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摘要：大学章程是一所学校制度体系的重要内容，完善以大学章程为载体的制度是现代大学 制度建设的必由之路。本文从大学章程百年发展历程出发，再以北京 X 大学为例分析大学章程的 制定本质、制定内容和制定主体，发现大学章程在价值取向、制定主体、变迁方式、内部治理结构 方面存在显著的制度变迁特征， 并由此得出当下大学章程建设的启示。
《 中华人民共和国教育法》(以下简称《教育 法》)《 中华人民共和国高等教育法》(以下简 称《高等教育法》)等一些法律中已经对完善现 代大学章程作了详细规定。在《 国家中长期教育 改革和发展规划纲要(2010 - 2020 年)》中指出 “ 学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的 学校章程和制度 ”。其后，2011 年 7 月教育部发 布《高等学校章程制定暂行办法》，并陆续核准了 多所高校章程。大学章程与时俱进，长足发展，为 了完善大学章程建设，使其更加与社会发展相匹 配，这就需要我们对大学章程的演变发展历史进 行深入分析与研究，探寻演变发展的特征。本文基 于制度变迁理论，对大学章程建设的历史轨迹梳 理分析，归纳出其演变特征，并根据当下环境得出 思考，希望能够为相关领域的发展提供一定助益。
一、概念界定
( 一)制度变迁理论
道格拉斯·C· 诺斯是制度变迁理论代表性人 物，也是新制度经济学家之一，他认为，“ 制度是 创立、变更及随着时间变化而被打破的方式 ”。[1] 在制度变迁与变化的过程中，旧制度为新制度提 供了前提和基础，旧制度也不会突然消灭，它会 影响新制度的建立健全。[2]这启示我们：大学章程 是不断变化发展的，其发展历史依赖于当时特定 的社会政治、经济、文化等方面的环境条件;从整 体上来说，我国大学章程属于强制性制度变迁的 范畴，但从历史角度看，其属于强制性制度变迁 与诱惑性制度变迁相互交叉的范畴。
(二 )大学章程
由于不同历史时期、各个大学发展的差异性， 各个学者对大学章程的认识均有不同。我们需要 深入理解大学章程的历史发展内涵和现实意义， 才能根据当下环境需要制定出行之有效的章程。 通过对众多学者关于大学章程概念内涵的理解， 发现大学章程彰显的是现代大学的使命、理念、职能等方面的内容，在其中规定了大学内部的组 织机构和各种利益群体的运行条件，也是保障大 学依法治校和自我管理的文本。
二、大学章程变迁的历史演变
“ 以史为鉴，可以知兴替 ”。[3]要想深入透彻 地理解大学章程，就需要对大学章程发展历史轨 迹进行梳理。
( 一)我国大学章程变迁的历程
本文亦将清末学堂章程作为我国大学章程建 设的起点。并根据时间顺序，可以把大学章程的 历程分为四个时期：
1.晚清时期的大学章程
当时清政府设置京师大学堂，随之停办其他 教学机构，并吸收借鉴了其他新式办学思想，使得 这所学校建立的章程就成为我国现代意义上的第 一个大学章程。京师大学堂共颁行了三版章程， 即《奏拟京师大学堂章程》《钦定京师大学堂章 程》《奏定京师大学堂章程》，并从不同角度规定 了学校的设置，取而代之了当时传统的官学、私学 及书院，当时的章程在现代大学中影响意义深远。
2 .民国时期的大学章程
民国刚刚成立，蔡元培结合自己教育教学经 历设立了当时高等教育制度 ——《 大学令》， 1917 年当时的教育部修正《大学令 》[4]，这个制度对 当时高等教育的改革有着深远的影响和重大的意 义。在当时受到社会环境的影响还产生了一些独 具特色的大学章程，如《北京大学章程》《 国立 清华大学条例 》《 厦门大学大纲 》等等。
3.新中国成立后的大学章程
这一时期，国家百废待兴。虽然《高等学校 暂行规程》《关于修订高等学校领导关系的决定 》 都对大学的各方面制度作出了相关规定，而且要求 各高校必须严格执行，这在一定程度上约束了高校 的自主与自由。在 1961 年，政府总结教育经验， 并对高等教育进行整顿，在此基础上制定《教育部直属高等学校暂行工作条例草案》。此草案是由政 府制定，而当时高等学校的主办方是国家 ，因此 它在一定程度上也属于大学章程。
4.改革开放至今的大学章程
改革开放后，我国教育体制改革和建设的开 始是 1985 年中共中央颁布的《关于教育体制改革 的决定》，[5]其中明确阐述了要扩大高校办学自 主权。1998 年出台的《高等教育法》要求建立大学 就必须制定相应的大学章程。并且，教育界在研究 “ 双一流 ”建设中，也发现了世界一流大学不仅有 章程而且拥有严肃与权威的特点。2006 年开始，教 育部多次核准了全国多所大学的章程，到 2015 年 各大高校基本有了自己的章程，这时章程建设有 了重要的阶段性进展。
