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摘要：开展章程建设是依法治校工作的核心，而章程文本的制定只是一个开端，其关键在于执 行。本文在依法治校视角下，从法理的角度对大学章程的实施要素进行分析，寻找实施过程中存 在的问题并分析问题产生的原因， 从而提出在依法治校工作中推动大学章程有效实施的建议。
党的二十大报告中用专门章节单独论述、集 中部署法治建设工作，不仅体现了以习近平同志 为核心的党中央对全面落实依法治国基本方略的 高度重视，也对高等教育依法治教工作提出了新 的要求，为进一步推进依法治校工作提供了新的 契机。大学章程作为学校的“ 宪法 ”， 在学校依 法治校工作中占据着极其重要的地位。而章程文 本的制定只是一个开端，其关键在于执行。在全 面依法治国的时代背景下，要实现高校治理现代 化，高等学校必须在推进依法治校的过程中充分 发挥大学章程的作用，全过程、全方位地推进章 程的有效实施，以保证大学章程实现其应有的法 律价值。
一、大学章程实施的法理分析
( 一 )大学章程的内涵及法律性质
大学章程是指按照一定的程序制定的有关大 学组织性质和基本权利的并且具有一定法律效力 的治校总纲领[1]。我国的大学章程，是在《 中华 人民共和国教育法》(以下简称《教育法》) 和 《 中华人民共和国高等教育法》指导下，按照《高 等学校章程制定暂行办法》和其他有关规定制 订，经教育主管部门依法审定或者核准形成的规 范和基本管理制度[2]。大学章程对于大学举办者 的意义，如同宪法对于一个国家、党章对于一个 政党的意义一样，是大学的“ 宪法 ”， 大学章程 规定了大学的基本体制、组织架构、运行模式、 经费管理、资产和财务制度等内容，规范了大学 内部的运行机制，对学校举办者与学校之间、学 校本体与校内师生之间产生的权利和义务进行明 确，也体现了学校的历史传统、发展脉络、办学理 念、办学宗旨、办学目标以及学校未来发展的战 略和中长期目标。
从法律性质上来看，大学章程具有公法性 质、契约性质、自治法性质等多重属性。
1 .大学章程的公法性质
公法一般是指涉及公共权力、公共关系、公共 利益的法律。我国大部分大学都是由政府举办的 公立大学，在单位性质上来看是事业单位而不是 政府。但是从权力来源的角度看，大学也是经国 家法律法规授权的、能够在某些方面行使国家行 政权力的组织，可以视为具有行政主体地位的法 律主体，能够行使一定公共管理的权力，所以大 学章程便也具备了公法的属性。
2.大学章程的契约性质
现代大学制度的核心要素有几个方面：一是 接受国家的宏观调控政策指导;二是确立大学作 为独立自治法人实体;三是面向社会丰富办学体 制;四是实行科学管理，推进内部治理体系现代 化。这就导致除主办者之外，大学的办学活动也 受到多方面因素的影响。大学章程尤其是公立大 学的章程是由多方成员的意愿相互作用的结果， 是全体举办者共同意思的表示，所以大学章程在 某种程度上也具有契约性质。
3.大学章程的自治法性质
大学作为独立的法律主体，具有自治与自主 的特点，大学章程也具有自治法的性质，主要体 现在：第一，大学章程是由大学按照一定的程序自 主制定的，是大学独立意志的体现;第二，大学章 程不是由国家强制力来保证实施的，出现违反大 学章程的情况时，是由大学内部的管理机关进行 处理;第三，大学章程是大学内部规范，其规范的 内容是大学内部事务、内部秩序，制约的对象是 大学内部成员，其只对大学内部管理体系和师生 员工具有约束力，所以大学章程在某种程度上也具有自治法的属性。
(二 )大学章程的法律地位
大学章程处于何种法律地位，不仅能影响大 学章程的实施效果，也能直接决定其法律效力范 围。《教育法》中规定大学“ 按照章程自主管理 ”， 学校的主管部门、其他组织和个人均不得干预。这 从根本上确立了我国大学章程的法律地位。从实 践中来看，我国大学章程是国家法律的下位法，也 是大学内部治理的基本法，拥有承上启下的法律 地位。
1 .国家法律的下位法
“ 无法律授权，即无行政权力 ”， 即一切行政 权力必须有法律的授予或权力机关的授权。大学 实现自主管理，必须依靠相关法律进行授权，大 学的自主管理权必须在法律规定范围内行使。从 权力来源的角度看，大学具有行政主体资格，是 因为国家法律法规对其进行了授权，因此大学章 程作为大学履行行政权力衍生出的规范性文件， 在法律地位上是国家法律法规的下位法。
