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摘 要： 县级市属国有公司是县级项 目建设的主战场、 固定资产投资的主平 台，近年来，在县级城市基础设施建设、政 府投资项目融资等方面发挥了巨大作用， 为县级国有经济的可持续发展提供了强 有力的保障，但从目前县级市属国有公司 运营情况看，仍存在不少问题和困难。根 据国资委《关于全面深化国有公司改革行 动方案》文件精神，进一步深化国资国企 改革、加快国有资产布局结构战略性调
整，推进县级市属国有企业转型发展已是 迫在眉睫、势在必行。
关键词： 国企改革 市场化转型 深 化混改 队伍建设
一、存在的问题与困难
（一）国有公司经营性收入少，转型发 展难度大
一是县级国有企业未能有效拓展经 营性业务收入。县级老牌国有公司经营收 入仅能维持人员及基础业务开支，财务费 用、折旧等成本没有收入覆盖。且债务逐 年增加、人员成本逐年上涨，若营业收入 没有突破性的增长，亏损只能逐年增加。 二是国有公司寻求发展的主动性不够，经 营意识不强，未积极主动思考企业转型升 级。在公司亏损的情况下（包括纯经营性 公司），部分企业不积极思考如何转型升 级，开拓收入增长来源、不主动寻找内部 管理因素， 片面强调外部原因、市场原因、 政府原因，主动经营意识不强。
（二）国资监管的针对性和有效性有 待加强
目前县级国有公司未能统一监管，层 级多，低小散。 国有企业往往分市属国有 企业、部门下属国有企业、乡镇国有企业 三类，分别由财政局（国资办）、部门及乡镇 政府负责管理。部门乡镇下属国有公司数 量多、经营收益差、负债高、生存困难，人 事、薪酬、管理等不统一，管理较为混乱。 部门乡镇下属大部分国有企业处于无主 营业务或亏损状态，仅有少数几家国有公 司略有盈利。
（三）企业法人治理结构不够完善
虽然大部分企业按照《公 司法》相关规定建立了法人治理结构，但股东会、董 事会、经理层职责边界不清，监事会职能 没有得到充分发挥，国企经营管理制度并 不能适应市场经济要求，企业经营者的行 政化管理色彩依然存在，经营管理人员竞 争机制和市场化选聘机制尚未完全形成， 人才激励机制不完善。
（四）国企混合所有制改革亟待推进
党的十九大在布局经济体制改革时， 强调深化国有企业改革，发展混合所有制 经济，培育具有全球竞争力的世界一流企 业。近几年县级国有公司为积极推进混合 所有制改革，与优质民营企业开展合作。 但目前来看，国有企业混合所有制改革进 展比较缓慢，大多数仍然处于股权单一的 状况，混改后企业净利润仍未实现较大的 增幅。
（五）国有企业人才队伍建设存在问 题
1.人才队伍建设缺乏科学性、系统性。 目前县级国有公司经营性等专业性人才 较少，基本未建立企业人才库，部分国有 企业准备针对重点工作，开展重点培养措 施，以此强化企业人才整体素质。 此种方 式对于国有企业的发展具有推动作用，但国有企业在选拔和培养优秀员工方面，存 在一定的困难。
2.人才流失加快。当今时期，我国社会 主义市场经济体制越来越完善，作为市场 资源的重要组成，人才对于国有企业的发 展具有至关重要的意义。而人才流动也呈 现出一种快速的现状，比如近几年县级国 有企业招聘了一些大学生，但是流失率较 高。 尤其是部分工作时间长、专业能力高 的国有企业人才，流失情况更为严重。 而 国有企业的福利待遇，是导致人才流失的 根本因素。新招录的国企人员考试进入机 关事业单位或年薪高的民营企业的比率 较高，相比较机关事业单位及民企的薪酬 待遇明显高于国有企业的待遇，自然无法 留住人才。
3.绩效考核并不完善。近几年部分市 属国有企业也招引进一些人才，但是对于 人才队伍的绩效考核却缺乏足够的重视。 如今，绝大多数国有企业均制定了绩效考 核制度，但是很多考核内容并没有得到真 正的落实。如企业人才职责不清，分工不明确，无法将责任追究到个人等等。此外，在考核标准的执行过程中，个别工作人员缺乏工作责任心和职业道德，没有做到实 事求是，使考核无法充分发挥出价值。
二、关于国企改革的相关建议
（一）突出主责主业， 积极参与市场竞争
鼓励国有公司根据自身发展情况制 定市场化业务发展规划，明确职能定位， 以主业 1+ X 模式运营，按照主业范围和投 资负面清单要求，严控非主业投资，加快 非主业、非优势业务的剥离。 市属国有公 司承担政府建设项目的同时，将业务需要 与地方资源能力相结合，并依法合规自主 开展相关业务，可选择房地产开发投资、 城市资产经营、养老医疗、社区服务、环境、 产业投资、金融控股、新兴产业等产业作 为未来转型发展的业务。土地增值收益反 哺城市建设未来仍然是支撑地方基础设 施建设、改善民生的重要基础。应加强县 级土地收储管理工作，通过土地收储、合 理规划提振房地产市场，促进县级土地市 场未来的有序发展。
（二）建立补偿机制，创新项目运作模 式
按照现有政策法律法规要求，重点规 范项目运作模式，在平衡政府资金需求的 同时，提高国有公司经营性现金流。 一是 支持国有公司市场化转型，并作为社会资 本方参与本市 PPP 项目。二是对于政府投 资性项目（重点是土地收储、扶贫类、农村 环境治理等）， 以授权委托的方式给到国 有公司建设运营，并给予一定比例的建设 管理费用。三是建立收益补偿机制。对于 国有公司承接并融资的基础设施项目，给 予收益补偿。对于国有公司用于基础设施 项目的融资，应通过几种方式确保还款来 源，尽量避免借新还旧的恶性循环：一是 财政资金每年一定的返还支持；二是项目 周边土地增值收益返还（注册资本金或者 补贴的方式）；三是注入有效国有资产与 资源。
