［摘要］随着PPP项目的建设运营，越来越多的项目开始面临绩效考核和按效付费。但是，实务中的绩效管理还存在不少问题，国家也在致力于对PPP项目规范性运作的治理，这就更需要建立高效、健全的PPP项目绩效管理机制，以保障公共服务的质量与效率。本文从规范PPP项目全生命周期运作的视角，融入ESG理念，以项目的立项宗旨、产出目标等为依据，从绩效考核计划的制订、绩效考核涉及的主体及其职责、绩效考核管理的方式和绩效考核结果的应用四个维度探讨PPP项目绩效管理机制的构建，以期能够促进PPP项目的健康可持续发展。
［关键词］PPP模式,绩效管理,绩效考核,按效付费
0引言
自2013年财政部大力推进PPP模式（政府和社会资本的合作模式）以来已有十年，PPP模式已成为各级政府提供公共基础设施和公共服务的重要方式之一，目前已有近百分之八十的项目进入执行期，其中有不少项目进入了运营期，面临绩效考核和按效付费。但是，实务中的绩效管理还存在不少问题，如考核的目标是否清晰、指标体系的建立是否科学、评分的标准是否可行、评分的办法是否恰当、评分的系数是否设置合理等等［1-4］。这些问题会导致PPP项目质量评价的结果与政府支出的效果。从2022年至今国家一直在检查监督整顿PPP项目的规范性运作。这就更需要PPP项目绩效管理机制高效健全，以保障公共服务的质量与效率。本文从规范PPP项目全生命周期运作的视角，融入ESG理念，以项目的立项宗旨、产出目标等为依据，从绩效考核计划的制订、绩效考核管理涉及的主体及其职责、绩效考核管理的方式和绩效考核结果的应用四个维度探讨PPP项目绩效管理机制的构建，以期能够促进PPP项目的健康可持续发展。
1基于ESG的PPP项目绩效管理内涵
绩效管理是指组织为了实现预定目标，采取绩效计划、管理绩效、绩效考核和奖励绩效的循环过程，推动组织员工行为与组织目标的一致性，以达到组织的战略目标的一种管理方法。PPP项目的绩效管理机制是由项目实施机构实施的一系列以项目公司建设、运营、维护等经营活动和移交活动为管理对象的监督管理活动。PPP项目绩效管理的最终目标是充分发挥项目公司的融资能力、管理效率和技术优势，提高公共产品供给效率和效果，满足社会公众的需要，实现政府、企业、公众等多方共赢的目标。
ESG是环境（Environmental）、社会（Social）和公司治理（Governance）三个英文单词首字母的缩写，是一种评价企业可持续性的指标及框架。在该机制中融入ESG的理念，就是在绩效管理中综合考虑PPP项目公司运营产出的公共产品所带来环境、社会和治理方面效益的一种方法，旨在帮助项目公司实现可持续发展，以实现该项目在保障环境生态效益、满足社会效益的状态下可以持续不断地提供公共产品的宗旨［5］。在PPP项目的绩效管理中涉及的主体包括实施机构、财政部门及相关行业主管部门、项目公司等。PPP项目的绩效管理对象包括项目实施机构和项目公司。其中，项目公司由实施机构负责绩效评价，实施机构由财政等相关政府部门进行绩效考核。本文研究的绩效管理对象是项目实施机构。PPP项目绩效评价结果的应用是作为对项目公司付费的依据，同时及时解决评价中所发现的问题，促进项目的健康发展。
2构建基于ESG的PPP项目绩效管理机制
绩效管理运行的核心是一个从计划、运行、管理和结果应用的周而复始的循环过程［4］。基于ESG的PPP项目绩效管理机制的运作过程可以分为四个部分：一是绩效考核计划的制订；二是绩效管理的主体及其职责；三是绩效考核管理的方式；四是绩效考核结果的应用。
2.1绩效考核计划的制订
基于ESG的PPP项目绩效考核管理的第一步是实施机构要明确针对该项目的绩效考核管理所包含的具体内容，从而制定出相关的考核目标和评价指标体系。通过基于ESG原则的PPP项目绩效考核计划的制订和执行，能够实现项目的经济效益、社会效益和环境效益的平衡，推动可持续发展目标的达成。
2.1.1制定项目绩效考核目标
