高质量发展背景下数字经济治理的机制和模式

SCI论文（www.lunwensci.com）

　　摘要：数字经济是以数据为关键生产要素、以平台为重要载体、以数字技术为重要推动力的一系列经济活动，包括数字平台、5G技术、物联网等。数字经济治理目前仍存在以下问题，分别为顶层制度设计的不完善、数字鸿沟、平台垄断、数据伦理问题等。数字经济治理则是针对数字经济发展过程中出现的治理问题进行的“对症下药”。对于数字经济治理中存在的问题，政府已积极出台相关政策对其进行监管和相应执法。文章认为应明确政府责任，加强立法，建立全面统一的监督体系，明确数据收集、使用、储存所有权和责任主体等方法进行解决。

　　关键词：数字经济；协同治理；高质量发展；理论研究

　　目前，我国的数字经济总量已多年位居世界前列，在2020年我国数字经济规模达41亿元，增长迅速。数字经济成为了我国经济增长的新动力，为扩大内需、带动消费、促进投资、产生更多就业岗位带来了重要贡献。近年来中外学者从理论和实证两方面对数字经济在经济增长上的影响进行了证实。而这一重要性逐渐被政府所重视。从2017年开始，《政府工作报告》已经五次提到“数字经济”这一关键词。

　　但与此同时，数字经济出现了例如平台垄断、数字鸿沟、数据伦理等治理问题，究其原因，主要包括：第一，自发性、盲目性、滞后性等市场固有弊端，使企业尤其是头部企业利用自身较高的市场占有率干扰市场正常秩序；第二，法治和监督体系在面对新兴事物发展时的不完善和碎片化，让治理问题在出现时难以被识别，且缺乏有效的惩罚力度。

　　治理问题的出现严重影响了我国数字经济的持续发展。平台垄断影响了市场公平竞争，平台寡头间的恶性竞争、互相抵制，影响用户使用体验和行业健康有序发展。数字鸿沟使不同地区、不同年龄间群体享有不平等的数字技术赋予的公共福利和发展机会。如某某集团利用自身市场地位限制其线上商铺在其他平台经营；某某公司禁止其他公司主播直播自身公司游戏等。因此，合理认识主要的治理问题，并明确相关治理政策和措施，是目前经济健康可持续发展最重要的任务之一。2021年最新的《政府工作报告》首次出现了“数字治理”一词。在2022年全国政协“推动数字经济持续健康发展”专题协商会中，也提出了例如“鼓励企业参与国家重点数字创新项目”的治理提案。

　　一、数字经济和高质量发展的理论分析

　　（一）数字经济

　　数字经济这一概念第一次提出是在Tapscott出版的著作《数字经济》[1]上，这些年来，研究从侧重互联网到数字技术及其相关应用[2-3]，再到对生产关系变革的影响[4]，数字经济仍没有一个被业界明确认可的统一定义。

　　在数字经济定义方面，许多学者提出了自己的观点和看法。他们认为，数字经济是包含数字化信息、互联网平台、数字化技术、新型经济模式和业态这四个核心内涵的经济活动，在这四个核心内涵中，数字化信息是主要生产要素，互联网平台是载体，数字化技术是发展引擎，新型经济模式是表现形式[4]。丁志帆（2020）[5]提出，数字经济应该与弗里曼等学者构建的“技术-经济范式”理念相结合，来达到演变和扩散，通过对信息基础设施的建设，促进“大智移云物”等新型数字技术与原有经济活动的进一步交融，以实现经济质量和效率的优化提升。目前中国官方较为主流的定义是2016年杭州G20峰会上通过的《二十国集团数字经济发展与合作倡议》[6]，该文件把数字经济界定为以使用数字化知识和信息为关键生产要素、以现代信息网络为重要载体、以信息通信技术的有效使用为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。2020年，中国信通院[7]又在此定义的基础上，增加了智能化水平、重构经济和政府治理模式等概念。

