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［摘 要］ 基本公共服务均等化是实现共同富裕的底线条件和重要路径，共同富裕为基本公共服务均等化提供 目标指引和理论资源。基于共同富裕视域，基本公共服务均等化是 “高水平” 均等化、“双向互动” 均等化、 “渐进主义” 均等化。 当前基本公共服务均等化还存在目标悬浮、路径错位、 方式移位等问题， 以共同富裕理 念推进新时代基本公共服务均等化， 需要构建并落实基本公共服务高水平均等化的评价体系、 建立多向互动的基本公共服务均等化推进机制、 坚持常态化的基本公共服务渐进均等化发展策略。
［关键词］ 共同富裕,基本公共服务均等化,问题检视,实践进路
一、文献综述与问题提出
党的二十大明确提出，到 2035 年，基本公共 服务实现均等化。可见，如何实现基本公共服务 均等化，仍然是今后较长时间理论界和实践界应 该为之努力的重大命题。实际上，随着李军鹏提 出 “让人人都享有基本公共服务”［1］ 的命题，推 进基本公共服务均等化早已成为学术界研究的热 土，研究成果汗牛充栋，主要有如下四个视角。 一是体制机制视角。通过优化财政省直管县［2］、 事权与财权相匹配［3］ 、财政平衡［4］ 、农民需求优 先序表达［5］ 、公共财政体制［6］ 、公共服务体制改 革［7］ 、横向援助［8］ 、协同体系［9］ 、供需对接［10］、 权利保障［11］ 等体制机制促进基本公共服务均等 化。二是转移支付视角。通过完善均衡性转移支 付［12］ 、转移支付体系［13］ 、转移支付结构［14］ 、政 府间转移支付［15］ 、财政支出责任及其分担［16］ 等 推进基本公共服务均等化。三是标准化治理视角。 应该基于政策环境公平、供给水平发展与人民群 众满意的三重维度［17］ ，底线、发展和自由均等三 个层次［18］ ，社会保障、卫生服务、义务教育、基础设施等四大指数［19］ ，社会、财务、 内部流程、 学习与发展等指标［20］来构建基本公共服务均等化 指标体系，以 “标准化” 促 “均等化”。 四是数 字治理视角。 随着数字治理的兴起，通过数字经 济有效赋能［21］ 、数字政府建设［22］促进基本公共 服务均等化成为当下时髦的研究路径。 自从习近 平总书记在中央财经委员会第十次会议上提出 “扎实推动共同富裕”［23］ 命题 以来，推动基本公 共服务均等化被赋予了 “共同富裕” 的分析视 野。祝毅、杨一心等学者从不同角度论证了基本公共 服 务 均 等 化 对 实 现 共 同 富 裕 的 关 键 性作用［24－25］。
国外学界对公共服务的公平供给等相关问题 的研究也有悠久的历史。大致可分为两个阶段 : 第一阶段，20 世纪初到 20 世纪 80 年代。这一时 期重在从理论上证成公共服务均等化的必要性。 如托宾认为，一些稀缺性的公共服务如健康医疗、 教育等应当实现平均分配［26］ 。第二阶段，20 世纪 80 年代至今。这一时期除了对公共服务均等化的 理论论证之外，重点转向对公共服务均等化实现 路径的研究。如通过均等化转移支付实现公共服 务最低标准［27］ ，通过增强健康与社会保健服务的可及性、供需适应性、社会认可性来提升健康与 社会保健服务公平供给水平［28］ ，通过改善教育财 政、教师待遇等方面来促 进公共教育的分配 公平［29］。
纵观国内外研究可以发现，虽然学界对公共 服务均等化的实现路径进行了较为系统 的探讨， 而且也有学者专门探讨了推进基本公共服务均等 化对于促进共同富裕的重大意义，但是，对于在 共同富裕视域下，基本公共服务均等化的概念、 标准、实现路径等将发生什么变化，共同富裕理 念对于推动基本公共服务均等化提出什么新要求 等等，却研究甚少，仍然需要学界进行更为深入 的研究。