PPP项目绩效目标包括总体绩效目标和年度绩效目标。根据财金〔2020〕13号文的规定，PPP项目绩效目标应包括预期产出、预期效果及项目管理等内容［6］。其中：预期产出是指项目在一定期限内提供公共服务的数量、质量、时效等，对于PPP项目而言，其产出是相对明确的。预期效果是指项目可能带来的各种影响，效果的衡量应结合具体项目合理确定。项目管理是在项目执行过程中所进行的组织协调，以符合项目运转和对其监督需求所开展各种管理活动，包括项目的组织管理、制度管理、质量管理、安全管理、文明施工管理、财务管理、档案管理等内容。
制定基于ESG理念的绩效考核目标，首先一定要明确立场，如果评价的主体是实施机构，评价的对象是项目公司，那么考核的目标应围绕PPP合同中项目公司的义务和职责等内容来确定，是项目公司应该做到的事项，否则不应该作为对项目公司的考核内容，即制定绩效目标时应当具体、可衡量、可实现。这是一个基本原则。其次要关注PPP项目所涉及的政府方、社会资本方以及社会公众等的利益目标各有所侧重。政府方为实现社会治理更重视财政支出的平滑与在可承受能力范围内，为公众高效率提供高质量的公共产品和服务；社会资本方则在合同约定的范围内，提供合格的产品和服务，以保障自身能够获取合理稳定长期的收益，以实现企业发展；社会公众更关注公共产品的提供对生活质量提高的影响程度。再者要关注项目的实施过程中，不能对项目所在地的环境生态造成破坏。最后要关注项目公司治理能力和公司的运营能力，保障了项目公司的可持续性，也就保障了项目的可持续性。在此基础上来确定绩效考核的目标和考核指标及其权重等问题。
2.1.2构建项目绩效评价指标体系
根据财金〔2020〕13号文的规定，PPP项目绩效指标体系主要包括评价指标、指标权重、评分标准［6］。融入ESG理念的绩效评价指标体系的构建是以产出的结果为导向、以项目全生命周期为基础，遵循系统性、重要性、相关性、可比性和经济性的原则。
2.1.2.1恰当设定指标层次
根据ESG理念，对于PPP项目建设期和运营期设计指标体系时，一般采用三个层次的指标，一般第一个层次的指标设计各实施阶段、各种不同的项目基本保持了一致性，指标基本包括三方面，即项目产出、项目效果和项目管理。第二、第三层次的指标的设计是对上一层次指标的具体化、细化，根据项目所处行业、运行机制、立项宗旨的不同而各异，但基本的设计原则和理念保持不变［3］。从PPP项目合作的本质入手，实施机构对项目主要实施监督与考核评价，而不是对项目进行管理，贯彻简政放权的理念，重点关注项目公司所提供的产品或服务是否符合PPP合同的约定、是否符合产品本身应有的效应，是否满足社会公众或受益对象的需求。
对于产出指标的设计，重点应关注项目产出的数量、质量、成本和时效。而对于产出的过程性资料的审核就不应该作为产出方面具体的考核指标，可以将其作为管理内容的部分，或者要求其向实施机构备案，并对资料的真实性、完整性出具承诺函，作为考核的前提条件。
对于环境效益指标的设计，重点应关注项目公司按照约定的工艺流程和有关的合同条款进行操作，是否达到了项目本身设计的环境指标要求，是否造成周围环境的污染、是否能够确保运营符合环境可持续性原则、是否采用清洁能源和资源节约型技术等。
对于社会效益指标的设计，重点应关注项目公司在建设、运营过程中，是否按照合同约定增加当地就业岗位、对当地社区和利益相关方产生积极影响、促进社区发展和文化保护等。
对于管理方面指标的设计，重点应关注项目公司是否建立透明、规范和高效的决策机制和保障项目正常运转的规章制度，是否按照制度执行。同时关注项目公司是否主动积极地与实施机构进行有效的沟通，促进合作的长期可持续发展。
2.1.2.2合理分配指标权重
指标权重的分配应该结合项目的具体情况，根据指标对项目产出效果影响的重要程度来分配，一般来说重要的指标权重要大。不同行业的重要性指标不同，同一行业的不同项目由于设立的宗旨不同，执行的要求各异，考核的重点也不一致，因此对权重的设置应因项目而异，具体项目具体分析，并要遵循成本效益、监督激励等原则，如此才能真正实现考核的目标。如对于污水处理等环保类项目，应该重点考核在污水处理设计规模的基础上是否充分处理相应的污水量、处理的质量是否达到设计的要求；对于供暖等关系民生的项目，应该重点考核供暖的温度、供暖的时长是否满足合同约定，使得居民满意。必要时，关键的指标可以设置一票否决。虽然各个项目不能整齐划一，但还是有一定的规律。应该重点考核项目的产出，因此应该加大产出指标的权重，例如财金〔2020〕13号文的附件中对运营期的产出权重要求至少80分。而对于管理权重，可以相对小，效益类的指标就应结合项目对公众利益的影响程度进行设置。