(二 )北京 X 大学章程的文本分析
章程是学校制度体系的总纲。北京 X 大学历 史上曾有过《奏拟京师大学堂章程》《钦定京师 大学堂章程》《奏定京师大学堂章程》《 国立北 京大学现行章程》《 国立北京大学组织大纲》《 国 立北京大学组织大纲 》6 部章程文献。这一轮章 程制定工作正式启动于 2007 年，大体经过三个阶 段。下文将从制定本质、制定内容、制定主体维度 进行分析。
1.制定本质
大学章程的制定是为了更好地体现大学的办 学宗旨，不同时期会根据当时的政治、经济、文 化等多方面因素影响而有所不同。北京 X 大学章 程制定的本质就受到当时社会环境影响而有所不 同，也有相通之处，但并不完全相同。清末的《钦 定京师大学堂章程》是培养通用型人才。而后的 《 奏定京师大学堂章程》， 在前面的基础上增加 了“ 大学堂以各项学术艺能之人才足供任用为成 效 ”。[6]这说明此时期的章程注重培养实用性人 才。随后的章程性文件对制定本质没有明显的变 化。现如今施行的章程对这方面内容是继承的基 础上创新 ，更加注重育人、创新。
2.制定内容
章程制定的内容不同的时期会有不同的变 化，在《高等教育法》《高校章程制定暂行办法 》 未出台时，人们只是根据需要和借鉴别国制定章 程内容。通过对北京 X 大学章程内容的梳理发 现，章程最重要的部分就是制定的程序和内部管 理结构。一是在制定程序方面：都要求章程的制定 要报上级政府部门批准，在制定程序上虽然有所 规定，但具体内容含糊不清，没有明确起草过程 中的民主参与、进行公示等程序。《钦定京师大学 堂章程》《奏拟京师大学堂章程》《奏定京师大学 堂章程》和《 国立北京大学现行章程》都提到章 程的制定可以随时增添，但需报上级批准备案。 1920 年和 1932 年的《 国立北京大学现行章程》对 章程的制定程序进行了简答说明，但没有具体说 明在制定过程中如何实施。现行章程较详细地说 明了制定程序的步骤，但还是未能具体地提到起草过程中的民主参与、公开等程序;二是在内部治 理结构方面：主要涉及权力分配与和制度体系的 安排。在《高等教育法 》中要求“ 国家举办的高 等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导 下的校长负责制 ”[7]，这就为大学相关诸多利益 群体参与大学治理奠定了坚实的基础，同时大学 治理的核心架构都是围绕这一核心而展开的。而 在此法案颁布以前，大学治理的核心架构不同时 期也有一些变化。在权力横向配置层面，大学治 理与体制涉及学校党委、行政、学术机构、教师 和群团组织之间的利益关系。根据对北京 X 大学 章程管理体制梳理发现，在清末民初时期的章程 文件都没有明确规定这方面的内容。1920 年《 国 立北京大学现行章程》开始出现了一些组织，现 如今的章程治理结构是在以前版本的基础上进行 继承和创新。
3.制定主体
从法律层面来看，由法律规定的特定人群 才能够有权制定大学章程，在其中包括学校、教 师、学生、政府等人群。根据《教育法》《高等教 育法》， 章程的制定主体应该是学校自身。但通 过梳理我国北京 X 大学章程的制定过程，该章程 是由学校内部人员起草，没有其他人员的参与， 而且这些内部人员的选择也没有相应的标准。制 定后都需要报上级部门的批准和备案，限制了大 学办学的自主权，也导致大学章程制定主体有些 模糊、不明确。
三、大学章程演变的特征
纵观大学章程的演变，不管是大学章程的价 值取向、制定主体、变迁方式，还是涉及的内容 范围都有明显的特征。
( 一)价值取向：由社会本位走向社会本位和 以人为本相结合
传统章程的制定由于受到当时历史文化、社 会环境、政治经济的影响，其各方面都侧重于从 社会性视角出发，明末清初时期的价值取向是培 养人才、为社会和实业救国服务。而后观念走向 “ 以人为中心 ”， 注重学生的道德培养，并让学 生参与到管理之中，努力做到民主管理与服务。 这表现了大学章程的价值取向是由注重社会本位 到社会本位和以人为本的相结合，有利于体现大 学的第一使命是培养人才，其次才是科学研究和 社会服务。
(二)制定主体：由政府主导走向政府和学校 等多元主体相结合
