改革开放40年我国农村义务教育经费保障机制的回溯与前瞻论文（附论文PDF版下载）

义务教育经费保障机制是指教育行政部门为了保障义务教育公平、高效而又有序地运行，对教育经费以及其他相关教育资源采取的筹措、管理、分配和监督等措施。改革开放 40 年来，作为我国公共财政体制之一的农村义务教育经费保障机制也经历了一个探索前行、不断发展、逐步完善的演进过程。
 

一、我国农村义务教育经费保障机制的历史流变
 

1978 年 12 月十一届三中全会的召开拉开了我国对内改革、对外开放的帷幕。改革开放政策的落地为我国农村义务教育的发展和普及提供了良好的外部环境。但在当时由于 “财政大包干体制” 而导致的中央政府财政较为短缺的背景下，我国先前奉行的列入国家预算、由中央政府负责和统一下拨的农村义务教育经费保障机制已经难以为继。在既要全面普及又要重点发展的思路下，中央政府决定将发展农村义务教育的重任转交给地方政府。由此便形成了 “地方负责” 的农村义务教育经费保障机制。在这里，我们依据责任主体的不同，将 “地方负责” 的农村义务教育经费保障机制划分为以下三个阶段。

 

( 一) “以乡为主” 的农村义务教育经费保障机制 ( 1980—2000 年)
 

1980 年 4 月，教育部下发了 《关于实行新财政体制后教育经费安排问题的建议》，提出 “义务教育阶段的经费主要由地方负责和管理的思路”［1］，这就为 “以乡为主” 农村义务教育经费保障机制的形成奠定了基础。之后，为了进一步调动基层地方政府和广大农民的办学积极性，国家对义务教育经费保障机制又进行了相应的调整。1985 年 5 月， 《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，明确要 “把发展基础教育的责任交给地方，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”［2］。而在具体实施这一政策的过程中，地方政府又直接把农村义务教育经费筹措的责任下放到乡级政府甚至是各个乡村: 乡级政府负担农村初中学校的办学经费，乡村一级负责筹措农村小学的办学经费。甚至许多政策都明确提出要多渠道筹集农村义务教育经费，包括 “向农民征收教育费附加和教育集资”［3］。这就使农民担负起农村义务教育发展所需的大部分经费，形成了农村义务教育由农民来办的局势。有统计显示，1994 年以前，在农村义务教育经费的投入结构上，乡级政府承担的比例约 78% ，县级政府承担的比例约为9% ，省级政府和地级政府承担的比例约为 11% ， 中央政府承担的比例约 2% 。［4］ “如果将县级财政收入很大一部分来自乡级财政的上缴，而乡级财政很大一部分来源于农业税这些因素考虑在内的话，那么实际上最终由农民担负的农村义务教育投入比例大概占到农村义务教育总投入的 80% ～ 90% 。”［5］ “以乡为主” 的农村义务教育经费保障机制显著地改善了农村义务教育的发展状况，提升了九年制义务教育在农村的普及程度。但是， 以乡级政府的财政能力，很难担负起 “占全国近八成学生、近九成学校”［6］的农村义务教育的投入责任。这种 “小马拉大车” 的做法也导致了农村教育乱收费、拖欠教师工资、农民负担过重、办学经费难以保障等一系列问题的出现。

 

( 二) “以县为主” 的农村义务教育经费保障机制 ( 2001—2005 年)
 

“随着国家农村税费改革的逐渐深入，作为农村义务教育经费重要来源的农村教育集资和教育费附加被取消，本就捉襟见肘的农村义务教育经费更趋紧张。”［7］ “以乡为主” 农村义务教育经费保障机制的诸多弊端日益凸显，改革已箭在弦上。2001 年， 《国务院关于基础教育改革与发展的决定》( 以下简称 《决定》) 印发， 《决定》提出了 “国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”［8］的农村义务教育管理体制，强调要切实减轻农民的负担，把发展农村义务教育的责任主体由乡级政府上移到财政能力较强的县级政府，并加大中央和省级政府通过专项拨款和财政转移支付等方式对农村义务教育的帮扶力度。2002 年 4 月，又下发了 《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》，更加明确了 “县级政府对农村义务教育的主体责任”［9］。历史地看，“以县为主” 的农村义务教育经费保障机制具有非常突出的积极意义，它实现了义务教育财政管理由高度分散向适度集中的转变，强化了县级政府对农村义务教育投入的主渠道作用，基本上终结了 “农村教育农民办” 的格局。但是 “以县为主” 却衍生出县级政府财政能力和担负责任不相匹配、县以上各级政府投入责任仍较为虚化等问题。对于大部分以 “吃饭财政” 为特点的县级政府来说，能够投向农村义务教育的财政资金非常有限，远远填充不了农村教育集资和教育费附加撤出后留有的巨大缺口。根据审计署的调查数据，“截止到 2005 年底，农村义务教育阶段中小学校负债金额为 28. 72 亿元”［10］。农村学校背负的债务和包袱极为沉重，严重影响了自身的正常运转。( 三) “农村义务教育经费保障新机制” 时期( 2006 年至今)随着我国公共财政体制的不断完善以及国家财力的逐年增强，“以县为主” 的农村义务教育经费保障机制亦饱受诟病，改革势在必行。为了回应社会各界对农村义务教育提出的新要求，2005 年 12 月， 《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》颁布，决定从 2006 年开始， 用五年的时间，“依循明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施等原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围，建立中央与地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制”［11］。 “新机制” 所实施的免除农村义务教育阶段学生的学杂费、对寄宿生进行生活补助、免费为贫困家庭学生提供教科书、提高义务教育阶段农村学生的公用经费保障水平、巩固并完善农村义务教育阶段教师工资的保障机制等一系列措施，都充分彰显了 “农村义务教育由政府来办” 的全新治理理念。这不仅显著减轻了广大农民的经济负担，有效遏制了 “因贫辍学” 的现象，而且破解了长期以来形成的 “城乡有别” 的义务教育发展格局。

 

二、我国农村义务教育经费保障机制历史流变显现的规律和生发的问题
 

( 一) 责任主体上移: 我国农村义务教育经费保障机制历史流变显现的规律
 

“地方负责” 的农村义务教育经费保障机制历经了三个阶段: 第一阶段从 1980 年开始历经1994 年的 “分税制” 改革到 2000 年，我国推行“地方负责，分级管理，以乡为主” 的农村义务教育经费保障机制，该阶段经费保障的责任主体是乡级政府; 第二阶段从 2001 年开始至 2005 年， 我国实行 “地方负责，分级管理，以县为主” 的农村义务教育经费保障机制，该阶段经费保障的责任主体从乡级政府上移到县级政府; 第三阶段从 2006 年开始至今，我国实施 “中央和地方分项目、按比例分担” 的农村义务教育经费保障机制， 该阶段虽然仍然强调县级政府对农村义务教育发展的主体责任，但对中央和省级政府的责任亦作出了要求。三个阶段的嬗变呈现出明显的责任主体上移的规律。通过相关文献分析，我们进一步发现，农村义务教育经费保障机制责任主体的上移使我国绝大多数省、自治区、直辖市的城乡义务教育公平指数有所提升。此处以 2007 年和 2003 年我国各省、自治区、直辖市城乡义务教育公平指数的对比来加以说明 ( 见表 1) 。