党的二十大报告明确要求， “健全基本公共 服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可 及性，扎实推进共同富裕”［30］ 。这是中国共产党 在新时期推动共同富裕道路上对促进基本公共服 务均等化提出的新要求。站在新的历史起点上， 我们需要把推进基本公共服务均等化纳入于推进 共同富裕的伟大实践中去。据此，需要研究者将 传统的 “基本公共服务均等化” 研究范式转变为 “共同富裕视域下基本公共服务均等化” 研究范 式，为推进基本公共服务均等化和共同富裕提供 理论工具。
二、迈向共同富裕的基本公共服务均等化理 论框架
从系统论上说，基本公共服务均等化是共同 富裕宏观系统中的一个重要子系统，没有基本公 共服务均等化，则没有全体人民的共同富裕。正 如李实认为，推动基本公共服务均等化本身就是 促进共同富裕的重要议程［31］ 。何为共同富裕，是 学界近年来研究的重要命题。20 世纪 50 年代美 国经济学家加尔布雷思提出了 “富裕社会” 的概 念，即摆脱普遍贫困的大多数人物质生活丰裕的 社会［32］ 。这一概念遭到了诸多学者的批评，如美 国学者马尔库塞则把这种 “富裕社会” 称之为 “物质丰富、精神痛苦” 的 “病态社会”［33］ 。魏 后凯提出，中国式富裕社会应是 “克服欧美 ‘富 裕社会’ 的种种弊端，实现一种全面、公正、共 享的富裕社会”［34］ 。郁建兴等指 出， 当代 中 国， 共同富裕需要体现发展性、共享性和可持续性的 统一。首先，必须在发展中逐步实现共同富裕 ;其次，共享性必须要体现 “共同” “公平” “平 等” 等元素，但又要避免走入平均主义的歧路 ; 最后，共同富裕的第三个关键要素是可持续性， 包括发展的可持续和共享的可持续［35］ 。可见，共 同富裕包括公平、共建共享、渐进式发展等关键 理论要素。公平是指全体人民都能享受到普遍性 的 “机会公平” 与高质量、 持续性 的 “结果公 平”。 共建共享是指通过构建政府与公众的双向 互动机制，让全体人民人人参与、人人尽力，实 现全体人民所需要的物质生活富裕和精神生活富 足。渐进式发展是指在承认地区、城乡差距前提 下分阶段使全体人民逐步享受到富裕的生活，不 是同时富裕、 同步富裕。高水平公平是共同富裕 的核心目标，共建共享是实现共同富裕的根本路 径，渐进式发展是实现共同富裕的基本策略，据 此，共同富裕视域下的基本公共服务均等化可界 定为 : 通过保障全体国民获得基本公共服务的机 会公平、过程公平和对基本公共服务的均衡供给， 使地区逐步到全体国民都能持续地享受大体相当 的、 民众认可的高水平基本公共服务 ( 见图 1) 。
(一) 目标指向: 高水平的均等性
就实现目标而言，共同富裕视域下基本公共 服务均等化是高水平的均等性。共同富裕以富裕 为目标，那么，共同富裕一定意味着高水平的生 活状态，即，全体人民都能享受优质的教育、高 质量的医疗卫生服务、舒适的居住条件、可靠的 社会保障和优美的生活环境，因此，共同富裕视 域下基本公共服务均等化不是底线水平 的均等， 而是高水平的均等状态。高水平的均等包括宽领 域的均等、高层次的均等和高质量的均等。正如 李培林指出，共同富裕是我国高质量发展的重要 组成部分，要将共同富裕贯彻到高质量发展的每 一个领域当中［36］ 。在更宽领域上，应该依据民众 对美好生活的需要持续扩展基本公共服务的范围，不断地契合物质富裕、环境宜居和精神富裕的要 求。在更高层次上，就是要根据经济社会发展的实 际，不断提升并落实 “幼有所育、学有所教、劳有 所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所 扶” 的标准，逐步向 “幼有善育、学有优教、劳有 厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众 扶” 的标准迈进。在更高质量上，就是要实现基本 公共服务供给以保障基本生活为重心转向以提高生 活品质为重点，逐步实现高质量的 “等值化”，即 不论城乡、地区、人群，全体人民都可以真实地享 有全方位、无差别、高质量的基本公共服务。