2.大学内部的基本法
毋庸置疑，章程就是一所大学内部的基本法， 是大学开展一切办学活动的行动指南与内部治理 的根本框架。从法律效力位阶的角度，大学章程 是学校内部的“ 宪法 ”，是学校内部所有规范性 文件的上位法，其他规章制度建设必须以章程为 准绳，也可以视为对大学章程的细化、实化、具 体化。
(三 )大学章程实施对学校依法治校工作的意 义和作用
大学章程的顺利实施，是实现大学治理的合 法化、合规化的重要保障。
1.大学章程实施是实现依法治校工具理性的 重要途径
高等学校作为独立法律主体的地位是由法律 授权的，而大学章程的建立健全与全面实施是高 校实现依法治校自主办学的制度性保障。大学章 程的有效实施可以从根本上确立大学的管理运行 机制，在确保大学治理自主权的同时清晰划分大 学与政府等其他的利益主体之间的界线。通过这 样的方式，避免政府等其他利益主体对高等学校 办学的直接干涉 ，确保高校实现“ 自治 ”。
2.大学章程实施是平衡多元化治理主体的有 效手段
现代大学制度的构架包括两个层面，对外有 政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学 校依法自主办学;对内则是校长负责、教授治学、 民主管理，这就决定了大学治理的主体具有多元 化的特征。大学章程加强了对学校的治理主体、 学校自身以及师生间的权益的民主化保障。通过大学章程的有效实施，可以达到平衡多元化治理 主体的目的，并充分调动各方面治理主体的积极 性主动性 ，共谋学校发展。
3.大学章程实施是约束校内制度体系建设的 基本框架
大学的日常办学活动需要在校内制度体系的 制约下进行，校内各项规范性文件是在国家法律 法规的框架内、结合各校实际情况制定的。大学 章程具有很强的原则性和指导性，大学内部的规 章制度体系建设，一定要以大学章程为框架和指 引，所以校内制度体系建设也是保障大学章程有 效实施的手段之一，是高等学校落实依法治校要 求的重要举措。
二 、我国大学章程实施中存在的问题及原因 分析
据不完全统计，我国大学章程的制定核准在 2015 年已基本完成，全国高等学校基本实现大学 章程全覆盖。但实际情况是，多数大学的章程成 了摆设，并没有得到充分的贯彻实施。大学章程 建设不能仅满足于形式“ 要件 ”的完备，必须要 在章程实施过程中推进章程的理念、条款真正落 地落实落细，才能充分发挥出大学章程真正的生 命力，因此大学章程实施过程中的问题还有待进 一步挖掘。
( 一 )大学章程实施中存在的问题
1.大学章程的法律效力不明确
我国现有的教育法律法规体系中，对大学章 程的法律地位和法律效力并没有作出规定。教育 部在《高等学校章程制定暂行办法 》中规定：经 核准后正式公布的大学章程，是高等学校依法施 行自主管理和履行社会公共职能的基本准则。但 《 高等学校章程制定暂行办法》是教育部制定的规 章制度，其本身的法律位阶并不高，且缺少强制 执行力的约束。如果大学章程的法律效力是依据 《 高等学校章程制定暂行办法》确定的，其法律效 力和法律地位就更加难以得到保证。
2.大学章程的修改程序存在瑕疵
中国特色大学章程建设应当在修改中不断完 善，才能满足我国全面依法治国基本方略不断深 化提出的新要求[3]。在目前国内大学章程的文本 中，很难找到对修改程序的完整性规定，虽然有 的大学章程中简单规定了章程的修改程序，但具 体操作中达到什么样的条件或履行什么样的程序 可以启动章程修改、通过何种形式可以达成章程 修改、教师与学生是否有权参与表决 …… 针对此 类重要问题，大学章程文本中或多或少存在着语 焉不详、模棱两可的情况。缺乏对修改程序的统 一规范，也将导致大学章程执行效力受损，难以 实现其既定价值。
3 .大学章程的执行有效性不强
大学章程是学校的基本法，学校的各类规章 制度应该是在大学章程的框架内制定实施的。但 许多高校的现实情况是，章程的制定核准晚于很 多各类规章制度，在章程核准以后，学校的管理 制度并没有在章程的框架内做出相应的修订。导 致大学章程和学校规章制度“ 各说各话 ”“两张 皮 ”的现象，对大学章程的实施效果有较大的负 面影响。
4.大学章程的实施缺乏必要的监督
