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［摘 要］ 政府在发展学前教育事业中处于怎样的位置、发挥怎样的作用以及如何发挥作用是决定学前教育事业发展方向的根源性问题。改革开放 40 年来，我国政府发展学前教育的责任边界经历了从承担“底线责任” 到 “退位” 再到 “主导” 的演变，政府自身承担责任的意识逐步增强、与其他主体的合作方式日趋多元。在新形势下，政府应在调整价值观定位、增强自身能力、重构运行机制的基础上，构建以政府主导为前提、以合作共治为基础、以公私合营为手段的适宜国际发展趋势的学前教育治理模式。
［关键词］ 改革开放 40 年; 学前教育事业; 政府责任边界; 政府主导; 协同治理
［中图分类号］ G61 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1002－ 4808 ( 2019) 01－ 0037－ 06
当前，政府被视为全球改革的先决动力，任何国家、任何社会事业的改革与发展都与政府自身的变革，以及政府与其他部门关系的变革密不可分。正如世界银行在 《1997 年世界发展报告: 变革世界中的政府》中所说，“在世界各地，政府正在成为人们瞩目的中心。……它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做好这些事情” 成为我们重新思考与定位各项社会事业发展的起点。［1］中国学前教育事业的改革与发展也应在政府转型的大背景下，围绕政府责任边界等顶层设计问题进行重点探讨。
学前教育事业发展中的政府责任边界，是指在发展学前教育的多元主体中，政府处于怎样的位置、发挥怎样的作用、如何发挥作用等关键问题。这里的 “多元主体”，概括地讲是 “政府、市场、社会”，具体地说则包括了 “政府、企事业单位、社会团体、居民委员会、村民委员会、私人和私人团体” 等。① 政府责任边界划定的复杂性不仅体现在政府与多方主体的力量消长上， 更体现为这种消长随着社会历史条件的变迁而不断演变。以下将以改革开放 40 年来社会历史变迁为背景，以学前教育政策演变为主线，以 “多元主体及其相互关系” “政府与其他主体的责任划分” 为维度，探讨政府责任边界变迁的趋势， 并结合新形势与新问题提出有针对性的政策建议。
一、从参与到退位到主导: 学前教育事业中政府责任边界演变的政策分析
中华人民共和国成立之初，为最大限度上服务于工农群众生产生活的需要，也囿于资源和能力的限制，政府从一开始就提倡 “开门办学、多元开放”，其自身只是办好 “少数幼儿园” 以发挥示范作用。自改革开放以来，虽然多元主体发展学前教育这一基本方略未变，但政府与其他主体间的关系发生着持续、复杂的变化，大致可以分为以下三个时期。
( 一) 政府参与、多主体共进: “两条腿走路”
方针下学前教育快速发展 ( 1979—1994 年)改革开放之初至 20 世纪 90 年代前期，在“一个中心、两个基本点” 的基本路线和教育优先发展战略指引下，学前教育从十年动荡的严重困境中走出，重新得到党和政府的高度重视。政府正经历着从 “以政治统治为主的统治型政府” 向“以经济发展为主的管制型政府” 转型，以中央放权代替中央集权、以宏观调控代替微观管理、以及办园主体的文件总结而成。
社会主义市场经济代替计划经济是这一时期的典型特征。体现在学前教育领域，这一时期政府主要发挥引领示范作用，积极鼓励多主体共同参与， 并首次提出了 “托幼事业社会化” 的基本论断。以下将从 “多元主体及其相互关系” “政府与其他主体的责任划分” 两个维度阐述这一时期政府责任边界的主要特征。
1.确立 “两条腿走路” 方针，形成 “政府示范引导、依靠多元主体” 的发展格局
