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摘要：文章阐述了政府和社会资本合作项目绩效管理的特点与绩效管理体系框架，并对其构建流程以及构建方法进行了分析。
关键词：PPP项目绩效管理绩效评价
一、引言
近年来我国大力开展PPP项目，充分展现了其在推动城镇化发展以及社会资源整合等各方面的作用，但从目前来看，在实际开展的绩效管理工作中仍存在一定的问题，基于此，有必要对其展开深层次的探索。
二、政府和社会资本合作项目及绩效管理体系框架
（一）项目绩效管理特点
PPP项目绩效管理最主要的特点便是要将“全面实施绩效管理”的理念同PPP项目融合起来，各级政府部门与相关机构需要在项目立项、设计、预算管理，以及执行和监督的全过程中，纳入绩效目标管理、运行监控、评价管理以及结果应用等内容，并在此基础上进行相应的各项管理活动。
（二）绩效管理体系框架
我国于2020年3月31日发布了《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》（以下简称《指引》），在我国PPP项目绩效管理的顶层设计以及基本框架方面作出了明确表述。
1.以物有所值为核心。绩效管理最主要的标准在于四方面内容上，分别为经济、效率、效益以及公平，该理念在PPP项目绩效管理中的应用便可以体现在物有所值以及按效收费上。PPP项目的根本目的便是为了实现效率最大化，所以务必要将物有所值作为核心内容，并在此基础上建立健全一系列高效的管理制度。与此同时，《指引》中明确表示了PPP项目的各参与方需要严格根据物有所值、按效收费，以及公开透明等原则和要求进行全生命周期绩效管理工作。
2.对象全覆盖。《指引》中规定，所有开展的PPP项目都要严格落实指引的相关要求，涉及到政府付费、使用者付费以及可行性缺口补助等项目，实现了PPP项目的全范围覆盖。此外，《指引》中还规定了，针对那些在正式施行指引之前便已经发布中标通知书的PPP项目，可以对原本采购文件以及项目合同当中所规定的各项条款进行沿用，并结合该《指引》中对于绩效评价以及绩效监控方面内容的相关要求开展工作。若是存在绩效目标以及绩效指标体系不健全的问题，可以在《指引》的基础上开展针对性地完善以及补充工作[1]。
3.主体全方位。主体全方位主要涉及到以下几方面内容：
（1）财政部门。从财政部门的角度着手进行分析，其PPP绩效管理职责的具体内容如下：其一，是建章立制。各级财政部门应当加强与相关部门之间的联合，在原有的基础上对PPP项目绩效管理制度以及共性指标框架展开健全和完善工作，为后续工作奠定坚实的基础。其二，是业务指导。财政部门应当落实好在项目识别论证、信息披露、预算收支、政府采购以及绩效管理等多方面的业务指导工作，高质量开展对于PPP项目的合规性审查工作，以保障项目能够得到持续平稳的运行。其三，是绩效目标审核。各级财政部门需要充分同预算绩效管理的实际需求相适应，对PPP项目绩效目标和指标体系以及财政收支预算申请进行详细的审核。其四，是预算管理。财政部门需要综合考虑各方面影响因素，结合当前本级财政的实际承受能力，对财政预算展开更加科学合理的安排。其五，是为绩效再评价。各级财政部门需要在每年工作重点的基础上，对那些重点的PPP项目进行选取，进而开展相应的绩效再评价工作。
（2）各级行业主管部门。其所承担的绩效管理职责如下：其一，各级行业主管部门需要进行指标标准的建设，充分结合当前现行绩效管理相关制度的规定，构建起切实可行的行业内部核心绩效指标体系，以便于为后续工作的实施提供更加明确的绩效标准。其二，是要开展预算管理，严格按照相关规定，对预算编制、申报以及执行的程序进行逐一落实。其三，各级行业主管部门还有着协调配合的职责，需要在日常工作的过程中同有关部门之间进行高效协作。
（3）项目公司。其绩效管理职责主要指的是对合同约定的相关内容进行严格落实，并保障各项工作的开展都能够有据可依。在日常所开展的各项工作中加强对于项目投资、移交、建设、维护以及运营等内容的管理，并全方面将相关信息记录下来，加强同其他部门之间的协调配合，保障好所提供资料的完整性以及准确性。