　　关于数字经济的主要特征，在总结相关文献后可以归纳为以下三点。

　　第一，数据成为了新的生产要素，它取代了部分原有生产要素的作用，在数字经济发展和价值创造中起到关键支撑作用[8]。数据的最主要特点是无限复制性和无限增长性[5]，这一特性使数据可以持续被使用而不存在损耗，在“摩尔定理”的作用下，随着技术性能的提升，成本反而降低，打破了传统生产函数中，要素有限供给对生产的制约。

　　第二，数字技术的发展逐渐模糊了创新的边界[9-11]。信息和通信技术集群以其融合创新开放的特点，使企业的产品端和组织端可以根据用户信息需要进行改变，而不互相影响，降低了产品和服务双方的协调成本[4]。同时，数字技术在传统行业中的应用，簇生了许多新产品和新模式，提高了全要素生产率[12-13]。

　　第三，数字基础设施的发展，涌现了一大批集流通销售于一身的经济平台[14]。随着数字经济底层设施的不断建设，平台经济的开放共享使平均网络内节点数平方呈指数化上升，通过“梅特卡夫定律”可知，网络节点数即用户数量，而用户数量与网络价值为正相关关系。此外，平台经济的存在就像连接供需双方的绳结，它的发展可以更为有效地实现需求与供给的匹配过程，通过减少销售过程的中间环节，改变了传统销售的常规流程，提升了生产效率。

　　（二）高质量发展

　　在《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告中，提到我国经济正转向高质量发展。至此之后，关于何为“高质量发展”“高质量发展的标准”的讨论层出不穷。

　　“质量”，在经济学中指产品拥有的使用价值特性，这一特性能够满足该产品的使用目的。而与“高速发展”这一相对在统计学上更利于计量的概念相比，“高质量发展”就比较模糊而抽象。

　　目前，学者普遍认为，高质量发展包含经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体，体现质量、效率，以创新、协调、开放、绿色、共享为发展要求，把不断满足人民真实需求作为发展目的的经济动力[15-16]。

　　细化到经济层面，高质量发展是依托新型发展观念，协调社会再生产、流动、分配等过程，使其达到协同状态，在全要素生产率实现提升的同时实现经济的持续性发展[17]。与经济高质量发展相对应的是传统的“唯GDP论”，只注重“量”不注重“质”的发展观念造成了我国目前“大而不强”的经济现状。而经济高质量发展和计划解决的主要有以下三个问题:第一，发展不平衡不充分的矛盾；第二，依靠要素和投资驱动经济增长的不可持续性；第三，机构性产能过剩及发展附带的污染问题[18]。寻求经济高质量发展的理论含义主要来自于“帕累托最优”。高质量发展的“创新”要求通过弥补原有均衡点结构性不足的新增长均衡点来实现“帕累托最优”，不是单纯的线性提升，而是质的跃迁。

　　经济的高质量发展需要架构在社会和治理的高质量发展之上，它不是一个时点的最终结果，而是持续演化提升治理体系、制度框架的，不断递增的、可持续的过程。它的演化，具体包括以下三点：协调经济结构；提升知识阶级在社会结构中的生产力；以及在鼓励创新层面对制度的积极改善[19]。

　　（三）数字经济治理

　　数字经济的快速发展带来了治理层面的挑战。技术和制度的不同步性导致平台发展过程中出现的垄断和数据滥用问题无法得到合理监管和惩戒，同时数据权属也仍存在争议。众多治理问题的出现说明了众多数字经济治理问题的重要性，通过合理有效的政策制度、实施全面的监管体系，促进数字经济的高质量发展，同时通过数字技术的发展反哺制度的建立和监管的完善。

　　一些学者认为数字经济治理应该从三个层面来展开：技术、行为和组织[20]，而不应该只局限于技术赋能。蒋国银（2021）[21]认为数字治理首先应该设立一个治理框架，以数据、数字技术、文化习惯等数字衍生物为三个核心要素，来构建治理的实施路径。