在发展主体方面，这一时期政府转型的核心词为 “放权”，即纵向上的中央向地方放权，以及横向上的政府向市场和社会放权，后者在学前教育领域又被表述为 “两条腿走路” 方针，在多个政策中被反复提及。典型如 1979 年中共中央国务院转发的 《全国托幼工作会议纪要》指出 “坚持‘两条腿走路’ 的方针，恢复、发展、整顿、提高各类托幼组织”，1983 年 《国家教育委员会关于发展农村幼儿教育的几点意见》指出 “在我们这样一个人口众多、经济尚不够发达的国家，发展幼儿教育必须坚持 ‘两条腿走路’ 的方针”，1992 年 《国务院九十年代中国儿童发展规划纲要》也指出应坚持 “动员社会力量，多渠道、多形式地发展幼儿教育” 的方针。综合来看，这里的 “两条腿” 其中 “一条腿” 指的是地方人民政府教育部门，“另一条腿” 指的是集体、公民个人。其中“集体” 在城市指的是 “厂矿企事业、单位、街道、社会团体”， 在农村指的是 “群众集体”; “公民个人” 则包括 “私人和私人团体”。
在多元发展主体的关系方面，这一时期政府主要发挥示范作用，更多依靠其他发展主体走托幼事业社会化的道路。如 1988 年由国家教委等 8 部委联合颁布的 《关于加强幼儿教育工作的意见》指出学前教育具有 “地方性和群众性”，发展学前教育不应由国家全包，而应在地方政府办园同时“主要依靠各部门、各单位和社会各方面的力量来办”，这一规定成为当时政府发展学前教育的指导思想。
2.政府高度重视，构建基本框架，明确划分与其他发展主体间的职责范围
首先，政府积极承担引领示范责任。1979 年7 月国务院召开全国托幼工作会议，决定成立国务院托幼工作领导小组，由陈慕华副总理担任组长、13 个相关部门负责人担任组员，提出 “儿童是国家未来发展的财富、投资学前教育就是提升国力” 等一系列高瞻性、决定性的重要观点，这在新中国幼教史上是第一次。继而在 1985 年 《中共中央关于教育体制改革的决定》中 “把发展基础教育的责任交给地方” 原则指引下，1989 年国家教委颁布的 《幼儿园管理条例》确立学前教育“地方负责，分级管理，各有关部门分工负责” 的管理体制。自此，学前教育不再是一盘散沙，开始在政府规范管理下快速发展。
其次，以 “谁举办谁负责” 为原则划分政府与其他主体的责任范畴。最典型的是 1988 年 《关于加强幼儿教育工作的意见》指出 “政府负责政府部门办园的投入” “城镇街道举办的集体性质的幼儿园 ( 班) ，应实行合理收费，独立核算，自负盈亏”， 而 “乡、村举办的集体性质幼儿园( 班) ，其经费由举办单位自筹解决，并可按有关规定适当向家长收费” 等。这一规定突出体现了这一时期政府承担底线责任的基本态度，并与其他发展主体划定了较为清晰的边界。
( 二) 政府退位、其他主体进位: 缺乏政府引领与保障的学前教育大幅滑坡 ( 1995—2003 年)
20 世纪 90 年代中叶到 21 世纪最初几年，亚洲金融危机波及我国，改革攻坚涉入深水区。为应对这一局面，政府以 “转变职能、精兵简政、提高效率、政企分开” 为原则开启了新一轮机构改革与重心调整: 一方面通过剥离企业办社会等多项职能减轻国有企事业单位负担，增强发展活力，另一方面通过分税制改革将财权上升、事权下放。这两项改革均对学前教育影响巨大。其中， 企事业单位剥离社会职能引发大批附设其中的福利性幼儿园 “关、停、并、转、卖”，大量国有优质资源迅速流失; 分税制改革将地方政府增值税税收的 75% 上交中央，仅有 25% 归属地方，财力本已捉襟见肘的基层政府又被增加了更多 “事权”，［2］因此不少地方放弃了学前教育发展责任。在此背景下，这一时期政府与其他主体间的相互关系、责任划分呈现出新的特点。
1.政府退位，社会力量进位并成为学前教育发展的主体