(二) 战略路径: “双向互动” 均等化
就实现路径而言，共同富裕视域下基本公共 服务均等化是 “双向互动” 均等化。共同富裕是 全体人民的共同富裕，作为共同富裕系统中的子 系统，基本公共服务均等化理应以人民的需求作 为出发点和落脚点。 由此可见，推进基本公共服 务均等化，不仅要解决 “谁来供给” “供给什么 ” 等问题，更要重视 “供给谁” “供得怎么样” 的 公众满意问题。 因此，政府提供的基本公共服务 能否满足公众需求，或者说政府推进基本公共服 务均等化是不是公众所需要的均等化，直接影响 政府推进共同富裕的成效。那么，在共同富裕视 域下推进基本公共服务均等化，就需要推动基本 公共服务均等化从长期以来 “轻视公众需求、忽 略公众回应” 的 “单向推进型” 向以公众需求为 导向的 “双向互动型” 的模式转变，促进基本公 共服务供给与公众需求有效耦合，纠偏基本公共 服务供给与公众需求错位问题，促进基本公共服 务供给的可及性，不断实现 “发展为了人民、发 展依靠人民、发展成果由人民共享”［30］。
(三) 实现方式: “渐进主义” 均等化
就实现方式而言，共同富裕视域下基本公共 服务均等化是 “渐进主义” 均等化。理论和实践 证明，共同富裕要走 “先富带动后富” 的渐进主 义发展之路。 习近平总书记指出: “共同富裕是 一个长远目标，需要一个过程，不可能一蹴而就， 对其长期性、艰巨性、复杂性要有充分估计，办 好这件事，等不得，也急不得”。［23］作为共同富裕 的重要组成部分，推进基本公共服务均等化必然 会经历一个从局部到全面、从低水平到高水平的 渐进式发展过程。 “渐进主义” 均等化指的是基 本公共服务不是同时均等化、 同步均等化，而是要分阶段逐步实现均等化，即要在夯实 “底线均 等” 的基础上，逐步实现 “中位均等” 目标，再 向 “优质均等” 目标迈进。基本公共服务均等化 不是简单地分配公共财政，而是要持续地增进地 区推进基本公共服务均等化的能力，即要通过可 持续、稳定的 “横向援助+ 纵向转移支付”，不断 增强落后地区的经济发展能力，增强自身促进基 本公共服务高质量发展的 “可行能力”。
三、共同富裕视域下基本公共服务均等化的 问题检视
(一) 模糊主义: 基本公共服务均等化的目 标悬浮
实现基本公共服务均等化的首要任务就是要 确定均 等化 的 目标。《国家基本公共服务标准 (2021 年版) 》 界定了基本公共服务要达到的底 线标准。但是，如下问题仍然没有理清，制约基 本公共服务高水平均等化目标的实现。
1. 基本公共服务均等化如何界定
虽然在实践界和学界已达成共识 : 基本公共 服务均等化指的不是平均主义，而是大致均等， 但是，究竟多大的差异范围属于 “大致”，大致 均等是什么水平 的均等，却是含糊不清。例如， 楼继伟把大致均等理解为公共服务的国家最低标 准［37］ ，而刘尚希认为，均等化包括财力、 能力、 服务结果、基本消费的综合均等化［38］ 。可见，两 位实践型学者对 “大致均等” 中的 “大致” 范围 和均等水平的理解也存在较大差异。在共同富裕 视域下，国家最低标准显然不是基本公共服务均 等化的目标，我们要追求的是在种类、数量和质 量上都能与富裕水准相称的高水平均等化。不过， 这种高水平究竟是什么标准还需要理论界和实践 界去论证，并确定下来。
2. 机会均等还是结果均等
在国家 “十三五” “十四五” 公共服务规划 中，都把促进机会均等作为推进基本公共服务均 等化的核心目标。但是，在共同富裕视域下，富 裕是一种目标，而富裕本身带有结果导向，那么， 在迈向共同富裕的基本公共服务均等化的进程中， 在重视机会均等的同时，更应该聚焦于结果均等， 而且，这种结果均等是 “富裕” 的结果均等。据 此，何为 “富裕” 的结果均等则变成了基本公共 服务均等化研究的新命题。