　　治理模式的演变可以分为以下三个阶段[22]。第一阶段，亚当·斯密时期，完全由市场经济主导的治理模式。在这个阶段，学者们认为市场有极强的自我修复能力，能够应对经济发展过程中出现的各类问题，因此对政府的要求就是“不作为”，减少对税收和监管的管控。这类治理模式尽管在抑制通货膨胀方面起到了一定的作用，但是随即产生了悬殊的贫富差距、动乱的政局和脆弱的经济体系。第二阶段的治理模式理论依据主要来自于凯恩斯的“政府干预理论”。罗斯福新政和中国改革开放前的计划经济时代都主要反映了这一治理模式。这种治理模式对市场的过度干预导致人们工作生产效率不高，限制了企业间原有的公平竞争，所以现在也已被绝大多数国家淘汰。第三阶段，由于前两阶段治理模式宣告失败，人们开始探究政府和市场间主导治理的比例问题。市场存在固有弊端，需要“强有力”政府来进行干预；同时，政府也不应过度干预市场正常运行与公平竞争。如何把握这个度量，成了专家学者与各国政府争议的焦点。而在此基础上，一种新的治理模式应运而生协同治理模式。这种模式将原本不是治理主体的企业、个人用户纳入治理范围，倡导多治理主体互相影响共同治理，以求最大限度保证市场公平有序发展。

　　（四）数字经济治理与高质量发展

　　数字经济是一个生态系统，有着复杂的系统特征：传统生产资源的有限性，数据资源的无限复制性，企业“优胜劣汰”的进入和退出等。

　　数字经济治理和高质量发展的关系首先可以分解为数字经济发展和高质量发展的关系。如果说各发展路径是宽阔的道路，那治理问题就是拦在道路中间的障碍，严重阻碍了数字经济对高质量发展的提升效应。只有扫清各类数字经济治理问题，才能使数字经济对高质量发展的提升发挥最大价值。因此，政府数字经济的治理能力对于数字经济的进一步可持续发展是至关重要的，而如何衡量政府治理的指标，主要考虑因素是协同治理与数字经济的协同性。

　　当治理能力欠缺或治理模式不合理时，对高质量发展产生了如下不利影响：第一，占据垄断地位的平台阻碍新兴企业的加入，平台垄断愈演愈烈，大型平台间相互抵制、恶意竞争，阻碍公平竞争，影响市场活力[23]。第二，数据鸿沟进一步扩大，不同地区、不同代际群体难以公平获得数字经济发展的红利和新的发展机会，数字经济发展程度和经济差距进一步扩大[24]。第三，企业受利益驱使，运用用户数据进行非法售卖和传播，造成个人隐私泄露。

　　在数字经济治理对高质量发展的正面影响方面，专家学者认为大数据会促进企业经营管理升级和企业经营者的社会资本转型[25]。治理模式合理时，政府能够通过立法和建立全面的监督体系[26]，维持数字经济市场的正常秩序，激发企业的创新活力。在平台垄断方面，通过更新垄断判定标准，加强反垄断手段以应对新型垄断技术。企业在提高自身数据保护意识的同时对其他企业进行监督。个人用户也可以积极参与数字经济的治理。

　　二、数字经济问题及其治理思路

　　根据《全球数字经济白皮书》，虽然从2016年至今，我国数字经济的总量一直保持在世界前列，但发展增速已明显趋缓，从2018年21%的增长率，下降至2020年的9.6%。

　　数字经济可以改变生产要素，提高全要素生产率，降低中间成本，促进经济高质量发展，已逐渐成为我国乃至全球经济的发展新动力。但是，在数字经济快速发展的背后，政策制度与实际发展脱节、运用数字技术进行算法歧视大数据杀熟的平台垄断问题、数据确权等伦理问题……这些治理问题的存在会损害消费者利益进而削弱企业的活力，给数字经济的进一步可持续发展以及发展增速套上了枷锁。

　　（一）平台垄断

　　平台经济是数字经济的重要组成部分，在制度缺失和监管缺位的情况下，随着各类平台的快速发展，与实体经济企业垄断行为一样，平台为争取利益的最大化，出现了平台垄断现象。线上平台有其特有的商业模式和盈利方式，在复杂的网络环境下，传统的反垄断法规和监督机制更加难以有效解决平台垄断情况。