1995 年国家教委等七部委颁布的 《关于企业办幼儿园的若干意见》第一条明确指出应 “坚持依靠社会力量发展幼儿教育的方针” 和 “积极稳妥地推进幼儿教育逐步走向社会化”，这一提法与上一时期在政府示范引领下的 “两条腿走路” 方针相比已经发生了明显变化。在国有企事业单位园所转制过程中，多数地方教育行政部门未能坚持在 “平稳过渡原则” 下统筹安排好幼儿园转制后的归属问题，而将幼儿园当作 “包袱” 推向市场，一时间 “关、停、并、转、卖” 风潮涌起并迅速蔓延，社会力量逐渐成为发展主力。尽管1997 年国家教委认识到这一问题的严重性，并在《全国幼儿教育事业 “九五” 发展目标实施意见》中指出 “地方政府仍有责任办好教育部门举办的幼儿园，使其逐步成为当地的骨干和示范”，但已无力扭转整个学前教育事业急速下滑的态势。
2.政府责任不断萎缩，引领规范功能逐渐弱化， 无法给予其他主体有效支持
从政府方面来看，这一时期承担底线责任或不承担责任，政策规定政府责任如下。一是统筹规划责任。1995 年 《关于企业办幼儿园的若干意见》指出，“对于部分确不具备独立办园条件和具备了分离幼儿园条件的企业” 可在 “政府统筹” 下将所办幼儿园交给当地教育行政部门 “规划”。二是办园责任。如企业分离园可交由 “当地教育行政部门以多种形式继续办好”，或 “地方政府仍有责任办好教育部门举办的幼儿园，使其逐步成为当地的骨干和示范”。三是业务指导责任。政府相关部门 “要加强对企业办园的业务指导” 等。但值得注意的是，虽然政策规定了政府应承担多项责任，但并未出台具体配套措施和问责制度， 如如何统筹规划、保障支持转制园的发展，如何在自身财力匮乏的情况下继续办好公办园，如何通过督政问责保障政府落实责任等。因此，在实际落实中，政府并未有效承担起上述基本责任。
与政府退位呈现鲜明对比的是，其他发展主体承担着举办园所、筹措资金、建设教师队伍等几乎全部责任。最突出的体现是 1989 年国家教委颁布的 《幼儿园工作规程》第四十二条明确指出: “幼儿园的经费由举办者依法筹措，保障有必备的办园资金和稳定的经费来源。” 从表面上看，这一规定仍是上一阶段 “谁举办谁负责” 的延续，但由于在当时情况下，大量公办园被多种社会力量直接接管，“断奶” 园所发展举步维艰，且在此过程中造成了优质国有资源的流失。
( 三) 政府主导、多元协作: 多元治理格局逐步形成，学前教育跨越发展 ( 2004 年至今)
进入 21 世纪以来，我国综合国力迅速增强，改革已见相当成效。在构建和谐社会、建设服务型政府的战略目标下，政府逐步将责任重心转移到公共服务体系建设上来。党的十九大报告将“幼有所育” 置于七大民生任务之首，学前教育正面临着改革与发展的难得机遇。总体来看，这一时期政府重新审视与反思 “九五” 以来学前教育事业大滑坡所造成的深远影响及其根本原因，加深了对学前教育性质、地位、价值的认识，政府主导开始回归并不断强化，多元治理格局逐步形成，学前教育进入了一个前所未有的发展新时代。
1.政府主导、社会参与、多元主体共同发展的学前教育格局确立
这一时期最突出的特点是在原有 “两条腿走路” 方针基础上强化了 “政府主导” 的优先地位。该方针首先体现在 2003 年 《教育部关于幼儿教育改革和发展的指导意见》中。作为世纪之交对扭转学前教育发展颓势具有里程碑意义的一份文件，其要求政府 “不得借转制之名停止或减少对公办幼儿园的投入，不得出售或变相出售公办幼儿园和乡 ( 镇) 中心幼儿园，已出售的要限期收回”， 标志着政府责任回归的开始; 2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要 ( 2010— 2020 年) 》提出发展学前教育 “必须坚持政府主导、社会参与、公办民办并举” 的发展方针，以法规形式明确提出 “政府主导”; 同年 《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》 ( 以下简称“国十条”) 、2017 年 《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》等政策均在此基础上反复强化，2018 年 11 月最新颁布、迄今为止最高层次的 《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》 ( 以下简称 《意见》) 不仅在基本原则中强调 “坚持政府主导”， 还在规划、投入、教师队伍建设、管理体制、监管等各方面明确了政府主导的具体责任，新时期政府主导已经强势回归。
