互联网、大数据和 人工智能已经成为各领域跨越发展的 重要支撑和重构发展模式的爆发点，谁 抢占这个高地，  谁就会抢占发展先机。 沿黄各县财力基础薄弱，民生事业普遍 滞后，一定要抓住“互联网 + 民生”这个 重要抓手，  推进民生领域的跨越发展。 第 一，构建顶层设计，在各个领域统 一 数据标准、数据格式、数据接 口，建立跨 部门、跨地区的统一的公共服务网络系 统，实现数据开放共享和部门 间的业务 协同；第二，民生关联部门都要设立专 门机构，按照统一要求，颠覆传统思维， 重构运作框架，  设计本系统基于互联 网、大数据和人工智能为基础的新型管 理与服务模式，让现代科技与信息化成 为提升民生品质，重构发展模式的重要 载体和推动力。

2.  为民间资本进入民生领域“松 绑”，壮大民生事业发展的财力基础。在 “人民日益增长的物质文化需要”面前， 政府有限的财力总是捉襟见肘难以满足，尤其沿黄各县财力与全省其他地区 比较财力更为吃紧，依靠政府投入难以 解决根本问题，因此，推动社会组织和 民间资本的强势进入就显得尤为重要 。 然而，  社会组织和民间资本进入难、发 展难、  补位难的情况在域内持续存在 。 究其原因在于受前置审批和政策门槛 的制约，  这就需要地方决策者解放思 想，管理者拓宽思路，从源头上松绑给 力。要在引导和规范社会力量参与上有 作为。  要不断扩大开放领域，全面落实 基本公共服务领域民办非营利机构与 同行业公办机构同等待遇 。先行采取以 政府纪要、并联审批等形式解决部门之 间互为前置的审批掣肘，扫清社会资本 进入民生领域的制度障碍 。  同时，尽快 制定相应法规，  理顺各类事项审批程 序，  坚持做到社会资本的“无障碍”进 入 。各县政府要尝试以国有建设用地使 用权作价出资或者入股的方式提供土 地，与社会资本共同投资建设。

3 .建立职业培训长效机制，全面、持续提高劳动者技能、素质和素养。免费 对劳动者提供职业技能培训，有效提高 劳动者的技能 、素质和素养，打造 一批 “吕梁山护工”的品牌，对于沿黄地区劳 动力疏解释放就有重要作用。一是整合 部门资源，建设统一的就业培训服务平 台，广泛采集培训对象资源总量信息数 据，完善就业信息系统，实现数据动态 化管理。二是建设统一标准的公共实训 基地 。每个市建立一 个技术先进、特色 性强、辐射面广 、体现公共利益的就业培训 、职业技能鉴定等公共实训基地 。 依托公共实训基地打造一个人才培养、 评价 、交流 、竞赛为一体的公共实训平台，面向社会提供技能训练和职业技能 鉴定服务，打造一批像“吕梁山护工”等 知名品牌。三是全面落实县级职教中心 建设项目，保证每县有一所常设的培训 机构，  免费对劳动者提供职业技能培训，有效提高劳动者的技能 、素质和素养。构建和完善政府主导、市场调节、企业自主 、社会支持 、个人努力的职业培 训机制。

4.构建相关机制，有效促进低收入 人群增收。经过多年的努力，区 内低收 入人口已大为减少，当前已经到了低收 入人口攻坚巩固阶段 。建议进一步完善 低收入群补贴与物价上涨联动机制，当 居民消费价格指数或粮油、食品等生活 必需品价格持续上涨时，及时对低收入 居民家庭采取必要价格补贴措施。当居 民消费价格指数超过 一 定幅度和持续 时间时，最低生活保障标准 、最低工资 标准也随之相应提高，尽可能地减少物价上涨对低收入居民家庭生活的冲击， 确保低收入居民家庭生活水平不因物 价上涨而下降。

5 . 力推智能养老，构建高度老龄化 时代的养老新格局 。高度老龄化时代正在到来，承接养老的人力资源困境不可 避免，智能养老将有效破题解困。  人工智能 、互联网 、大数据的综合运用将是 改善社会和家庭养老困境的重要依靠， 同时也是养老产业发展的重要基础 。建议相关部门重视和加快智能养老系统 工程建设，将智能养老系统建设工程列 入社会事业发展规划，  预算专项资金， 安排专门人力，全面统筹规划，加强顶 层设计，引入市场机制，覆盖城乡。全面 推进“互联网 + 养老”信息化建设，全面构建相互融合的养老服务平台。将居家养老、社区养老和机构养老全部纳入智   能养老平台，统筹运行，逐步建立起 一   个能够作为养老服务主力军的“统筹各   方养老资源 、政府市场共同投入、信息   动态实时可靠 、虚拟实体相互结合、社会社区家庭互联 、各项服务即时提供” 的智能养老服务保障系统。

6.  完善矛盾纠纷多元化解机制，依 靠专业人才队伍化解社会矛盾。社会矛 盾化解工作涉及政策面很广，本身要求 工作人员具有较高专业素养及很强的 沟通能力。一是引入专业人员参与矛盾 化解，  完善矛盾纠纷多元化解机制，真 正实现“多元性矛盾专业化解决”；二是 从有利于正确引导社会舆论和疏导社会不良情绪，提高矛盾纠纷化解实效出 发，适当导入社会组织参与矛盾化解工 作，充当社会矛盾冲突的“缓冲剂”，充 分发挥社会组织在政府与群众之间的 桥梁沟通作用。

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