　　平台垄断在经济生活中随处可见，大到在微信和支付宝的线上付款之争中，支付宝关联软件淘宝禁止使用微信支付，以此维持自己的市场占有率，逼迫用户进行“二选一”。小到不同品牌型号手机的用户订购同一酒店或机票的价格差异。

　　平台垄断在治理层面的难题主要体现在这几方面：首先，因为运营模式的不同，尽管我国针对数字平台的立法速度明显加快，但现有的解决方式依然延续传统的个案模式，在重大事件经由消费者、竞争对手举报或反应后进行事后的调查工作。同时，数字平台模糊的行业界限，多样的销售模式和折扣方式，也让监管更难以识别垄断行为。其次，垄断行为的界定和认定标准落后于行业实际。单纯凭借市场份额等数据进行的垄断评定不能全面识别平台垄断问题，例如难以识别利用垄断技术优势和用户人数优势进行垄断行为的企业。传统经济行业常常以垄断高价作为垄断行为的认定标准，但在数字平台中，往往采用价格补贴等低价手段取得垄断地位。因此，不能单纯将垄断高价作为垄断的认定标准。最后，现有的垄断监测预警系统常常被平台通过技术优势进行躲避，如利用即时性算法修改商品价格等。

　　（二）数字鸿沟

　　数字鸿沟，顾名思义是数字经济层面不同地区的巨大界限，因为原有的经济发展水平，基础设施建设程度不同而导致“两级分化”加剧。数字鸿沟现象根源于市场固有弊端中的自发性，企业在市场作用下，追求利益的最大化。因此，需要依靠政策法规等“有形的手”来进行监管。

　　数字鸿沟主要由三部分组成。第一部分，数字接入鸿沟，即因为硬件终端、网络通信等差距，一部分人通过接入网络而获取了较未接入网络群体更为丰富的知识和信息，这部分群体又因为他们所获取的知识而获得更多发展数字经济的可能性，进一步拉大了差距。第二部分，数字能力鸿沟。不同个体应用数字技术的能力不同，受过高等教育者大多能够熟练运用电脑等智能设备辅助办公和生活，而低学历或年老者难以享受数字化智能化福利，失去了因数字经济而牟利的机会。例如，可高强度高精度工作的财务机器人，对于只会进行机械化账务处理的财务人员而言是一个打击。在区域层面，不同地区储存数据及数字技术能力不同，长期以来，强者愈强，弱者愈弱，形成数字能力鸿沟。第三部分，数字产出鸿沟。数字产出鸿沟是指不同群体、不同地区间处理应用数据，利用数字技术转换为经济增长能力存在差距而导致发展地位产生高低的问题。当然，数字产出鸿沟的产生是架构在数字接入和数字能力鸿沟之上的。在数字接入和数字能力方面存在优势的人群或区域，更易于凭借正反馈机制，在数字经济市场占据“统治”地位。

　　在治理方面，数字鸿沟主要在治理格局和治理制度两者上存在缺陷。数字平台的出现打破了原有以政府为主的单一治理格局。而在经济下行的影响下，数字经济加速发展，原有的地区、代际差距进一步扩大，但制度制定和对数字技术薄弱群体的帮扶补助措施并不能够跟上现有发展步伐。现有制度并没有形成全面完善的治理机制。

　　（三）数据隐私等数字伦理问题

　　数字伦理指在数字经济环境下，处理人与人，人与数据之间关系的问题。具体而言，主要有信息茧房和隐私泄露。

　　信息茧房给数字经济下人与人的关系建造了更多壁垒。依据算法分析个人爱好精准推送商品，依据个人所持观点定向推送评论文章。算法的过度使用，使人们加深了自我原有观点和认识的影响，桎梏在算法信息所构筑的“茧房”中，难以获得对事物的多维认识。同时，企业和媒体也可以运用虚假信息，将其定向推送给更易于接受算法分析的人群，以起到煽动民意、操纵市场的作用。

