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摘要：为了推动云南县域义务教育优质均衡发展，促使云南县域义务教育高质量发展工作有序推进，文章 首先阐述了制约云南县域义务教育优质均衡发展的主要因素，然后论述了云南县域义务教育优质均衡发 展的有效对策，包括加强统筹谋划，合理配置义务教育资源;多措并举，优化教师队伍及音体美教师资源 配置;加强政府间各职能部门的有效协同;等等。
2020 年 5 月，云南省 129 个县(市、区) 全部通过 国家认定，这是云南义务教育发展取得的硕果，揭开 了云南教育发展史上的新篇章[1]。总体来看，我国义务 教育基本上已经覆盖全国，教育工作重心已经开始向 教育“高质量”方向转移，这也是现代教育及社会公众 的首要需要 。但受经济发展、地理位置、多民族特性、 办学条件、资源配置等因素的影响，县域义务教育仍 旧呈现出资源分配不均衡的现象， 与一线城市相比， 教学质量还有较大差距，学区房、择校、择教师等问题 仍是教育研究者和社会公众关注的热点和焦点[2] 。如 何比较清晰、具体地认识县域间的教育差异，发现义 务教育过程中出现的问题，找出促进义务教育优质均 衡发展的有效对策，做到对县域义务教育中优质资源 的正确配置，是政府和学校要解决的首要问题。
一、制约云南县域义务教育优质均衡发展的主要 因素
第一，硬件设施上，主要是音乐美术教室的数量 和面积不达标 。从目前云南县域义务教育学校监测 情况来看， 生均教学及辅助用房面积不达标的学校 占比不高，但是音乐、美术教室数量和面积不达标的 学校普遍存在[3]。有些学校有专门的音乐、美术教室， 但上课仍然在普通教室进行， 未能真正发挥音乐和 美术教室的作用;有的学校仅将音乐、美术教室作为 兴趣小组、校本课程、课后服务等活动用房;有的学 校的专用教室仅仅是为了应付上级检查或来访者参 观，使用率极低。这些现象反映出部分学校管理者未 能对资源进行合理配置， 对义务教育优质均衡发展 的认识还不够。
第二，师资配备上，主要是音乐、美术专职教师数量、结构不达标 。对农村地区的师资配备进行调查发 现，部分农村地区美术、音乐及体育教师数量严重不 足，有些学校虽然设置了专门的教室，且教学基础设 施齐全，但授课教师缺乏专业性，很多学校的音体美 教师都由语、数、英主干课程的教师担任;还有部分农 村学校把招来的音体美专职教师改为担任语数英等 主科教学的教师，其目的是优先保证语数英教学 。在 教师编制缺乏的情况下进行招聘时，大部分学校上报 计划仍是需求语数英等主科教师[4] 。云南县域义务教 育教师学科结构不合理是一个普遍存在的问题，究其 根本，是因为学校尚未意识到音乐、美术及体育等课 程的重要性，他们认为这些课程都属于副科，对升学 考试没有起到关键性作用，同时音体美教师也没有得 到相应的重视[5] 。目前，云南县域义务教育中多数学校 的教师编制配备是足够的，但是音乐、美术、体育专职 教师是不够的，在现有编制内，只能通过教师转岗培 训来解决专职音乐、美术教师数量不够的问题。
第三，教育资源均衡配置上，主要是校际骨干教 师均衡配置差异系数过大，各县(市、区) 在均衡配置 上还有不小的差距 。调查发现，目前云南省不存在教 师编制不够的问题，更多的是校际骨干教师配备差异 系数过大，城区学校骨干教师高度集中，农村学校骨 干教师几乎为零，城乡骨干教师数量差距较大 。长期 以来，城乡之间不合理的教师流动机制加剧了城乡师 资配置不均的问题，以致呈现出农村学校骨干教师向 城区学校单向流动的趋势 。虽然各县市区可以充分利 用义务教育教师县管校聘改革机制来化解这一难题， 从而让优秀教师流向农村学校、薄弱学校，让各个县 以乡镇为单位实现教师资源的优质均衡配置，即不仅仅是数量、生师比的均衡，还包括教师的学历、职称、 年龄结构等指标的均衡，可转变教师长期在本校任教 的状态，让其转变为县域义务教育所有学校共享的教 师资源[6] 。但是现在全省各地义务教育教师县管校聘 的政策执行存在执行延迟或执行不到位的问题，这违 背了义务教育教师县管校聘改革的目的和初衷，使得 城乡师资均衡发展失去了可靠的依仗。