2.政府引领与保障责任不断增强，多举措支持多元主体发展学前教育
从政府的主导内容来看，随着一系列高层次政策的出台，以及连续三期的学前教育三年行动计划的推进，政府主导不仅在政策层面更在实践领域逐渐明晰且充实起来。概括地说，政府主导包括 “制定规划与政策、理顺管理体制和办园体制、建立成本分担机制、构建教师队伍支持体系、加强园所质量监管” 等方面，充分体现了新时期政府发展学前教育重在 “引领方向、提供保障、确保质量” 等核心方面。
与此同时，在对待其他发展主体的态度上， 这一时期政府既不像改革开放初期对其他主体“监管大于支持”，也不像 20 世纪 90 年代末期对其他主体 “放任大于监管”，而是在确保正确发展方向的前提下积极扶持、有力保障，重在引导多元主体提供面向大众、价格合理而有质量的“普惠性服务”。具体而言，根据 “国十条” 《意见》等多项规定，政府与多元主体的合作模式主要包括 “购买服务、综合奖补、减免租金、以奖代补、派驻公办教师、培训教师、教研指导” 等方面，同时政府还承担了加大对营利性幼儿园逐利行为的监管、稳妥推进分类管理、促进普惠性民办园发展等责任。这一转向充分体现了在供给侧改革大背景下，政府无法也不应承担生产与提供学前教育公共服务的所有任务，而应采取 “公私合营” 等多种方式拓展学前教育资源，满足公众需求。
二、从价值定位到机制革新: 政府发展学前教育责任边界设定的反思
纵观 40 年的发展历程，影响与制约政府发展学前教育责任边界变迁的关键因素，既包括政府价值观及其与自身能力的匹配问题，也包括多元主体间协作机制的建立问题。
( 一) 价值观定位及其与自身能力的匹配是决定政府责任边界的首要因素
政府价值观在整个社会文化中居于核心地位，影响着政府对各项社会事业的认识与定位， 进而决定了政府发展各项社会事业的责任边界。［3］106 纵观改革开放 40 年，随着国家的核心任务从 “巩固政治统治” 向 “大力发展经济” 转变，政府经历着从 “统治型政府” 向 “管制型政府” 的转型， “效率优先、兼顾公平” 成为政府的价值导向，政府开始在非义务教育的学前教育领域缩小责任边界，市场与社会盲目进位; 当前，随着国家的核心任务从 “大力发展经济” 向 “重点建设民生” 转变，政府开始从 “管制型政府” 向 “服务型政府” 转型， “公平优先、服务为重” 成为政府的价值导向，作为民生重要领域的学前教育内在价值凸显，其公益性和普惠性的本质属性被强化，政府责任边界有所扩张、主导作用开始增强。
政府能力也是政府在某项社会事业中承担多大责任、能否有效落实责任的重要前提。所谓政府能力指的是政府制定和执行政策的势能与效力，其中起关键作用的是一级政府的公共财力。［3］205 纵观 40 年政府财力与学前教育发展的关系可见，只有当一级政府财力足够充足且在保障义务教育后仍有余力的情况下学前教育经费才有可能得到保障; 反之，当上级政府利用科层制链条的权威将基本公共服务项目转移至下级政府却不提供足额配套资金时，地方政府不仅无法有效供给，还可能由于区域间财政能力的差距使公共服务均等化渐行渐远。［4］ 在这场利益博弈中，作为准公共服务的学前教育往往处于被忽略的位置，甚至有地方出现出卖公办园以获取财政收入的极端状况。
同时值得注意的是，政府价值观与政府能力回答的分别是政府发展学前教育的必要性和可能性问题，其中价值观居于不可替代的前提位置。换句话说，只有政府充分认识到学前教育的重要性，才有可能落实主导责任; 反之，即便政府有充足财力也无法保障学前教育事业的健康稳定发展。
( 二) 两大运行机制缺失或不足是诱致政府责任边界波动的关键因素