（三）优布局促转型，提升企业五大竞 争力
一是提升资源获取与整合能力。国有 公司通过积极争取配套资源，加快市场化 步伐。二是提升企业品牌建设和人才聚集 能力。 国有公司要建设自己的品牌、获取 高的信贷评级等商誉；培养、储备、招聘、选 拔善于经营资本及经营资产的企业人才。 三是提升企业资本运作能力。 以多种方式 从市场上集聚资金、资本，通过科学化、专 业的投资运作及风险控制，为公司获取最 佳收益。四是提升公司战略管理能力。 以 效益优先的原则运作企业，明确公司的发 展战略和目标。五是提升公司管控能力。母子公司强有力的管理能力，形成相互之间运行良好的协同效果。
（四）强统筹转职能，实现国资统一监 管
一是推进国有企业统一监管工作。加 快推进相关部门下属公司清理整合工作。 二是完成国资监管基本制度统一。拟定出 台统一的薪酬、用工、重大事项等国企规 章制度，实现产权清晰、管理有序、统一集 中的国企管理新体系。三是加快转变监管 职能、提升服务效能。切实把监管重点转 到管好资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全上来。加快实现从 管企业向管资本的根本性转变。
（五）建机制强基础，推动企业治理现 代化
市场化转型要求对公司组织架构、法 人治理体系、人力资源、制度体系等方面 进行全面提升，以达到公司市场化运营要 求。加快推进公司治理完善、管理提升、运 营规范。 一是培养投资团队，建立权责明 确、运营有效的投资流程。 二是建立全面风险管理体系，对公司重大投资要建立风险识别、监控、分析、评估和应对体系。三是 推进国企国资信息化管理系统建设，提高 公司经营和管理能力。四是对国有公司建 立合适的管控体系，推行简政放权事项， 确保各项权力放得下、接得住、管得好；进 一步推动用人机制创新，通过考核及推行 职业经理人制度等用人激励机制实现对 人才的激励。五是提升企业文化内涵。将 国有企业文化建设成企业的核心竞争力。
（六）持续深化混改，提高国资运营效 率
以 2019 年城投公司试点混改的经 验，及时总结提升国企改革经验，研究制 订深化混改的制度措施，加快推进市属国 有公司混合所有制改革。继续引进优秀的 民营资本，实现管理上、经营上的突破。鼓 励国有公司结合自身实际， 通过投资入 股、联合投资、收购等多种方式， 与市外企 业进行股权融资、战略合作、资源整合， 拓 展经营领域，形成“造血”机制。2020 年市 城投公司将持续通过混合制改革，利用国 企和民企各自所长，开发房地产业务、大 宗商品贸易等业务，增强核心业务能力和 市场竞争力，增加公司资产和现金流，使 企业成为真正的市场化运作主体。城投公 司与国大集团合作成立项目公司开发桥 东地块， 与民营企业郑州中瑞实业集团下 瑞茂通供应链管理公司，成立杭州德通供 应链管理公司合作，开展以大宗商品贸易 与供应链金融为核心的业务，与上海满满 石油化工通过合资公司运营石油业务，同 时开启“基金+ 招商”新模式，助推优质产 业项目落地，推动县级国民经济高质量发 展。
（七）着力加强国企人才队伍建设
1.建立科学的人才队伍建设制度。企 业制度对于企业的健康稳步的发展具有重要的保障作用。为了更好地建设国有企 业人才队伍，企业需完善相关管理制度， 一方面有利于推动工作的高效开展，另一 方面还能够对部门员工的工作能力有所 了解， 由此对员工产生激励作用，挖掘出 更多有实力的员工。 此外，在员工测评环 节中，可以重新规划领导意见与中基层员 工意见的比例，由此逐渐提升员工对测评 工作的关注度，使测评结果更具有参考意 义。
2.完善人才流动的约束机制。人才流 动，是市场经济发展不可避免的一种情 况，有利于人才资源的最优化分配。 国家 鼓励人才进行合理地流动，更好地实现人 尽其才的效果。但是对于国有企业的人才 频繁流动使国有企业的人才队伍出现不 平衡的情况。 因此，国有企业必须完善人 才流动约束机制。 首先，对企业现有的人 才进行分类，明确人才能够离开企业的条 件。对于企业紧缺人才，建议签订专项合 同，设置一些约束条件。 具体情况还需国 有企业能够结合自身实际情况，适当地对 人才队伍的福利待遇进行调整，使国企员 工能够产生归属感和幸福感。
3.建立完善的绩效考核体系。科学可 行的绩效考核体系，对于国企人才具有一定的激励作用，有利于激发企业员工的主观能动性与工作热情。 因此，国企人力资 源管理部门， 应结合企业实际情况，制定 出相适应的考核机制。绩效考评体系的制 定，需要国有企业能够进一步完善考核标 准的分类和分级，对各岗位工作人员的能 力进行定期考核；同时将绩效考核结果与 员工的福利待遇、职称评比、晋升等进行 挂钩，采取动态化的管理措施，切实提升 国有企业的员工素质和能力。
国有企业改革任重而道远，但也迫在 眉睫，尤其是国企整合面临的矛盾错综交 织，需各部门、各公司合力推进改革工作， 围绕国有企业转型思路，遵循改革路径， 进一步推动国企的大作为、大发展、大前景。
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