　　在数据层面，当其成为重要生产资源之后，如何获取、储存、使用数据成为了一个广为议论的热点。在数字经济环境下，公民隐私的泄露更为隐蔽和常见。在日常智能手机的使用中，几乎每一个应用程序的注册登录都会收集如电话号码在内的个人信息，此外，购物平台的消费、退换货信息，差旅平台的出行记录，我们在互联网留下的所有记录，这些信息都有可能被平台利用牟利甚至出售，有时，也会因为平台储存信息不当而造成用户隐私的泄露。搜集用户隐私的方式多种多样，因为其较强的隐蔽性，有时很难令人察觉。例如平台注册登录前必须同意的用户隐私协定，少有用户会逐字逐句认真浏览；通过降低协议关键语句字号或改变字体颜色的视觉方式，使用户忽略隐私协定。

　　如今，用户已逐渐认识到个人隐私的重要性，但苦于以下两点而难以解决：第一，也是最根本的，对用户数据隐私的保护政策不完善，用户在隐私泄露后的维权机制较困难，且对泄露隐私企业的惩罚力度不够。第二，应用程序的不可替代性。应用程序已成为现代生活不可替代的一部分，线上社交、线上购物、电子支付，公众无法摆脱应用程序的影响。

　　（四）数字经济治理监管体系不完善

　　数字经济时代的治理问题，在平台、网络和算法背后，寡头企业利用原有优势加深了数字鸿沟，在平台垄断下通过用户数据和信息谋取更大的利润。同时，大数据、算法等数字化技术的运用使得数字经济治理问题隐蔽性更强，这让原有的监管机制难以发挥应有的作用，识别治理问题，并对其进行处理。

　　目前，监管措施主要存在以下不足：第一，传统监管措施的技术水平难以适用于数字经济治理问题。数字经济是数据的时代，也是技术的时代，企业和网络平台通过钻现有规则的漏洞，运用算法进行价格歧视、非法获取利用用户数据信息等行为给识别和监管带来了较大的难度，因此需要高科技数字化监管程序进行规制。同时，相关监管部门缺乏先进的数字化监管系统，也缺乏熟练掌握数字化监管技术以及能够使用高科技手段的数字化人才。第二，没有建立全面协同的监管系统。数据的流通往往不会局限在一个部门和地区，传统的单一部门的监管体系已不能适应目前快速流通的数字化治理问题。

　　三、数字经济治理的特点、模式与机制分析

　　从上述治理问题可以分析得出，数字经济治理与传统治理存在许多差异之处。数字经济治理在主体、技术难度层面都有自己的特点和模式。

　　（一）数字经济治理特点

　　1.利益相关者类型多样化，多元主体利益协同更为困难

　　在数字经济时代，参与治理的主体较以往更复杂多样。一直以来，国家政府都是治理的唯一主体，政府在维持经济秩序、使用税收进行转移支付方面提供了重要支撑。而改革开放之后，我国经济迅猛发展，随之诞生了许多科技巨头和头部网络平台，这些企业和平台凭借它们的市场地位和垄断效应，获得了超然的地位。它们的职能作用已经超过了传统的商业界限，扩展到了物流服务、金融支付、线上生活服务等方面。此外，区块链等数字技术的去中介化，减少了中间媒介，使个人在数字经济治理中发挥着更加积极的作用。过去，参与治理的主要是相关部门的工作人员。而现在，凭借网络和社交平台，个人用户可以在上面畅所欲言，政府也通过平台向民众进行“问政”和民意征集，消除了原有的信息不对称，这为个体参与数字经济治理拓宽了新的渠道，个体用户也从原本的物品消费者、政策接受者，逐渐转变为参与者。

　　数字技术所导致的企业的去中心化使原有法规和监管越来越难以调和新型治理问题，在传统行业与数字经济融合创新后，数字垄断、人工智能伦理问题的出现，使治理难度大幅升级。数据和数字技术的高渗透性、可无限复制性，让数字技术治理问题更具隐蔽性和复杂性。

　　但这并不代表政府已不再是数字经济治理的主导者。数字经济治理问题需要强有力的法律约束力的制度规范。因为数字经济治理问题主要源于市场经济弊端和政策薄弱点，只有具备凌驾于其他组织的权威性和强制力的政府才能够在多方利益割据下，凭借政策法律的必须遵守性、公正性、可变性，制定出具有法律约束力的治理体系，明确各部门、企业和个人用户的责任和义务。