多主体共同参与发展学前教育模式的运行长期缺乏有效的机制保障，具体而言体现在参与机制缺失、协作治理机制不足等主要方面。就参与机制而言，政策规定政府、市场、社会均可参与学前教育公共服务的生产与供给，但具有政策优势和资源配置优势的政府对公众需求缺乏充分、及时的了解，灵活把握公众需求、具有资源优势的市场缺乏话语权和决定权，而本可以调和政府与市场失灵的社会远未真正成熟。可见参与学前教育公共服务生产和供给的三方呈现怎样的关系、如何运行协调等突出问题尚未得到解决，由此导致政府责任边界变化随意等诸多问题。
就协作治理机制而言，准确地说学前教育领域的协作治理是在进入 21 世纪才逐渐萌芽并兴起的，一时间各种形式的公私合作模式———特许经营、补助、购买服务、委托管理、购买评估、购买培训等纷至沓来。但由于私营部门的逐利本性、社会组织的志愿失灵、政府责任链条的断裂和公民角色的异化，导致公私合作中屡屡出现价格上涨、私人垄断、忽视普惠义务、排斥贫困消费者、服务质量低下等偏离公平正义的现象; ［5］甚至政府在购买服务过程中仍然会不同程度地出现盲目追求财政效率、规模扩张、权力控制等乱象，这种“新瓶装旧酒” 的状况难以回应新时期学前教育公共服务供给侧改革的实质需求，亟待通过革新公私合营的协作治理机制加以改变。
三、政府主导、协同治理: 面向未来的政府发展学前教育责任边界的确立
当前，国际社会掀起了以治理为导向的政府变革，国内以构建服务型政府为目标的政府转型也正加速政府重新审视、定位并积极处理与多元主体的关系。在新时代、新形势下，政府如何借鉴改革开放 40 年来发展学前教育的经验教训，构建适宜我国国情的创新合作共治的治理格局，是一个亟待思考与解决的重要问题，以下将重点从重构政府与其他发展主体间的关系、创新协同治理机制角度提出对策建议。
( 一) 立足当前国情，发挥政府主导作用保障学前教育基本公平
中国是一个现代化晚进的国家，正处于社会转型与矛盾聚集期，且中国地域广大，发展极不均衡，强大的政府尤其是中央政府的主导作用是确保各项事业正确发展方向的根本要求，是政府在吸收借鉴国际经验教训基础上探索出的正确道路，［6］也是破解治理理论陋于通盘权衡和全局决断的必然出路。
就必要性而言，脑科学、教育心理学以及多项大型追踪研究充分证明，有质量的早期教育不仅对个体大脑与认知发展、社会性与人格品质等各方面具有持续的积极影响，还具有提升义务教育质量、缩小贫困循环圈的代际效应、增强一国竞争力的强正外部性，是一项关乎 “幼有所育” 的民生工程，理应由政府主导推进。同时，从历史角度看，改革开放以来的正反经验充分表明凡是政府主导责任发挥充分的时期，学前教育事业均呈现出健康发展态势; 反之，就出现大滑坡与大倒退。而从发展现状来看，社会主义市场经济尚在发展过程中，市场机制在配置资源中的作用不能过度高估，作为第三部门的社会组织即使是在大力扶持下，近十年内也很难发育成熟。［7］在没有充分的社会自治状况下，政府责任范围就不可能缩小。
就主导内容而言，总结改革开放 40 年的经验教训， 政府主导不是 “政府示范”， 更不是“政府全包”，而是既应通过顶层设计和宏观规划引导学前教育事业正确的发展方向，又应通过科学合理、运转有效的体制机制建设提供人、财、物方面的有力保障，尤其注重助薄扶弱、保障公平。基于近年来连续三期 “学前教育三年行动计划” 的成效与问题分析，下一阶段政府主导应进一步精准聚焦优先保障地区和保障人群，如农村地区中的革命老区和民族地区等边穷地区， 城市中适龄入学流动儿童、低保二孩家庭、农村及小城镇留守儿童等; 同时还应调整与扩大政策倾斜的内容与方式，如财政资助、家庭赋税减免、入园机会优先、入学年龄放宽等。［8］ 总体来看，在助薄扶弱、保障公平方面的政府主导责任不仅不应减少，相反还应进一步增加以发挥更大作用。
( 二) 顺应国际趋势，构建多元参与、合作共治的学前教育治理格局