3. 精神健康服务怎样界定
在 《国家基本公共卫生服务规范 (第三版) 》 中，针对严重精神障碍患者，专门界定了分类干 预服务，如 “若危险性为 1～2 级，分别采取在规 定剂量范围内调整现用药物剂量和查找原因对症 治疗的措施 ; 未达到稳定者，应请精神专科医师 进行技术指导，1 个月时随访”，对于如何提供心 理咨询服务却缺乏明确的技术标准和相关要求。 由于缺乏心理咨询服务的刚性标准，城乡、地区 之间民众所能接受到的精神健康治疗服务存在巨 大差距，与共同富裕所要求的精神富裕均等严重 相悖。
(二) 单向主义: 基本公共服务均等化的路 径错位
进入新世纪特别是党的十八大以来， 中国主 要实施了财政转移支付、对口援助、辖区政府自 主推动等路径来加快推进基本公共服务均等化， 取得了重要成效， “建成世界上规模最大的教育 体系、社会保障体系、医疗卫生体系”［30］ 。但是， 不管是自主推动，还是财政转移支付、横向援助， 都是由供给方主导的单向主义，容易形成基本公 共服务供给背离公众需求的供需失配状况。
1. 财政转移支付错位
我国的财政转移支付主要有一般性转移支付 和专项转移支付。转移支付制度的实施有力缩小 了区域间基本公共服务水平差距，促进了地区基 本公共服务均等化。但是， 由于专业知识的需要， 主管部委事实上起着决定性作用，而主管部委等 机构难以了解到地方的需求信息，结果是 “‘ 跑 部’ 最勤的省份就被给予了更加充足的理由，得 到专项资金的机会也就更多”［39］ ，偏离了通过转 移支付推进基本公共服务均等化的初衷。而且， 受官员绩效冲动和中央部委偏好的影响，地方官 员更愿意把 “跑部” 得来的转移支付资金用在更 能显示政绩的项目上，而不愿用在基本公共服务 的薄弱项上，“13 省 35 县未落实 12. 53 万名 ‘保 基本民生’ 个人补助 10. 14 亿元，7 省 12 县挤占 挪用 ‘保基本民生’ 经费 22. 64 亿元”［40］。
2. 对口援助错位
作为纵向转移支付的有益补充，对口支援是 推进基本公共服务均等化的重要路径，但是，它 是一种典型的上级决策、下级执行的活动， 由此 也带来了一些问题。一是支援方为了追求显绩，往往不愿意援助更需要接受援助的地方，例如， 在某省会城市对省内落后县的援助中，大量援助 资金投向县城，而投向该县农村地区的资金非常 少［41］ ，对基本公共服务均等化起到逆反作用。二 是由于对口支援具有上级政府决策、下级政府执 行的政治导向特征，支援方更愿意投入道路、水 电煤气、文化设施等上级政府希望完成的任务， 而不愿投入与受援地的居民实际需求更密切相关 的教育、社会保障、 医疗卫生等基本公共服务项 目。三是在中央政府部门、发达地区对接受援方 的行动中，支援方常常是结合自身的资源禀赋加 强对受援方的援助，譬如，体育部门主要援建体 育设施，宣传部门主要援建文化设施，旅游部门 主要援建旅游设施，造成强势部门或地区援建公 共服务与弱势部门或地区援建公共服务的显著差 距，加之当地部门也会配合支援方加大援建公共 服务的投入，形成援建公共服务日益强化而其他 公共服务却相对弱化的新的不均等。
3. 供需失配
辖区政府自主推动是推进基本公共服务均等 化的最主要路径。在属地责任、上级加压和良好 经济环境的多重驱动下，地方自身推动基本公共 服务均等正在逐步向 “全覆盖” 迈进。但是，在 政绩冲动、上级指标管理、财政紧张等多重压力 下，地方政府首先考虑的是自己是否能按时完成 基本公共服务供给的国家最低标准。在这种思维 作用下，出现了一系列基本公共服务供需失配的 情形。一是过多依赖投入任务指标、责任考核等 驱动各级政府 “单向投入”，忽略了公众需求和 公众满意度，从而导致供需失衡问题。二是地方 政府往往乐于供给上级能看到、能测量而投入不 大的基本公共服务上，而那些需要长期才能见效、 需要花费较大投入的基本公共服务往往供给滞后。 三是由于地方财力的差异，基本公共服务供给也 必然出现地区差距，加剧了基本公共服务失衡。 就医疗卫生事业而言，2020 年，天津市农村每千 人口医疗卫生机构床位 7. 56 个，而宁夏回族自治 区则为 4. 30 个［42］。
