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摘要：源自德国的比例原则，得到了越来越多国家的认同与接受，并将其引入至行政审判中， 由此实现了对行政自由裁量权的有效规制，并有效保障了公民的合法权益。近年来，我国行政自 由裁量权呈不断扩张趋势， 由此出现了越来越多行政自由裁量权滥用的情况，对行政机关自由裁 量权予以规制已迫在眉睫。基于此，文章将从比例原则的内涵及我国行政法中的比例原则入手， 分析行政法中比例原则适用的必要性，最后提出完善我国行政法中比例原则适用的建议，以期为 相关人员进行同类研究提供一些参考。
关键词：行政法,比例原则,自由裁量权,合法权益
随着现代社会的不断发展，我国政府职能日益扩张，可供政府职能部门行使的自由裁量权也 逐步扩大，行政部门对应管理的范围逐渐由传统 的治安、税收、城市管理等方面，延伸至社会生活 的各个方面。伴随着行政主体自由裁量权的逐步 扩大，陆续暴露出各式各样的问题，自由裁量权 滥用便是其中之一，由此不仅对行政相对人的合 法权益构成了侵犯，还对行政公信力造成了不利 影响。为防止行政主体滥用自由裁量权，保护公 民的合法权益，务必要对行政机关的执法行为予 以规制。随着近年来我国法治建设的不断推进， 对政府行政能力提出了越来越严格的要求，社会 各界也纷纷加入对政府的监督行列中，依托对行 政权的有效监管，促使行政部门合法合理地行使自由裁量权 [1] 。对行政主体的自由裁量权予以 规制，不仅是我国法治建设的一大要求，还是全 面依法治国题中应有之义。源自于德国的比例原 则，在规制行政自由裁量权中可发挥至关重要的 作用，近些年来，越来越多国家地区将这一原则 引入进司法审判中。随着比例原则不断向全球化 方向发展，我国广大学者也逐步提高了对该项原 则的关注度。我国最高法于 20 世纪 90 年代末首 次将比例原则适用于实际审判，自此之后，越来 越多的地方法院将这一原则引入进实际行政审判 中。在行政法中适用比例原则，不仅可实现对行 政部门自由裁量权的有效规制，还有助于保障司 法公正，保护公民的合法权益。基于此，本文将对 行政法中的比例原则进行研究分析。
一 、比例原则的相关概述
( 一 ) 比例原则的内涵
比例原则，主要指的是行政机关在执法期间 所采取的行为手段要与执法目的相互间保持适当 的比例关系，不可超出必要的范围。同时，在行政 执法中难以避免地会对行政相对人的权益构成不 利影响的情形下，应秉承“ 最小损害 ”原则，将 对行政相对人的不利影响控制在最小范围内，防 止行政权滥用现象的引发。
对于比例原则的内涵而言，可从适当性原则、 必要性原则、狭义比例原则三方面进行界定。
第一，适当性原则。该项原则主要指的是行政 机关在行使行政权过程中，执法行为应在合理范 围内达成目的便可，不可过度损害公民权益。因 此，在适当性原则中，重中之重在于所运用的行 政手段可实现行政目标与否。值得一提的是，在 判定行政行为与目的是否与适当性原则相符时， 应当以行政主体做出行政行为时为准，不可遵照 事后的客观情况进行审查，究其原因在于事后审 查会让行政机关的行政行为表现出一定的不确定 性，行政机关的行政行为随时会被提出可能存在 违法风险，进而影响行政主体的执法积极性。因 而，为维护行政公信力，应当将适当性原则审查 时限设置在行政主体做出行政行为之时。
第二，必要性原则。该项原则亦称作最小侵害 原则，主要指的是倘若有多种不同手段可达成行 政目的，则应采取对行政相对人构成最小侵害的 手段。基于此，必要性原则适用的一大前提在于， 行政主体在行政执法中有多种手段可供选择，例 如，公安机关在开展治安管理中，对扰乱社会秩序的违法人员可运用行政拘留手段，在此过程 中，公安机关对行政拘留的时间裁量有一定的制 裁弧，可通过对行政相对人主观过错、违法程度 等因素的综合分析，以设置合理的拘留期限 [2] 。 而倘若行政主体在行政执法中有且只有一种手段 可供选择 ，则必要性原则将无法适用。
第三，狭义比例原则。该项原则亦称作均衡 性原则，主要指的是倘若行政主体为达成行政目 的，而运用的手段对行政相对人构成不必要的侵 害，且这一侵害明显超出行政目的的价值，则这 一行政手段便有违狭义比例原则。简而言之，狭 义比例原则强调行政目的所追求的公共利益与受 侵害行政相对人个人权益应保持在一个平衡的状 态。和前两项原则相比，该项原则侧重于对行政 手段与目的两端的衡量，要求行政机关要谨慎行 使公权力，并在一个相对可持续、不可超出其固 有边界的前提下维护公共利益、个人利益。
