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摘要：PPP项目涉及专业广泛、绩效监控管理复杂，因此，PPP项目绩效管理评价工作的进一步规范将有助于公共服务供给质量的提高。现有的城市轨道交通PPP绩效评价研究重点是，从利益相关者的角度考虑构建合理的评价指标体系，本文通过相关资料查阅和文献梳理筛选出具有代表性和适用性的城市轨道交通PPP绩效评价指标，并讨论了影响绩效评价的研究重点和难点。同时，以昆明地铁4号线PPP项目为例，讨论了在PPP模式下城市轨道交通绩效评价的重点和意义，并提出相关实施策略，以供借鉴参考。
关键词：城市轨道交通；PPP模式；绩效评价
一、PPP的基本定义
2014年，国家财务部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，明确指出PPP是一种长期性合作关系[1]。PPP(Public-Private Partnership)，也称PPP模式，即在公共基础设施建设中政府和社会资本方合作的一种运作模式。在这种运作模式下，政府与社会资本方在合作过程中，非公共部门可以将其掌握的资源投入到公共产品和服务中，从而产生社会资本方和政府单独行动更大的效益。
二、案例项目背景概述
根据昆明市委市政府的统一部署，昆明市轨道交通4号线采用PPP模式进行投资、建设、运营、移交。4号线全长43.42公里，起于昆明主城区西北部金川路站，串联五华、高新、盘龙、官渡、经开、呈贡，止于呈贡新城昆明南火车站；是昆明轨道交通一次性开工建设、通车运营里程最长的线路。该线路承东启西、接南转北，开启了昆明地铁换乘新时代，是昆明轨道交通“米”字形格局的重要组成部分。昆明市轨道交通4号线工程由市昆明轨道交通集团有限公司通过公开招标的方式，确定中国中铁股份有限公司为4号线BT投资方，后为解决短期财政支出与城市轨道交通建设需求的矛盾，平滑财政支出提升基础设施建设和运营效率，昆明市人民政府积极响应国家政策，采取PPP模式推进实施昆明城市轨道交通工程项目。2015年经昆明市政府批准，4号线工程由原BT模式转换为双PPP模式实施，分为土建工程部分、系统设备及车辆部分等两个部分(不含由政府负责的征地拆迁)。
三、开展城市轨道交通绩效评价的意义
(一)提升基础设施建设效率
作为公共交通血脉的城市轨道交通项目，在城市的日常运营和发展中具有不可替代的地位。城市轨道交通项目的建设在我国的基础设施建设领域中具有重要意义。在城市轨道交通中推行PPP模式，不仅可以促进经济的增长，符合提高公共交通运输占比发展理念[2]，而且通过对城市轨道交通PPP项目进行绩效评价研究，一方面可以积极响应国家政策的落实，为政府付费提供依据；另一方面，对城市轨道交通PPP项目的实施进行规范，帮助各参与方明确自身责任，提高各方绩效水平。同时通过各主管部门及时的信息交流，为项目运营的后续调整和政企合作状况做出相应的反馈，最终提高PPP项目质量和管理水平。
(二)提高财政支出绩效水平
绩效考核作为政府评价项目公司的建设、运营情况，保障政府付费的合理性与合规性的手段，在PPP项目中一直拥有重要的地位。此前出台的政策性文件中对此多有提及，如财办金〔2017〕92号文、财金〔2019〕10号文中都明确要求政府付费必须与绩效考核结果相挂钩，不得在降低考核标准和不考核的前提下，提前预判、量化政府的财政支付责任等。从现实的角度来讲，目前，我国对于城市轨道交通PPP项目财政支出绩效评价和项目全生命周期结合的研究较少，实际评价经验累积尚显不足。因此，如何将政府付费与绩效指标进行合理挂钩，这将是财政部门在监管城市轨道交通PPP项目财政支出部分时应着重考察的关键点。其次，PPP模式下，政府将绩效评价结果作为财政支付的依据，并将考评结果纳入预算管理、财政中期规划和财政财务报告中去，因此，合规的PPP绩效评价将为财政部门对PPP项目安排预算与支出提供合规通道。