三、政府和社会资本合作项目及绩效管理体系构建流程
（一）明确绩效管理目标
PPP项目绩效指标主要指的是在PPP项目全生命周期内，其最终所需要达成的产出、管理以及效果指标，与此同时还涉及到特定时期范围内的具体目标以及项目总体目标[2]。PPP项目全生命周期主要由五方面内容所组成，分别为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行以及项目移交，在这五个环节中主要包含着建设期、运营期以及财政预算资金管理的具体目标。若想实现高质量的PPP全生命周期绩效管理，则务必要保障好绩效目标管理的科学性以及实效性。在进行绩效目标编制的过程中应确保其符合以下几点要求。
1.依据充分。在进行绩效目标设定的过程中，需要事先明确项目的实际情况，并确保其能够同国家和地区的相关政策法规相适应，与此同时，项目应当能够充分符合PPP模式的应用范围。在确保项目合规性的基础上，按照相关要求进行绩效目标的设定，保障其能够充分反映出当下我国国民经济以及社会发展规划。
2.科学合理。在设立绩效目标的过程中需要严格遵循科学合理的原则，务必要保障其能够适应当地经济发展状况、行业指标，同客观实际相符合。此外，产出以及效益目标需要关联和匹配项目实际实施的目的、效益以及效果目标。
3.清晰量化。在设定绩效目标的过程中，既要保障清晰明确，完整呈现出其最终想要呈现出的效果以及标准，还要确保能够实现绩效目标的量化，无论是在数量、质量还是在成本方面都应当达到量化的效果，以便于高质量地进行定量分析工作。
4.实现保障。应当结合实际情况，立足于绩效目标，采取更加适合的方法以及措施，并在实践过程中严格落实相应的控制制度，积极推动目标的高质量实现。
（二）科学选择绩效指标
早在项目立项开始便要对绩效指标进行科学选择，并构建起相应的PPP项目绩效指标体系，需要综合考虑地区发展的目标以及实际需求等多种影响因素，在此基础上进一步开展对于项目的识别和筛选工作，强化对于项目可行性以及必要性的评估，确定是否进行投资。针对那些综合开发类的项目，应当事先对其顶层目标和范围进行界定。
（三）合理设计评分规则
在评分规则的设计上，应当充分结合预先所设定的指标体系，并在已签署的PPP合同的基础上，强化开展对于项目情况的完善工作，尽可能进行科学合理的分值设计。在实际进行权重设定之前，相关人员需要先理顺各个指标之间所具有的内在逻辑关系，在实际开展各项工作的过程中坚决围绕着“依法合规”这一根本原则，并着重保障好管理工作以及各个流程中的实际效益。比如可以加强精益管理理念的应用，不断对现有的组织管理程序以及生产流程进行优化调整，最终实现产品质量的提升。针对那些具有一定复杂性的项目阐述，应当在分解后，对各个子项目所涉及到的材料、设备设施以及工程整体的价值进行仔细衡量。与此同时，结合相关政府部门的具体要求，根据其重要程度适当采取相应的调整措施。除此以外，在实际进行绩效指标体系设定的过程中应当加强对于各指标之间所具有的重叠因素的重视，比如在项目产出方面，便应当立足于项目本身所具有的各方面情况，继而开展对于其权重的调整工作[3]。
四、政府和社会资本合作项目及绩效管理体系构建方法
（一）PPP项目概况
本文以山东省博兴县第二污水处理厂项目为例，对PPP项目绩效管理体系构建的方法进行分析。
该项目是由北控水务集团按照PPP模式所投资建设的项目，项目总占地面积为81亩，计划投资高达4.05亿元，一期与二期计划投资分别为2.18亿元和1.87亿元。项目建设整体所涉及到的内容较多，包括变配电室、退水泵房、初沉池以及粗格栅及进水泵房等等。该项目立足于水生态环境保护以及水资源循环利用的理念，采用“预处理A+AAO+二沉池+高效沉淀池+活性炭+消毒”工艺，当污泥脱水的效果达到80%以下之后便可以采取相应的焚烧措施。该项目建成之后能够有效提升出水水质，并同《地表水环境质量标准》V类水标准相适应。在正式投入运营之后，能够在极大程度上保障博兴县在城市污水处理方面的能力，对地区整体污水处理的压力起到有效的缓解作用，预计每年的营业收入可达到5000万元。