20 世纪70 年代末，一场以 “更少的政府、更多的治理” 为特征的行政体制改革运动在西方展开并逐渐扩展到全球。全球治理委员会将 “治理” 界定为 “各种公共或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式总合”，以期通过公私协作实现公共利益的最大化——— “善治”。［9］ 在教育公共服务领域中，学前教育以其准公共产品属性和福利性特征，决定了政府应发动多个主体协同治理。这既是历史上学前教育 “两条腿走路” 方针的一贯要求，也是弥补现阶段普惠性学前教育资源短缺的重要出路，更是适应国际学前教育多主体协同治理发展趋势的必然选择。
当前多元参与、合作共治的学前教育治理格局应着重关注如下方面。一是以善治为导向确保多元主体发展学前教育的正确方向。善治是治理的最终目的，也是使公共利益最大化的社会管理过程。［10］体现在学前教育领域，即要确保各责任主体承担基本的社会责任，充分反映公众的基本需求，避免由资本逐利而产生的恶性竞争。2018 年 《意见》第二十四条明确指出 “遏制过度逐利行为”，严格限制社会资本以多种形式从营利性幼儿园牟利正是为实现善治奠定的重要一步。二是建立相对独立的治理协调部门与管理体制。如美国华盛顿州专门成立了一个非政府、公私合营的实体以协助向早期教育的投资，取得了良好成效; ［11］英国为推行学校基础设施项目的公私合营
( Private Finance Initiative，PFI) ，围绕政策制定、资金支持和项目监督建立了 4 个设置上相互独立、职能上相互联系的监管机构，规范与保障该模式实施。［12］三是建立以公平、质量、绩效为核心的公私合营合同。如美国政府与私立机构签署购买学位的合约时，明确规定机构资质应达到何种具体要求、应倾向于处境不利的儿童，同时还对机构质量提出了明确要求，如北卡州规定每三年的幼儿园学习环境质量评估 ( ECEＲS － Ｒ) 不能低于 5 分等。［13］
( 三) 正视优质资源缺口，探索公私合营模式驱动的供给侧改革路径
当前，学前教育面临诸多新挑战与新机遇。“全面二孩” 政策的落地、人口大规模迁移、新型城镇化建设等均对学前教育资源建设提出新的要求。在此背景下，探索多种形式的公私合营模式成为新时期学前教育供给侧改革的重中之重。为汲取改革开放 40 年 “两条腿走路” 方针的经验教训，避免政府要么完全退位、要么缺乏监管、要么协作治理机制缺乏等问题，新时期政府应加强顶层设计，建立健全市场与社会组织等参与学前教育公共服务生产与供给的、公平竞争的政策环境，最终真正实现平等、开放和有序的合作伙伴关系。
具体而言，一是精准对接公众对学前教育基本公共服务的需求，通过多途径、充分有效的公众参与机制了解公众对不同模式和类型的学前教育公共服务的需求与可承受程度，并相应地、及时地根据需求动态调整学前教育供给规模，这一点在全面二孩政策实施的今天尤其重要。［14］ 二是不断创新公私合营模式，探索适宜不同地区和发展阶段的公私合营路径。在近年来涌现的多种公私合营模式中，购买服务、特许经营是应用最为广泛且效果良好的举措。前者较为常见的如政府购买普惠性学位、教师培训、办园指导、后勤保安等; 后者较为典型的为公建民营，即 “私人团体为提供服务而从公共部门长期租赁资产的安排”，如上海浦东新区张江镇为解决农民工同住子女入园难问题，教育部门通过 “零租金” 无偿将园舍租赁给民营举办者，同时降低收费、规范管理、确保底线质量， 此类举措值得进一步推广。［15］此外，为应对新形势下全面二孩政策及城镇化等带来的入园压力，缓解中低收入者的家庭负担，政府还可借鉴国际经验，优先、重点推行针对 “具有迫切保育需求且相对弱势” 群体的公私合营模式。如澳大利亚投入 230 亿澳元，通过直接补贴托幼机构以抵扣参加工作、培训、学习和其他经认可活动的家庭的幼儿托育成本，向中低收入家庭倾斜; 又如政府投入 2000 万澳元向处境不利原住民社区提供持续性支持，在幼儿保育高需低供地区增设或扩大基于中心和移动的保育服务，帮助消除在高成本地区的低收入家庭的经济壁垒等。［16］
［参 考 文 献］
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