第四，中心城区资源不足，人口较为集中的县市 区资源需求量大，在配置方面比较紧张。近年来，由于 城镇化步伐的加速，中心城区人口增加，适龄儿童学 位需求量迅速增加，造成中心城区分布不均衡、教育 资源匮乏的问题 。在义务教育阶段，中心城区学位严 重不足，而农村学校则班额不足、资源闲置。城区义务 教育学校的布局和规划总体是滞后于城市发展规划 的，与城市发展规划不匹配，学位增幅跟不上发展需 求，教学及辅助用房和运用场地面积不足，如昆明“十 四五”规划提出，到 2025 年，全市常住人口达到 1 000 万人左右，目前昆明常住人口达 850 多万，未来五年 还要增加约 150 万人， 多数人将常住在昆明主城区， 这使得中心城区学校生源不断增加。而中心城区中小 学数量及教育资源虽然得到了一定的补充，但仍然无 法跟上城市化发展带来的教育需求的快速增长，面临 中心城区中小学配置紧张、教育资源不足等问题。
第五，义务教育学校规模上，主要是义务教育学校 规模过大， 而农村义务教育大校额和大班额的问题依 然存在。随着城市劳动力由农村向城镇的迁移，且受农 村城镇化进程的加速等各种因素影响， 城镇义务教育 学校规模不断扩大， 而农村义务教育学校的总量则在 逐渐减少， 同时部分地方政府认为合并学校变为大规 模学校可以很好地整合教育资源， 从而优化义务教育 公共资源的合理分配， 提升教学资源的合理配置和利 用效益。如在实际调查中可以发现，部分地方政府更推 崇建设大规模学校，更愿意实施“大班额”教学。但这样 一来，不仅难以保证义务教育质量，还破坏了义务教育 发展的生态平衡，不利于促进义务教育均衡发展。
第六，校园文化建设上，主要是学校对精神文明 建设认识片面，缺乏校本文化特色。调查发现，有的学 校喜欢凭空打造、直接模仿或全盘引进校园文化;有 的学校建构意识不强，不能正确认识校园文化的要求 和内涵;有的学校未能把校园文化建设与师生的需求 紧密结合，缺乏人本意识;有的学校将工作重心放在 制度建设、学校活动组织等上面，却忽视精神文化的构建，如教师的精神风貌、学生的学习品质和道德品 质等;还有部分学校执着于环境文化的建设，乍一看 十分有文化氛围， 但并未形成深层次的核心价值文 化，没有融入本土文化，导致难以找到支撑，根基不 稳，无法让教师和学生找到归属感[7]。
第七，重视学校信息化建设，忽视教师采用信息 化手段组织课堂教学能力的培养， 信息化设备利用 水平不高 。 目前，云南省教育信息化基础设施建设水 平有所提升，但在无线网络建设、智能学习空间建设 等方面仍需加强，并且州市、城乡不同区域存在明显 差异 。数字教育资源日益丰富，支撑教育教学的能力 逐步增强，但校本资源建设仍需加强，资源共建共享 机制未实现有效运转 。在传统教学模式的影响下，少 数教师和教育管理者没有充分认识到信息化手段应 用的重要性，只重视信息化环境建设和改造，而忽视 了教师采用信息化手段组织课堂教学能力的培养[8]。 虽然各地政府在教学硬件上不断加大投入力度，但 教师主动利用并用好现有信息化手段组织教学的习 惯尚未较好地养成 。地方政府和学校还存在一个容 易忽视的方面， 即没有意识到教学资源共享的重要 性，反而本末倒置，将工作重点放在教学基础设施的 配置上，造成教学设备重复采购 。另外，教师对教育 信息化“课堂用、经常用、普遍用”的忽视，使得教师 运用信息化手段组织教学的创新能力薄弱[9]。
第八，县级政府职能没有完全发挥，县级政府及 教育行政部门的管理权限边界模糊。从目前调研的情 况来看，一是部分政府及教育行政部门在义务教育优 质均衡发展上承担了较大压力，部分县域对义务教育 相关财政经费没有支配权，财政收入难以支撑区域内 义务教育优质均衡的发展，这就造成了县域义务教育 财政投入越少，教育均衡程度就越低，经济发展程度 越滞后的恶性循环[10] 。二是县级政府对义务教育优质 均衡发展的重视度不够，导致相关工作进展缓慢 。三 是县域义务教育管理机制及制度未做到及时更新，无 法适应当前义务教育优质均衡发展的需求 。四是县域 内教育行政相关管理的权力边界不清，义务教育办学 主体缺乏办学自主性， 校长负责制没有得到彻底落 实，导致管理效能的降低[11]。