　　2.多元主体间利益诉求不同，互相影响

　　数字经济治理主体众多，单一主体并不能够达到有效的治理效果。政府、企业、个人都有着不同的利益诉求，主体间两两相互影响。而不同的利益诉求所导致的在治理态度、理念、方式上的差异，使治理者在面对诸如平台垄断、数字鸿沟、数据伦理等治理问题时，会出现提出的治理政策、治理行动与治理问题的客观实际不相符的情况。

　　政府在治理上以公共利益为目标，对企业管控的松紧很大程度上会影响市场的活跃度和数字经济的长久和持续发展。企业、数字平台等私营部门以企业利益最大化为宗旨，为扩大市场份额，占据主导地位，有时会做出损害公众利益的行为。如数字经济对网络服务器、通信设备要求较高，长时间的设备运行会消耗大量电能，对环境造成污染。此外，对个人隐私数据的非法获取也损害了用户的合法权益。而对于个人来说，从自身利益出发，很难从宏观经济层面对数字经济治理进行协调。

　　这些因不同利益诉求所产生的矛盾不仅难以解决现有的治理问题，甚至可能导致治理主体间产生新的冲突，使治理进程因治理主体的碎片化和不协调而搁置。就像数字经济带来了电子货币与实体货币的冲突，例如，早期支付宝和微信发展来的电子支付、线上碎片化理财对传统银行证券的冲击。

　　3.技术难度大，信息不对称等严重，治理主体间信息壁垒严重

　　因为主体间信息的不对称，以及缺乏有限的信息传递机制，政府对数字治理的实施会与社会大众的治理需求存在一定差距，难以实现制度、技术与人的有机协同。现有数字技术难以做到为设备赋智，为企业赋值，为产业赋能。

　　此外，因为人才结构性短缺，大数据等数字技术专业人才需求缺口较大。且掌握实务经验的数字技术人才多数在企业中工作，政府中现有工作人员因年龄、经验等原因难以达到数字经济技术要求。而数字经济治理对数字技术要求较高，现有技术水平难以满足治理需求，所以难以有效开展监管工作。

　　（二）数字经济治理模式

　　1.确立多元主体协同治理地位，明确治理各方责任

　　在去中心化的影响下，企业甚至每一个个人用户都可以参与治理的过程。治理主体已从传统的政府单一治理向“政府-企业-个人”多元治理主体发展。治理各方应共同参与协商市场规则，平衡利益分配，监管违法违规问题。

　　政府要明晰自己在数字经济治理多元主体中的责任，应作为“引导者”而非“主导者”，应作为“参与者”而非“实施者”。政府首先要进行数字经济领域的法制化治理。制定完善总体规则和法律，如数字平台垄断的相关应对措施、对数据隐私泄露等问题的惩戒；为弥补数字鸿沟，对数字经济贫困地区及人员进行相关补助，进行产业扶持，技术帮扶，鼓励其发展数字经济。其次，政府应营造良好的营商环境，给予数字企业、平台、用户参与数字经济治理的自由和权限。

　　企业拥有数字经济技术和人才优势，具有较强的创新研发能力。企业可以通过政企合作，融合政府和企业数字技术，建立政企数据合作共享机制。企业应提高数据安全意识和数据管理能力，对于用户生产使用数据所创造出的经济价值归属进行合理划分。在用户权益方面，企业应规范自身，保护用户隐私。同时，企业也应起到监督作用，对于其他企业利用自身优势地位损害行业公平竞争及非法泄露用户数据等行为进行监督举报。企业还可以运用自身数字技术和人才优势，加大研发投入，加快数字技术的改造升级，更好地将其运用到数字经济治理中去。

　　用户作为数字经济中最广大的群体，是数据的主要生产者和使用者，在治理中也具有举足轻重的的地位。应培养提高个人用户对于相关治理问题的“零容忍”，积极利用个人用户中的“舆论领袖”对涉及用户隐私等事件向有关部门举报。同时，用户可以利用现有的官网、软件等程序参与治理。见图1。