(三) 非常规主义: 基本公共服务均等化的 方式移位
党的十八大以来，党中央把全面脱贫摆在治 国理政的突出位置，全面打响脱贫攻坚战，基本 公共服务均等化进入精准扶贫战略一并实施的非常规治理① 阶段。 由于目标任务和行动时空的高 度一致性，基本公共服务均等化的精准扶贫式治 理方式客观上带动农村水、 电、路等各类基础设 施与教育、医疗、卫生、社保等各项社会民生事 业质与量的双提升，推动基本公共服务均等化的 飞跃发展。然而，这种精准扶贫式的非常规治理， 未能适应基本公共服务均等化的普适性、普惠性 和可持续性要求，一定程度上影响了基本公共服 务均等化进程。
1. 精准扶贫的差异性制约基本公共服务供给 的优先序
精准扶贫注重扶贫过程中个性化和差异性， 要求财政扶贫资金主要用于个性化的扶贫项目上， 例如，财政部、 国家发展改革委、 国务院扶贫办 制定的 《财政专项扶贫资金管理办法》 明确规定 财政专项扶贫资金要用于易地扶贫搬迁、发展特 色产业、修建小型农村饮水安全配套设施和贫困 村村组道路、提高扶贫对象就业和生产能力等方 面，从而导致公众需求更为迫切的教育、 医疗、 社保等基本社会保障服务被迫排到财政支持的后 面，无疑影响基本公共服务均等化的优先序。
2. 精准扶贫的区隔性制约基本公共服务的普 惠性
精准扶贫具有显著的群体区隔性，即扶贫工 作需要有效区分贫困农民与次贫困农民、非贫困 农民，以便对真正的贫困对象进行救助，达到精 准扶贫的目的。然而，这种精准扶贫式基本公共 服务供给容易带来供给内容的偏离 : 贫困户受到 “有余粮、余钱、 安全住房、 安全饮水、基本农 田、增收产业、至少一项技能、基本社会保障” 等政策的扶持，其所享有的基本公共服务水平显 著提升，而挣扎于贫困标准临界线附近的次级贫 困农民却因未能受到政策惠顾而与原来的贫困户 的基本公共服务水平拉开了差距，形成了新的基 本公共服务不公平，背离了基本公共服务均等化 追求普惠性的要求。
3. 精准扶贫的时效性制约基本公共服务的可 持续性
精准扶贫具有很强的时效性，起于 2012 年， 要求 2020 年必须完成。精准扶贫的时效性导致执 行主体在推动扶贫项目实施的过程中，往往选择 一些短期、成效性较强的经济项目，或者将主要 精力放在了跑项目上，而不是思考如何高质量、可持续地供给基本公共服务上，直接影响基本公 共服务的可持续性。特别是，当超出其可行能力 时，可能诱发 “短视性” 行为，进而通过 “拆东 墙补西墙” 方式完成精准扶贫各项目标任务，导 致一些基本公共服务项目出现 “一旦通过验收与 考核，其运行维护就无人管理” 的窘境， “当前 一些贫困地区通村公路、农田水利和其他基础设 施失修、欠管护等后续问题已突出显现”［43］。
四、共同富裕视域下基本公共服务均等化的 实践进路
在推进共同富裕的伟大进程中，要始终对标 公平、共建、渐进的实践要求，扎实推动基本公 共服务高水平均等化。
(一) 构建并落实基本公共服务高水平均等 化的评价标准
落实在基本公共服务问题上，高水平均等化 的目标就是要不论城乡、地区、人群，都应当公 平可及地获得优质的基本公共服务。一方面，建 立健全科学 的 国家 “高水平” 基本公共服务标 准。要从宽领域、高层次和高质量三个维度建立 与共同富裕相适应的国家高水平基本公共服务标 准体系，引导有条件的地区逐步推进与其富裕水 平相适应的基本公共服务均等化进程，促进地方 从注重 “量上的补齐” 向 “质上的提升” 转化的 “内涵式” 发展之路，为全国实现高水平基本公 共服务均等化探索成功经验。另一方面，建立基 于高水平均等化的督察考核机制。 中央指导有条 件的地区建立基本公共服务高水平建设督导小组， 制定符合区域经济社会发展状况与公众需求的基 本公共服务高水平指标体系，激励地方供给主体 主动承担基本公共服务供给责任并接受公众监督， 扎实推进基本公共服务供给的承诺制，满足人民 日益增长的美好生活需要。