二、云南县域义务教育优质均衡发展的有效对策
第一，加强统筹谋划，合理配置义务教育资源 。随 着社会经济的快速发展，城镇规模日益扩大，农村人 口大量涌入城镇，城镇义务教育学校的建设步伐已经跟不上城镇人口的增长速度。为了应对城镇人口过快 的增长速度，云南省在广泛调研、科学论证的基础上， 编制了《云南省“十四五”义务教育学校及幼儿园布局 专项规划》，此规划把城镇常住人口、学龄人口数量及 县域义务教育优质均衡发展目标等综合起来进行考 虑，制定出了完整的、合理的义务教育优质均衡发展 战略和规划，明确了政府和学校的职责，要求落实具 体任务，实现义务教育资源的优化配置，缩短城乡之 间的教育差距，消除“大校额”和“大班额”，完善配套 基础设施，合理分配优质教师资源，合理规划学校和 住宅区，保证所有义务教育阶段学生就近入学。
第二，多措并举，优化教师队伍及音体美教师资 源配置 。一是要深入持续推进义务教育教师“县管校 聘”改革。各县(市、区) 应按照教师编制动态管理的原 则，统筹安排中小学教师合理流动，优化教师队伍资 源配置， 增加音体美专职教师在县域内调配的容量。 县级教育行政部门应推进体制机制创新，完善交流轮 岗激励机制，不断优化师资队伍结构，推动师资均衡 配置，从而逐步缩小校际差距 。二是要合理分配中小 学教师编制数量。教育主管部门应根据学校建设规划 及布局、生源变化、义务教育事业发展规划等情况，适 时地对教师编制进行动态管理。编制和岗位设置总量 由教育行政主管部门负责调配，确保落实教师资源的 “县管校用”，在全县范围内加大师资交流力度、优化 教师轮岗培养和支教工作，以克服师资结构失衡的问 题[12]。同时，不断强化对体育、音乐、美术、自然科学、计 算机技术和英语等紧缺师资的配置与培训力度，保证 开齐开足国家要求开设的课程。三是要优化农村学校 教师队伍 。实施农村薄弱学校教师支持行动，坚持新 招聘教师优先安排到农村学校任教，各类培训优先考 虑农村学校教师; 继续执行乡村教师定向培养计划， 定期安排新补充到乡村学校的教师到城镇优质学校 跟岗锻炼学习;建立优秀教师、紧缺学科教师区域共 享机制，通过网络课堂、专递课堂、走教送教等方式， 有序编排班次，由城区名师“一对多点”实施网络直播 授课，解决音体美师资不足的问题，推进骨干教师资 源集中调配管理，不断提高教师队伍优质均衡水平[13]。 四是要多措并举， 解决乡村音体美教师短缺的问题。 通过对当地教师的培训来破解农村学校音体美学科 师资不足的结构性困境;师范院校应充分发挥自身师 资培养的优势，为乡村地区培养专业能力和综合素质 较强的全科型教师，有效缓解乡村地区音体美教师数量不足的问题;落实走教教育政策，鼓励音体美教师 跨校走教，保障农村学校音体美课程开齐开足[14] 。另 外，可在不改变现有编制的前提下，设立专项资金，实 行政府购买服务的手段，招聘合同制教师用以补充音 体美教师缺口;还可以利用现有教师转岗来保障学校 音体美课程的顺利开展。
第三，加强政府间各职能部门的有效协同 。政府 在义务教育优质均衡发展工作中的作用不可忽视。政 府应切实发挥职能优势，促进不同县域之间教育资源 的合理配置，正确认识差距及差异化的区别，激发主 要动力，把握主要矛盾，平衡各方矛盾，实现共同发 展 。一方面为推进义务教育差异化、特色化发展打造 良好环境，另一方面激发薄弱地区经济发展的内在驱 动力，缩小城乡义务教育差距，真正构建城乡义务教 育共同体。当前促进义务教育优质均衡发展的着力点 在于重新梳理各级政府的职能范围和推进政府间各 职能部门的有效协同，通过外部与内部监督机制的辅 助，从而推动义务教育领域的各项事务在法治化的轨 道上科学、自主、可持续地运行[15]。