　　2.加强数字经济立法与相关监管

　　首先，通过顶层设计加强制度建设，设立国家大数据中心，加强各部门间的互联互通，确定数据共享界限，从法律层面合理确定开放对象、方式等标准，避免出现“数据割据”的情况。在技术上应逐步统一数据架构和主要标准，为数据共享扫清障碍。

　　其次，通过厘清数据资源目录明确我国数据质量体量情况，尤其是各政府部门、企业、社会组织的数据家底，以避免资源浪费，提高政府数字治理能力。可以将各省市众多的“数字园区”“高新科技园区”纳入数字治理体系中，利用其原有的基础设施、人才资源开展数字化治理。

　　最后，针对平台经济和平台垄断现象，立法的宗旨应是探求如何在保证发展创新活力的同时，防止其利用市场优势地位而破坏市场有序平衡。对平台经济而言，过度严格的审批准入法规会在一定程度上扼制新兴企业的产生和发展，所以，相关立法应更侧重于对垄断、消费者隐私等合法权益的保护。同时，也要防范体制内外企业因制度造成发展不平衡的情况。

　　3.设立综合协调监督机制，建立全面监管体系

　　首先，应建立并完善跨部门、跨地区的监管制度，构建事前、事中、事后的预防监管体系。不仅要“防”，更要鼓励企业、用户等主体自觉守法，将以被动为主的事中、事后监管向事前预防转变，进而积极探索新的激励监管机制。

　　具体的事前预防可以分为几个方面进行：在平台垄断方面，首先，应重新设定垄断行为标准，科学重建垄断认定标准，综合考虑算法、技术、用户数据等层面的平台优势。其次，应更新反垄断工具，提高各方参与主体的积极性，由政府监管向政府市场协调监管、企业间相互监督转变。最后，对于高发、高敏事件，应事先备案，实时关注。在数据隐私层面，明确用户使用数据所创造价值的利益分配，提高对企业、用户数据的保护意识。

　　同时，要注意避免不同部门间的责任交叉，即不同部门的监管对象和责任出现重复。当出现这种现象时，可能会重复监管，浪费部门资源，也可能出现各部门间互相推诿，推脱责任，出现监管漏洞和问题，降低监管效率。所以，应打破上下级部门间数据壁垒，整合各部门已有的数字技术资源，推进政府数据共享体系建设，完善多部门综合监督体系，整合各部门碎片化资源和技术。

　　此外，政府应创新数字治理问题监管方式，加强监管部门、企业和用户数据的对比分析能力，实现“以网管网”，依托数字技术进行政企合作，精准识别企业非法牟利行为。加强对互联网头部平台的审查力度，运用数字技术分析识别企业的价格歧视、算法合谋等行为，提高企业违法违规成本。

　　最后，应深化跨部门协作，如将行政执法和公检司法连系起来，形成监管合力。

　　四、总结

　　在数字经济的高速发展过程中，因为以下原因，存在诸多治理问题。数字经济的基础设施建设和顶层制度设计与实际发展情况存在脱节。各地区乃至各省市数字经济发展起点不同，发展程度和水平差异较大，在2020数字经济指数中，广东省为65.3，居于前列，而后五名的省份指数均低于18，仅不到广东省的三分之一。国家层面发布的法规文件难以全面地考虑到发展不平衡情况，对不同地区数字经济治理缺乏有效引导规范。同时，各省市各自发布针对自身的数字经济规章条例，虽然法规以各省数字经济发展状况为基础制定，针对性强，但是对于同一数字经济治理问题，存在不同省份重复制定的情况，碎片化的治理难以有效结合各省市资源。除此之外，还存在数字经济基础设施建设薄弱的问题，东西部、城乡间网络网速发展程度并不均衡，传统基建与“新基建”的衔接也有待完善，这些都桎梏着我国经济的高质量发展。

　　提出新的数字经济协同治理模式，改变以往政府主导的治理格局，将企业、个人用户等纳入治理主体范围，倡导多治理主体共同参与协商监管。在政府制定主要规则、法律法规的条件下，企业及用户积极配合，积极参与治理过程，可以有效应对和减少数字经济治理产生问题的负面影响。

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