（二）项目管理目标
污水处理项目作为至关重要的基础设施项目，对于提升地方的社会效益以及环境效益有着重要作用。现如今我国在建设运用以及管理污水处理项目上已经形成了一套相对健全的标准体系，其中涉及到工程建设、进出水水质、信息公开以及运营质量评价等内容，这便为后续所开展的项目绩效评价工作奠定了坚实的基础。行业主管部门主要负责组织开展污水处理PPP项目的绩效评价工作，最终所得到的绩效评价结果同政府付费之间有着密不可分的关系。污水处理PPP项目的开展是关系到当地人民群众生活生产质量的重要环保工程以及民生工程，所以在项目实际的过程中务必要严格按照相应的程序，将进度、质量、安全、成本以及管理等内容作为控制目标[4]。
（三）体系指标分析
1.产出指标。产出指标主要由施工进度、投资控制、质量控制以及安全施工四部分内容组成。施工进度主要指的是进度完成情况，需要对其是否制定合理可行的施工计划并严格执行进度计划进行评价。投资控制主要是投资目标偏差，评价项目投资目标控制的偏差程度。质量控制体现在竣工验收方面，评价项目建设工程质量水平能否符合工程一次交验合格的标准。安全施工包含工程建设保险和安全事故发生次数两方面指标，分别为评价项目能否在合同约定的期限内购买保险与评价项目在建设期中是否出现过安全事故，以及事故所造成后果的严重程度。
2.管理指标。管理指标涉及到组织管理、资金管理、合同管理、档案管理以及信息公开等多方面内容。在组织管理中，前期管理主要是对项目前期手续的有效性、及时性以及合规性进行评价，人员配备是对项目人员配备的合理性进行评价，内控制度指的是评价当前项目公司所具有的内控制度是否完善以及执行状况。
3.效果指标。效果指标具体包括满意度、生态影响、社会影响、资金可持续性与工程可持续性。其中社会影响中的风险预警与应急处理是对项目公司所具有的风险预警以及应急处理能力进行评价。生态影响主要是指环境保护，评价项目环境保护是都能够同相关标准相适应，并判断其能否满足当地考核要求。社会公众满意度主要是评价服务范围内公众对于项目建设阶段所开展相关工作的满意情况。
（四）绩效评价实施
博兴县第二污水处理厂项目采用BOT(建设—运营—移交)的运作方式，在整体的运营维护服务考核指标体系当中，管网运营以及厂区运营在总体占比上为65%，考核的重点为管网维修、设施设备完好率、利用率以及项目最终所获得的环境效益等。除此以外，二者在安全管理考核指标方面分别还有15%的占比，此举能够有效促进项目公司在环境保护以及安全生产等方面的主体责任能够得到更加良好的落实。与此同时，由于该项目在实际开展的过程中所使用的收费方式为与园区企业直接收费，所以应当在现有的考核指标中纳入污水处理费的内容。
五、结论
综上所述，优化构建起政府和社会资本合作项目绩效管理体系，能够有效提升项目绩效管理的质量，对于PPP项目实际效益的提升有着积极的促进作用。因此，应当充分结合项目实际情况，为PPP项目可持续发展目标的落实创造良好的条件。
参考文献：
[1]本刊讯.财政部印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》[J].招标采购管理,2020(04):6-7.
[2]范永彬,侯植桓,杨默.浅谈政府和社会资本合作项目绩效管理[J].建筑与预算,2020(02):9-11.
[3]李国臣.政府和社会资本合作项目绩效管理体系的构建[J].齐鲁珠坛,2019(01):51-54.
[4]王泽彩,杨宝昆.中国政府与社会资本合作(PPP)项目绩效目标与绩效指标体系的构建[J].财政科学,2018(11):9-20.
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