第四，加强音乐、美术专用教室的整改。一是加大 用于音乐、美术教室器材配备的财政投入，使所有的 音乐、美术专用教室达到云南省中小学音乐美术教室 设备器材配备标准 。二是合理配置，各学校应对教室 资源进行合理配置， 将学校面积最大的教室作为音 乐、美术专用教室。三是强化管理，加强音乐美术专用 教室环境布置，使其富有学科特色;强化音乐美术教 室的管理，做到专人管理、逢课必用。
第五，促进义务教育学校内涵式校本文化发展。 为此，要合理规划云南省中小学校园文化建设工作。 一是定期对校园内的教学设施设备进行全面的安全 升级或更新，并合理规划校园功能区，以打造安全舒 适的教学环境;二是定期评选校园先进教师、先进学 生，发挥其精神引领作用，即每学期组织一次先进表 彰活动， 对于在德智体美劳各方面表现优异的学生， 以及在教学、管理、科研等方面表现突出的教师给予 肯定，并发挥其示范引领、榜样感召的作用;三是组织 文体活动， 营造文化氛围， 具体可根据主题组织文 学、美术、书法、摄影等文体活动;四是利用班会、校内 外实践活动，带领学生学习学校发展史、社会主义核 心价值观等;五是开发网络文化，并积极建设校园绿 色网络，具体可积极组织网络动漫大赛、网络征文、网 络手抄报、网络主题队会等活动，形成积极健康的网络文化，同时建立文明上网教育管理系统，以净化网 络内容，构建绿色的网络环境。
第六，形成“课堂用、经常用、普遍用”的信息化教 学新常态。教育管理部门及学校应构建相应的激励机 制，促进中小学教师智慧教学的形成，同时学校应把 教师对优质教学资源建设的贡献程度和用信息化手 段组织教学的能力与教师的职称评定 、绩效奖金、年 终履职考核等挂钩，通过一系列激励机制，使中小学 教师积极推进信息技术与课堂教学的深度融合，实现 教育理念、思想、手段和方法的全方位创新，真正实现 “课堂用、经常用、普遍用”的信息化教学新常态，促进 义务教育的优质均衡发展[16]。
第七，推动教育行政权力下放，发展公平优质包 容教育 。为切实缓解教育领域的突出难题，积极发展 公平优质包容的教育，政府必须继续加快教育系统整 体改革，进一步推进教育管理权力下放，以推进教育 在各个领域的优质均衡发展 。在结构层面上，省级层 面的教育行政放权应当关注教育公共资源的配置，使 所有人都能够享有平等的教育权利， 实现个性化发 展，同时要建立适应区域发展和市场经济规律的教育 行政放权规划 。在实效上，构建科学合理的教育评价 体系，规范与引导教育行政机关依法依规，运用标准 化方法与技术，保障相关主体竞争的公平性，确保教 育资源的均衡配置[17]。在技术上，通过现代信息技术的 快速渗透和普及，搭建涵盖政府、市场、社会多个主体 的教育信息资源共享新平台，强化教育部门横向协作 联动和多级纵向联动审批机制，激发教育部门简政放 权的新动力。
第八，扩大优质教育资源覆盖面。学校应根据“外 引内联、优质带动、整体发展”的思路，科学构建优质 教育资源共享发展模式，并发挥优质学校示范引领的 作用，通过对口帮扶、集团化办学、合作办学、教学联 盟等形式，扩大优质教育资源的覆盖范围，让每个人 都成为义务教育的受益者 。 同时，探索城乡义务教育 一体化管理模式，强化城市学校与乡村学校的共同体 建设，构建学区制管理框架，不断缩小城乡、区域间及 学校间的差距 。此外，建立健全县域内城乡学校共同 体建设机制，完善“优质学校+薄弱学校”“优质学校+ 新建学校”的帮扶机制，引入优质资源、开展校企帮扶 等，努力办好每一所中小学，切实提高义务教育阶段 每所中小学的教育质量，从而确保义务教育的优质均 衡发展。
三、结语
随着教育改革发展的深入，追求更加公平、更高 质量的教育，成为人民群众迫切的期盼和需求 。为了 办好让人民群众满意的教育，在实现县域义务教育基 本均衡后，云南省将从重硬件建设转向更重软件内涵 建设、从重指标合格转向更重群众满意、从重数量规 模转向更重质量效果，多措并举地推进云南县域义务 教育优质均衡发展。
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