科学完备的监督检查机制是制度落实的有效 保障。教育部的法律法规并未对大学章程实施情 况的监督检查机制予以明确，谁来监督、如何评 价，缺少制度的顶层设计和谋划;从章程的实施角 度说，缺乏有效的监督手段和科学的监督机制， 从而导致章程实施与不实施一个样、实施的好与 坏一个样，长此以往，大学章程必将形同虚设变 为一纸空文。
(二)制约大学章程实施的原因分析
1.法治观念淡薄的影响
受我国历史上长期的封建集权思想影响，高 校作为政府授权、具有一定公共管理职能的机构， 依法治校的工作也受到传统观念的极大影响。如 果高等学校的主办者、管理者没有牢固树立依法 治校的观念，没有坚定维护大学章程的法律效力 和权威性，就不会将章程视为学校内部的最高准 则，这样必然导致大学章程的权威性受损，从而 影响章程的实施效果。
2.传统管理模式的制约
受传统管理模式的制约，在很长一段时间内 大学的一切事务都受制于政府的管理，政府的行 政权力完全取代了大学的自治权力。党的十八大 以来，随着全面依法治国方略的不断深入，依法 治校理念和章程的建设工作不断推进发展，但是 并没有从根本上改变高校与政府之间的关系，一 部分高校管理者在行使职权过程中依然没有建立 完整的法治思维，这样势必会影响依法治校中章 程的实施效果。
3.章程建设能力与经验不足
我国大学章程的制定是属于后发式的，虽然 经过了近十年的实践经验积累，但各级各类高校 在章程建设工作中仍表现出章程建设能力和经验 方面的不足。虽然各高校对章程的制定和实施表 现出了很高的积极性，也做出了多方面、多种形 式的努力，章程作为学校的基本制度，也需要与 时俱进，在实践中不断发现问题、解决问题，需要 通过不断摸索积累经验，结合办学治校中遇到的 实际问题推动章程建设工作不断向纵深发展。
三 、推动大学章程在依法治校背景下有效实 施的建议
经过分析可见，在我国全面深化依法治国的 背景下，大学章程在建设实施过程中还存在一些 亟需解决的问题。进入新时代，如何全面推进依 法治校，以大学章程有效实施来不断健全学校内 部治理结构，实现学校治理体系和治理能力现代 化，是整个高等教育系统面临的迫切问题。如何 落实落细依法治校各项工作，保障大学章程的有 效实施 ，笔者认为 ，应重点做好以下几项工作。
( 一 )强化法治理念，构建管理者依章治校的 思维模式
依法治校理念是加强依法治校与章程实施过 程中不可或缺的基础。高等学校要把依法治理 作为办学治校的基本理念和基本思维模式，高校 党政主要负责人是高校推进法治工作的第一责任 人，要将依法治校理念融入学校开展各项工作的 全过程和全方面;各级领导干部要认真开展法治 学习，树牢法治观念，培植法治意识，学会运用法 治思维开展工作、处理问题，将法治思想贯彻落 实到开展工作的全领域各环节。
(二)健全章程实施细则，完善校内规章制度 体系建设
大学章程是“ 基本法 ”，校内各类规章制度可 以视为大学章程的实施细则，推进大学章程实施， 就是要完善校内规章制度体系建设。一方面在章 程的实施过程中，要依据大学章程体现出来的办 学治校理念和具体条款内容，及时对校内规章制 度进行调整更新，以保障章程实施;另一方面要 紧跟时代，立足新形势新任务，积极开展章程的 修订工作。要紧密结合学校实际，广泛听取意见 建议，通过完善大学章程实施细则、建立健全校 内规章制度体系，推进依法治校理念更好地贯彻 落实。
(三)建立章程实施监督机制，确保章程的实 施效力
为了确保大学章程真正落实，发挥其应有的 作用，高等学校应当建立完善的监督机制。内部 来看，可以充分发挥教职工代表大会、学生代表 大会等民主管理组织作用，对于章程执行情况开 展监督，使大学章程的生命力得以在实施过程中 彰显;外部来看，可以引入外部力量加强章程实施 效果的监督和评估，利用多种渠道和多样方式保 障大学章程的有效实施，促进依法治校格局的逐 步完善。
参考文献
[1] 范奇.论高校“办学自主权”的双面法治逻辑及统合 [J].交大法学，2019(3)：56-76 .
[2] 朱家骏，尹娟，许静超.基于大学章程的高校法治 工作研究[J].办公室业务，2022(18).
[3] 赵玄.章程修改：中国特色大学章程建设新常态 [J].中国高教研究，2022(1)：90-95 .
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