2.1.2.3准确设置评价标准
根据财金〔2020〕13号文，评价标准是指衡量绩效目标完成程度的尺度，一般包括行业标准、计划标准、历史标准以及国家相关部门认定的标准等。评价标准设置得准确与否，会影响到绩效考核评分的高低、考核结果性质的变化。设置时需要在国家相关法律法规与行业标准的要求下，考虑项目设立时的预期目标，结合项目所在地客观条件与不同执行阶段预期产出的内容及标准，以及实施机构、社会公众的要求等进行，以此保障绩效评价的准确性与合理性。
2.2绩效考核管理涉及的主体及其职责
依据财金〔2020〕13号文要求构建由项目实施机构、各级财政部门、行业主管部门及项目公司共同组成的PPP项目全方位的绩效管理主体架构，各方主体各司其职、相互配合、共同开展PPP项目绩效管理工作。
2.2.1项目实施机构
对项目公司进行绩效考核的主体是项目实施机构，具体负责PPP项目绩效管理工作的开展，包括确定绩效考核目标，设置绩效考核评价指标体系、开展日常监督监控与定期绩效评价、协调有关单位参与绩效评价、根据绩效结果与合同约定按时安排运营补贴支出的支付、统筹开展考核后的整改工作，并按规定及时公开相关信息。
2.2.2财政部门
在PPP项目绩效管理中，财政部门主要负责绩效管理制度建设、绩效考核业务指导、重大项目的再评价和项目运营结束时的后评价。同时要按照合同条款的约定及时支付应付的运营补贴支出。
2.2.3行业主管部门
在PPP项目绩效管理中，行业主管部门一方面应建立健全本行业标准（即绩效考核标准）、考核的关键指标，指导实施机构开展绩效管理工作，审核绩效评价方案中的指标体系；另一方面应协调配合财政等部门，合法合规地履行财政预算程序。
2.2.4项目公司
项目公司是实施机构进行绩效考核的对象，负责PPP项目全生命周期内的日常绩效监控，包括日常对项目的管理运营工作并按规定向实施机构报送监控资料，在定期绩效评价中提供各种建设运营维护资料，建立完善的项目档案管理制度，对所提供的各种资料的真实性与完整性承担责任。
2.3绩效考核管理的方式
PPP项目实施机构的绩效考核管理包括绩效监控和绩效评价。
2.3.1 PPP项目绩效监控
依据财金〔2020〕13号文，项目实施机构负有监控项目公司日常绩效的职责，应根据项目合同约定，考虑绩效评价和付费时点，合理选择监控时间、设定监控计划，包括日常的随机检查和定期监控，文件要求至少每年实施绩效监控一次。对于在监控中发现的问题要及时反馈给项目公司和有关部门，及时分析问题产生的原因与涉及的相关方，并及时解决纠正，同时形成书面报告，报送给有关部门备案。从而改进绩效，保障绩效目标的实现。
2.3.2 PPP项目绩效评价
2.3.2.1绩效评价的时点
PPP项目的绩效评价在建设期、运营期和移交期分别开展。建设期的绩效评价时点一般结合竣工验收展开，若建设期较长或分期建设且建设内容的各个子项可以明确划分，则可以在子项目竣工验收时开展。在运营期，一般与项目的特点和合同约定的运营补贴支出付费时点相结合每年至少评价一次，同时财金〔2020〕13号文要求每3~5年要开展一次中期评估。移交期的后评价一般在移交完成后组织进行。
2.3.2.2绩效评价工作的基本程序
PPP项目的绩效评价工作基本程序一般为：下达绩效评价通知→制订绩效评价工作方案→组织实施绩效评价→编制绩效评价报告。即开展的每一次绩效评价须由实施机构提前通知评价对象（项目公司）做好准备，通知有关部门做好配合。然后由实施机构组织编制绩效评价工作方案，在评价时点组织具体的绩效评价工作，要求客观、公正地评价、分析产出的效果，明确责任的归属，形成合理合规的评价结果。最后由实施机构编制绩效评价报告，得出评价结论，分析发现的问题及原因，提出整改落实的措施和建议，并报送财政等有关部门审核备案。