章程制定主体即为拥有章程制定权的主体， 而章程制定权又是大学自治权的核心。[8]在我们 国家，大学章程不是随便什么人、什么组织都可 以制定的。[9] 由于我国的历史、体制和社会文化 等多种原因影响，制定章程的主体基本都是政 府，大学虽然可以根据自身学校实际情况建立章 程，但都需要报上级部门的备案批准才能生效。 在《高等学校章程制定暂行办法 》中明确说明了章程制定程序，这就有利于章程制定的主体不仅 仅是学校内的师生，还可以是社会人士，增加了 章程制定主体的多元性。
(三 )变迁方式：由行政性强制变迁走向行政 性变迁与诱导性变迁相结合
改革开放前，大学作为政府的一部分，政府对 大学需要开展的一系列活动都做了相应的规定， 基本上没有自己独立开展学术活动的空间，这就 限制了大学自由发展的能力。随着我国不断深入 改革高等教育体制，建立健全具有中国特色的现 代大学制度成为时代需要和必然选择。而现代大 学制度最基本的组成元素是大学章程，因此制定 大学章程就逐渐成为高等教育体制机制改革的关 键内容，也就变成大学在法律范围内自由发展的 重要内容。使得我国大学章程的制定由自上而下 的行政性强制变迁走向行政性变迁与诱导性变迁 相结合的过程。
(四 )涉及范围：内部治理结构由单一趋向 多元
章程的内部治理结构是章程的核心，[10]体现 了权力的分配和制度的安排。通过对北京 X 大 学章程内部结构的梳理，章程内部治理结构从原 来的没有到现如今的比较完善，涉及的范围也是 单一到多个。现如今的章程是依据《 高等教育 法》《 高等学校章程制定暂行办法》制定的，其 中不仅涵盖了法律规定的内容，还根据自身的实 际情况添加了学校特色内容。这有利于权力的分 散，并保证更多人的利益 ，内部治理结构也趋向 了多元化。
四、基于大学章程演变特征的思考
每一时期的大学章程都是继承和发展了之 前的章程，并对未来章程的建设有很重要的借鉴 意义。
( 一 )落实办学自主权力，恪守大学使命职责
在我国的一些法律中对落实高校自主权都 有了比较明确的规定，在实际的操作过程中真正 落实大学自主权却是并不简单的，是受我国的社 会、政治、经济等多方面因素影响的。政府一直 是大学主要的资金来源者和社会监督者，这就会 影响到政府无时无刻地对大学进行管理和监督， 甚至在某些方面进行强制性干预。但从另一方面 来看，大学与政府的关系是相互依赖的，大学的 前进与发展离不开政府资金和政策的支持，大学 培养出来的各类人才为政府管理服务，但政府对 大学的管理要有一定的合理范围，大学与政府之 间应形成一种相对平衡的合作伙伴关系。目前来 看，各大高校都在《高等教育法 》的要求下制定 了自己的章程，有的还根据新形势修改了几次章 程，章程建设也趋于完善。此时我们国的各级政 府就要适当减少对大学的管理，落实大学自主办 学权力，让大学章程充分发挥应有的功能价值，使 得章程的制定更加有效，不会受到政府过多行政 命令的影响。落实办学自主权力，恪守大学使命职 责，给予大学应有的自由空间，充分调动大学发展的活力 ，更好地为学生、为人民、为社会服务。
( 二 )保障教师的参与权益 ，发挥大学主体 作用
教师作为学校群体中重要组成部分，关乎学 校的发展方向和教学质量的关键。在大学的运行 管理中保障教师的参与权，会更好地发挥大学自 主办学的积极性、主动性和影响性，也可以让教 师花费更多的精力投入到学校的建设中，并利用 各种方式充分发挥教师的主人翁意识，真正体现 应有的教授治学和教授治校。这就要求在接下来 各大高校章程的完善中充分发挥教师的权利，适 当制定实实在在的标准，而不是对教师的权利进 行简单的说明与规定，真真切切地保障教师的权 利落到实处才是实然选择。
(三 )明晰学校内部管理职权，完善权力制约 机制
为进一步提高大学运行效率，保证学校的内 部正常有序运行，大学章程应对高等学校内部管 理职责做出详细的界定，使各管理机构的职责与 权力有了法理依据。并注重机构内部权力的制约 与平衡，以免出现权力越位与缺位的坏现象。还 应该在制定章程的过程中防止个别机构或领导出 现以权谋私、权权交易、权钱交易等腐败现象， 保障学校权力有效运行，这在一定程度上有利于 促进学校内部运行实现公开透明化，构建和谐校 园文化环境。
五 、结语
制度要具有动态性，大学章程也是如此，必 须随着新形势下环境的改变而改变，才能更加符 合时代潮流 ，更好地促进高等学校的长远发展。
参考文献
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[5] 朱建新，徐袁.基于新制度主义政治学的大学章 程制度逻辑研究[J].浙江科技学院学报，2018.30 (2)：159-163 .
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