四、PPP模式下城市轨道交通绩效评价的实施策略
由于PPP模式可以使政府公共部门与私营部门合作，有利于私营部门拥有资源的整合、实现各方合作结果最优化的优势。越来越多的将PPP模式应用至基础设施领域，但随着PPP项目的实施，也都遇到了一些问题，常见的问题包括建立的理论评价指标体系不符合项目实际情况、评价机构按照专家经验开展绩效评价从而导致评价结果以偏概全等。由于每个PPP项目都有独特性，按照经验照搬会使评价过于片面，得到的结果不能系统反映问题。因此建立高效的绩效评价指标体系和选择合理的绩效考核办法至关重要。
(一)构建合理的城市轨道交通建设期绩效指标体系
PPP项目绩效指标的建立是后续评价工作开展的基础，指标体系的建立应该包括政府、项目公司、社会公众等的利益相关者共同参与的综合性评价体系，各参与方相互渗透、相互作用，最终回归到利益相关者的贡献，形成一个完整的闭环，从而实现公共利益最大化。为了保障项目建设期工作目标顺利实施，规范和促进建设期工作质量要求有效实现，在建立城市轨道交通PPP项目建设期绩效管理评价指标体系时，应该遵循科学规范、公开透明、按效付费的原则。2020年3月，财政部印发了《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》[3]，该文件进一步规范和优化了我国PPP项目的绩效管理，从该文件中可以看出绩效评价指标分为三个部分，即产出、效果和管理。因此本文在查阅相关资料的基础上，通过从检索渠道主要包括“财政部的政策文件”、项目相关资料、“PPP综合信息平台项目管理库”“PPP综合信息平台项目储备清单”、新闻与资讯，从较为宏观的层面对城市轨道交通方面的PPP项目规范实施做出参考，手动筛选出项目绩效评价等与本文研究内容匹配度较高的文献进行梳理。根据综合评价项目绩效实际情况和评价指标实用性和合理性的原则，结合项目相关资料与现场核查等归纳总结出具有代表性、适用性、可靠性的指标，并邀请专家对指标进行筛选和修正，具体的评价指标见表1。
(二)改善PPP项目绩效评价方法
提升城市轨道交通PPP项目的绩效管理水平，除了要建立合理的评价指标体系外，也必须改善项目绩效评价方法，以科学的方法评估PPP项目的绩效水平。在PPP项目绩效评价方面，目前涉及绩效评价管理应用较为广泛的方法有VFM(物有所值)评价法、KPI(关键绩效指标)法、平衡计分卡法。VFM(物有所值)评价法是确认和评估方案时采用的常规方法之一，经常用来比较一个项目采用PPP模式和传统采购模式之间的优劣。VFM方法评估的结果一般作为是否采用PPP和确定风险分担的依据。VFM评估应当把定性分析和定量分析结合起来，在综合评估的基础上，确定项目采购模式。KPI(关键绩效指标)法的关键是通过对项目流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、分析、衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标。KPI法可以使各责任主管部门明确各自的主要责任。平衡记分卡将整体目标分解成相互平衡、具体的子指标体系，在不同的时间段内分别对这些子指标体系进行考核，建立起可靠的执行基础，平衡计分卡的使用应考虑到不同企业具体情况、实施战略、竞争环境进行相应的调整。在开展城市轨道交通PPP项目的绩效评价工作时，应按照不同项目的特点选择合适的绩效评价方法，也可考虑多种方法进行结合以发挥不同方法的优势，规避单一评价方法的固有性不足。
(三)明确不同评价阶段的评价重点
选择合适的评价方法的同时也要考虑到针对建设期、运营期、移交期不同时期的绩效评价办法。