( 二 ) 我国行政法中的比例原则
第一，与比例原则有关文件的规定。2004 年国 务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，包 含有六项依法行政的基本要求，其中第二项提出 要合理行政，这一规定同时包含了合理性原则的 内容及比例原则的精神。2010 年，国务院在《关于 加强法治政府建设的意见 》中提出，要平等对待 行政相对人，相同情形同等处理，在行政执法中 所采用的措施、手段应适当节制，尽可能防止或 减少行政相对人的利益损失。这一规定也一定程 度上彰显了比例原则的精神。
第二，法律法规的规定。2006 年施行的《中华 人民共和国治安管理处罚法 》( 以下简称《治 安管理处罚法》) 对有关拘留的规定进行了修改， 提出拘留期限包括有：5 日以下、5 日以上 10 日 以下、10 日以上 15 日以下。这一修改调整即彰显 了比例原则的精神。和以往的法规相比，例如， 1987 年施行的《 中华人民共和国治安管理处罚条 例 》( 已废止 ) 中关于拘留期限的规定为：1 日 以上，15 日以下，显然该项规定表现出一定的 不合理性。通过对两项法规的对比，不难发现前 者的规定更为合理化、比例原则化，更好地体现 了比例原则中的适当原则。另外，比例原则还在 《 中华人民共和国行政强制法 》( 以下简称《 行 政强制法》) 第五条、第二十三条、第四十三条 等条款中得到一定程度体现，通过这些规定均可 领略到比例原则的精神内涵。
二、行政法中比例原则适用的必要性
( 一 ) 可促进遏制行政权的滥用
不论任何权力都存在遭到滥用的隐患，行政 权亦是如此。我国行政法赋予了行政机关以自由 裁量权，然而在行政机关日常行政执法中，该项 权力遭到滥用的情况时有发生。而比例原则依托 对行政手段与行政目的相互间的有效衡量，评定 行政主体是否运用了对行政相对人权益侵害最小 的手段，进一步实现了对行政职权的有效控制， 防止行政自由裁量权的滥用。同时，在行政法中 适用比例原则，还可依托对行政主体的行政行为 开展全面深度的司法审查，以变更、撤销或确认 违法等判决，对行政自由裁量权进行规制，进一 步遏制行政机关滥用职权。
( 二 ) 可促进保障司法公正
在司法实践中，鉴于司法审查标准不够明确， 法院拥有着较大的自由裁量权，进而使得在行政诉 讼中不正确适用法律审判案件的情形时有发生。 公众之所以愿意向法院提起诉讼，旨在获取公正 的审判结果，以此让自身的合法权益得到维护。 而在司法实践中，不乏一些法官存在滥用自由裁 量权的情况，进而对人们的权益构成侵害，并对 国家司法公正造成不利影响。而通过将比例原则 纳为司法审查的一大标准，要求法官切实秉承比 例原则开展案件审理，由此可促进规制法官对自 由裁量权的合理行使，进而提升司法审判的公正 性 [3] 。自最高法发布关于比例原则适用的指导性 案例以来，越来越多法院开始尝试在司法实践中 适用比例原则，进而有效提升了审判结果的可接 受性 ，收获了良好的适用效果。
( 三 ) 可促进保护公民的合法权益
随着我国法治建设的逐步推进，国家不断提 高了对保护公民合法权益的重视度。在行政法中， 最早适用的合理性原则，其内涵较为模糊，在司 法实践中操作难度偏大，不少法官在适用该项原 则时难以有效理清其实质内容，极易主观臆断， 进而可能会造成审判结果不公，影响对行政相对 人合法权益的保护，并有违我国强调人权保障的 宪法理念。而比例原则在行政法中的适用，通过 要求行政手段与行政目的合比例，要求行政主体 在行使行政行为时，要顾及公共利益与个人利益 之间的平衡，其内涵相对具体明确，很好地弥补 了合理性原则在行政法中适用的局限性，进而让 法官可客观进行案件审查，保证判决的公正性 ， 最终实现对公民合法权益的有效保护。
三、完善我国行政法中比例原则适用的建议
( 一 ) 细化比例原则规定
实践表明，将比例原则纳入我国行政法是科学可行的。而为实现对比例原则的准确适用，必 须要对比例原则相关规定予以细化，进而确保在 比例原则具体适用中拥有一个统一的标准。在对 比例原则规定进行细化的过程中，主要可从对行 政裁量标准的细分入手，这是因为科学明确的行 政裁量标准可帮助行政机关公正准确地适用比例 原则。而对于行政裁量标准的细分而言，可先将 相同类别的行政案件依据不同档次开展划分，继 而结合行政行为的类别、行政行为对行政相对人 的强制水平，由轻到重开展划分，并基于行政相 对人违法程度予以适用 [4] 。例如，《治安管理处罚 法 》中即对治安管理处罚行为予以了细分，由轻 到重划分了警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关 发放的许可证等处理类型，在当事人违反治安管 理处罚法要对其进行处罚时，执法人员可结合其 违法程度，选择警告、罚款、行政拘留、吊销许可 证等不同处罚类型。通过细化比例原则规定，进 而有效提升比例原则在司法实践中的可操作性， 使其在司法实践中的价值作用可得到充分发挥。