2.3.2.3绩效评价方法
绩效评价方法一般包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法和公众评判法［1］。PPP项目绩效评价应以PPP项目合同约定的绩效目标的实现程度作为核心考量标准，通常可以将以绩效目标为标准的比较分析法作为主要评价方法，将其他评价方法作为辅助方法。无论采用哪种评价方法都必须定量评价与定性评价相结合，如此才能对PPP的绩效实现情况做出客观、全面、系统的评价。
2.4绩效考核结果的应用
依据财金〔2020〕13号文，项目实施机构应该将绩效监控的结果与绩效评价的结果相结合，根据PPP项目的实际确定相应的权重，得到最终的考核结果。根据考核的结果来支付运营补贴支出，针对考核中发现的问题进行落实整改，并按责任归属与责任大小进行监督问责。
2.4.1按效付费
按效付费机制是PPP项目的一个重要内容，需要确定绩效与付费的挂钩方式，以及与评价系数的转换方式，从而确定当期应支付的运营补贴支出金额。
2.4.1.1设置挂钩方式
挂钩方式是在建设期与运营期评价系数确定的基础上，确定评价系数与政府的运营补贴支出额挂钩的比例。与运营补贴支出挂钩的内容一般包括可用性服务费、运营维护服务费，挂钩的比例一般要根据各个项目实施方案或者PPP合同中设计的比例，并且建设期与运营期也不相同。财办金〔2017〕92号指出新项目的“建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”［7］不得纳入项目管理库。财金〔2020〕13号文指出“政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩”［6］。因此，在设计挂钩方式时就需要在合法合规的前提下结合项目的实际、结合考核所要发挥的激励效应，确定合理的挂钩的内容与恰当的挂钩比例。
2.4.1.2设置评价系数
评价系数就是根据绩效考核结果所确定的实际应支付的运营补贴支出额的支付比例。该系数的设置与绩效考核标准、挂钩方式、激励效应等相关。一般可根据建设期考核和运营期考核的内容不同而分别设置。对于同一个PPP项目的绩效考核指标体系下的考核分值，评价系数设置得越高，实际运营补贴支出的金额就越大，激励效应相对就越弱。财金〔2020〕13号文中建议运营期绩效的考核分值至少在80分及以上，评价系数才可以设置为1。该分值越高，说明考核越严格。实务中有将该分值设置为90分，更多的设置为85分。因此，设置评价系数值时应在充分理解政策文件精神的基础上，充分考虑评价指标体系设置的科学合理性、绩效考核结果与运营补贴支出挂钩的方式和挂钩的比例，以及期望达到的激励效果等因素，科学合理地设置评价系数与考核分值之间的匹配关系，以期达到实施该项目的效果，使得按效付费机制落到实处。
2.4.2落实整改
绩效考核结束后，实施机构要针对所发现问题的责任归属统筹落实整改工作，涉及自身的问题及时整改，涉及其他部门或项目公司的要督促整改，同时形成书面报告报送有关部门备案。在落实整改的过程中，扩大对项目运营信息的反馈范围，调研利益相关者或项目受益群体等的意见及建议，不断分析、反思项目的运营状况，注重项目的长周期运行质量，促进政策的优化和绩效考核的完善，不断提升项目总体效益，确保项目按照预期目标进行管理和实施。
2.4.3监督问责
绩效考核结果应运用于对实施机构等相关部门的行政问责，将其纳入部门考核范畴，并与相关人员职位的晋升挂钩，以加强各方的责任意识。同时绩效考核结果也应对外及时公开，接受社会的监督。对绩效考核中发现的问题和不足进行监督和问责，促使实施机构建立有效的管理机制，确保项目主体履行其责任，改善绩效表现。
综上所述，通过融入ESG理念对PPP项目绩效考核进行管理，可以推动项目主体更加积极地关注环境、社会和公司治理的重要性，促进项目的可持续发展，实现PPP项目在经济、社会和环境三方面的协同发展。
主要参考文献
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