建设期绩效考核指标的确定应根据国家以及行业的最新规范和标准，并按照地方政府的要求建立考核的一级指标范围和内容，例如，建设期应该主要包含评价项目是否按时、按质、按量具备初期建设条件以及评价项目公司或社会资本是否做好项目前期开工准备工作，例如，人员安排、资源配置及工作计划等。相关单位完成前期准备工作后，根据城市轨道交通建设期绩效评价工作方案开展以下工作：对城市轨道交通4号线PPP项目建设期相关自评资料进行审阅，详细查看各类评价证明材料；通过实地检查，对照项目实施方案、PPP项目合同、项目及资金管理制度、《特许经营协议》等相关文件要求核查数据；结合项目具体情况及受益对象，遵循客观性、合理性、逻辑性、明确性等原则，进行统计分析；函询相关单位部门，明确让其出具是否接报在评价期间内项目公司发生生产安全责任事故、是否发生项目公司自身原因导致的重大污染或破坏环境事故并受到相应处罚等事件的相关证明，并配合填写政府满意度调查报告；通过综合评价、政府意见函询，形成客观、公正、全面的绩效评价报告。建设期的考核是政府部门在项目建设阶段及竣工验收阶段完成整个考核过程，并要求社会资本方按照考核结果在规定期间内完成整改。
运营期绩效考核一般分为月度考核和年度考核两部分，根据签署的PPP项目合同、特许经营协议约定和《财政部关于印发〈政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引〉的通知》(财金〔2020〕13号)规定，项目公司认真对照绩效目标，按月汇总收集工作进度情况，每月形成月度绩效监控报告，书面上报昆明市交运局。项目公司围绕绩效考核指标内容，按月向实施机构报送运营关键指标表现情况及日常绩效监控情况。政府可以聘请第三方评价组现场检查对项目公司的绩效监控报表报送情况，结合考核结果确定绩效付费。
月度考核是指评价机构可以在每月的月底选择时间对项目公司的运营情况进行考核，若考核过程中发现问题，则应以书面形式提交给项目公司进行整改。年度绩效考核一般结合在PPP合同中对移交阶段提出的要求来完成，根据财金〔2020〕13号文以及《绩效管理办法》对昆明市城市轨道交通PPP项目绩效评价时点的要求，项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价。昆明地铁4号线运营期2020年度的绩效评价时间范围2020年9月23日至12月31日。评价机构针对不同阶段的考核要求生成评价结果，根据评价结果政府方可对项目公司提交的移交期履约保函中扣取对应的罚金。
(四)做好项目监督管理工作
绩效评价结果是政府方监督问责、落实整改、按效付费、选择是否继续合作的重要依据。PPP项目特许经营期可行性缺口补助支出应与当年项目公司绩效评价结果完全挂钩。项目实施机构应根据绩效评价过程中发现的问题开展整改工作，并将整改的结果报送相关主体单位，涉及PPP项目公司或其他主管部门问题的，项目实施机构应及时督促整改。做好项目监管工作，同时必须及时根据绩效管理标准要求更新，加强相关主体单位的沟通，消除沟通壁垒，并对项目的实施进展进行全阶段全方位监控，发现问题之后，评估机构根据PPP项目相关法律法规及文件要求，配合项目公司进行整改并根据反馈意见进一步修改、完善。
五、结语
综上所述，构建规范的城市轨道交通PPP项目绩效评价指标体系、确定科学的绩效评价方法以及根据不同阶段的评价重点做好项目监督管理工作，对于提升PPP项目绩效管理水平具有至关重要的作用。随着相关政策的不断出台，PPP项目绩效体系、考核标准会越来越规范、完整，以及PPP项目基本都建立了与项目成本的挂钩机制，由此可加强政府方面的绩效考核，对提高我国城市轨道交通绩效管理水平具有十分重要的意义。
参考文献
[1]徐智涌.基于系统思维的PPP项目绩效管理体系研究[J].企业改革与管理，2019(9)：67，70.
[2]杜荧.城市轨道交通PPP项目绩效评价研究[D].山东科技大学，2020.
[3]张丽君.PPP项目运营期绩效考核现状分析与建议[J].项目管理技术，2019，17(7)：48-51.
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