(二) 建立多向互动的基本公共服务均等化 推进机制
更好地做到基本公共服务供需匹配，关键是 要确实促使基本公共服务供给模式由自上而下的 单向输入型向 “上下左右” 多向互动型转变，建 立健全多向互动型基本公共服务均等化机制。 “上下左右” 多向互动指的是，从纵 向说，体现 为通过政府与民众、上级政府与下级政府平等协 商互动，以解决政府供给与民众需求脱节、上级考核与下级能力失衡的问题 ; 从横向说，体现为 通过支援方与受援方、跨域政府之间的协商互动， 以解决支援方与受援方供需不匹配、跨域地带基 本公共设施 “三不管” 的问题。构建多向互动型 基本公共服务均等化机制，需要着力做好如下几 方面。一是构建公众需求感知和侦测机制。要通 过大数据分析、政策听证、 民主恳谈等方式，及 时收集和整合公众需求，动态掌握公众的利益关 切，科学研判公众的基本公共服务需求结构与优 先序，根据公众需求动态调整地方基本公共服务 供给的范围、标准、方式等。二是完善跨域地区 间共建共享机制。共建即统一标准、 统一行动， 就高不就低，体现高质量元素 ; 共享即 “不破行 政隶属，打破行政边界”，着力实现地 区、城乡 优质基本公共服务一体化。三是构建支援方与受 援方的共同会商和援助对接机制。建立由协作双 方相关部门牵头的联合工作小组，共同开展受援 地区基本公共服务需求调查，基于民众的需求共 同研究制定对口支援规划，精准对接受援方的发 展需求与支援方的资源供给，最终实现符合当地 民众需求的对口支援。 四是完善民意导向的转移 支付机制。结合民意调查优化转移支付资金分配 结构，适当增加一般性转移支付资金在基本公共 服务方面的分配比例，保证地方基本公共服务供 给的财力支持， 同时将除涉密信息之外的各项转移支付资金分配结果向社会公示，消除转移支付 资金分配的错位问题。
(三) 坚持常态化的基本公共服务渐进均等 化发展策略
作为共同富裕的重要组成部分，推进基本公 共服务高水平均等化必须与经济发展水平相适应、 与现代化进程相协调，循序渐进，量力而行，久 久为功。一是坚持基本公共服务高水平均等化的 梯度发展策略。尽管我国实施区域协同发展战略， 但我国东中西部生产力层次呈现梯度状态，因此， 我们应在沿海发达地区先行推进高水平基本公共 服务均等化，让其为全国高水平基本公共服务均 等化提供经验与借鉴，引导各地在发展中推进基 本公共服务高水平均等化。二是完善基本公共服 务高水平均等化的优先序机制。要合理引导社会 预期，优先保障义务教育、基本医疗、就业、基 本社会保障等基本民生性公共服务供给，逐步扩 大公益性基础设施和生态环境保护等公益基础性 公共服务的供给范围，实现优质基本公共服务供 给与经济社会发展 “同频共振”。 三是构建稳定的 财政平衡机制。用法规的形式规定各级财政每年在 教育、卫生、社会保障、基础设施、生态环境等基 本公共服务方面支出增长比例，使农村基本公共服 务发展每年都有稳定而较为充分的资金投入，促进 农村高质量基本公共服务供给的可持续性。
［注 释］
① 非常规治理是指政府根据已有的经验而非制度进行社会动员， 跨越常规资源配置途径， 完成社会资源的高强度整合配置， 实 现对社会治理目标的短期性回应 。参阅文宏、 郝郁青的 《运动式治理中资源调配的要素组合与实现逻辑——— 以武汉市创建 “全国文明城市” 活动为例》。
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