( 二 ) 发挥行政指导案例在司法实践中的作用
当前，比例原则在我国法律中尚未得到明确 规定，对此，可通过发挥行政指导案例在司法实 践中的作用，以帮助法院更好地对案件开展比例 性审查。在此基础上，依托案例指导，还可为各级 人民法院审理相同类型案件确立一个较为统一的 标准，助力提升司法公正性及审判稳定性。对于 比例原则的适用，尽管一些法院在审理案件时可 全面领会指导案例的精神开展审理，但在近年来 我国行政诉讼案件不断增多的情形下，显然有限 的指导性案例并不能为多种不同案件提供指导。 当前，我国最高法发布的指导性案例主要聚焦于 行政处理、行政强制领域，已难以满足实际发展 要求。随着当代社会的不断发展，各种社会关系 不断趋于复杂化，诸如公益诉讼、网约车等事物 不断推陈出新，鉴于此，最高院有必要对比例原 则的指导性案例涉及范围进行扩展，进而帮助各 级法院可在面对不同案件时选取不同的指导案例 标准进行审理 [5] 。另外，当前比例原则在我国各 级法院中的适用仍较为混乱，对此，可通过加强 法院之间的交流互动，引导法院之间围绕比例原 则指导案例适用开展研讨活动，由此防止指导性 案例仅停留于纸面，而在现实案件审理中难以得 到适用的情形。
( 三 ) 弥补审查局限
在对行政行为开展审查的过程中，比例原则 可为行政审判中法律适用提供有力依据，进而实现对行政行为的合理公平裁判。而比例原则作为 一项审查标准的全面适用，有必要对该项原则的 审查标准予以明确界定。例如，《 中华人民共和国 行政诉讼法 》中提出的“ 是否显失公正 ”较为抽 象，基于对这一条款的分析可了解到，显失公正 主要表现为行政手段与希望达成的行政目的相比 不匹配，或行政手段导致的侵害超出了其追求维 护的权益，对行政相对人构成了其他的侵害等， 这些表现均可纳入显失公正范畴，通过尽可能将 一系列具体的违法行为纳入审查标准中，将能够 让比例原则在司法实践中的适用变得更为准确公 正。另外，为弥补比例原则的局限性，还可依托 司法便利，通过判例制度进行弥补。我国当前尚 未建立起明确的判例制度，但就国外司法实践而 言，对于判例制度已实现了成熟应用，其在保持 行政执法与司法审查之间的平衡性方面可发挥 十分重要的作用，对此，可通过建立完善判例制 度，以实现对司法权的有效规制，让比例原则标 准进一步向统一化方向发展，进一步达到法院判 决的统一性，保障审判结果的稳定性 [6] 。
综上所述，在行政法中适用比例原则，可对 行政自由裁量权予以有效规制。比例原则在我国 司法实践中，有着尤为独特的优越性，其可作为 行政职权与公民合法权益交流沟通的桥梁，对肆 意扩张的行政职权予以有效限制，充分保障行政 相对人的合法权益。随着社会的不断发展，案件 也不断向复杂化方向发展，行政法中对比例原则 的适用提出了越来越严格的要求，为实现比例原 则在行政法中的有效适用，相关人员应不断钻研 研究、总结经验，从细化比例原则规定，发挥行政 指导案例在司法实践中的作用，弥补审查局限等 不同方面着手，推进行政法中比例原则的适用完 善 ，助力我国行政体制的有序健康发展。
参考文献
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[2] 崔梦豪.比例原则在行政诉讼中的适用—— 以 28个典型案例为分析对象[J].财经法学，2019(2)： 129-143.
[3] 黄学贤，杨红.我国行政法中比例原则的理论研究与实践发展[J].财经法学，2017(5)：5-18.40.
[4] 周泽中.强制适当原则与比例原则：一个初步的关系辨析[J].福建行政学院学报，2019(3)：83-94.
[5] 蒋红珍.比例原则适用的规范基础及其路径：行政法视角的观察[J].法学评论，2021.39(1)：52-66.
[6] 傅利.对于比例原则在我国行政法中的理论与实践发展研究[J].法制博览，2021(1)：51-52.
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