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摘要： “ 自由裁量权 ”是公安机关进行治安管理处罚中的关键因素。公安机关可以通过合理 使用自由裁量权提升行政执法效率。但纵观公安机关的执法过程，治安管理处罚中“ 自由裁量权 ” 的使用界限难以判定问题，始终没有得到合理有效解决。因此也成为公安机关的执法难题。本论 文以《 治安管理处罚法 》中“ 自由裁量权 ”的内涵和表现形式为基础，进一步研究治安管理处罚 法中自由裁量权的适用困境， 在此基础上提出优化路径。
关键词： 治安管理处罚法； 自由裁量权； 适用困境； 优化路径
一、《 治安管理处罚法》中“ 自由裁量权 ”的 内涵及表现形式
以行政机关作为行政主体的自由裁量权， 可 以界定为在法律、法规规定的范围内， 行政执法机 关在办理行政案件过程中对权力的处置具有一定 选择余地， 是行政权的重要组成部分， 也是提高行 政效率的必要权力 ［1］ 。因此《 治安管理处罚法 》 中自由裁量权主要是指：公安机关在法律制度规定 的范围内， 在对违法行为进行查处时、对治安案件 进行研究调查处理时， 可以采取相关处罚措施的 权力。《 治安管理处罚法》的正式施行， 基于有效 规范公安机关自由裁量权提升治安管理效率的考 量， 其对各类治安管理处罚作了明确的规定。
《 治安管理处罚法》通过对处罚类型和处罚范 围规定的完善， 在一定程度上规范了公安机关执 法人员的自由裁量权。《 治安管理处罚法》的条 文从四十五条逐渐发展扩大为一百一十九条。各 类刑罚的适用范围开始有了更清晰、更细致的划 分。条文通过对违法犯罪行为的种类进行细致分 类、对罚款数额和行政拘留天数进行详细划分， 压 缩了公安机关在作出相应处罚决定时的自由裁量 权， 有利于最大限度减少执法人员行使公共权力 的随意性， 从而对公安执法人员行使自由裁量权 进行有效规制。此外，《 治安管理处罚法》中程序 条款明显增多， 对治安处罚的程序作了更为严格 的规定。如第四章对处罚程序作了专章规定， 从原 条例规定的十条增加到二十六条， 对治安管理案 件的受理、处罚的决定时限、询问笔录的具体工作 要求、传唤的批准使用权限及时限、证据的依法进 行收集；对与案件以及有关的场所、物品、人身的检查， 决定书应 当 明确载 明的 内容、罚款处理处罚的罚缴分离设计原则、拘留处罚的暂缓执行等问 题的相关条文都作了更加深入细致的规定 ［2］ 。
在“ 执法监督 ”一章第一百一十二条也明确 规定“ 公安机关及其人民警察应当依法、公正、 严格、高效办理治安案件， 文明执法， 不得徇私舞 弊 ”。这事实上为公安机关行使自由裁量权， 首先 规定了一条基本的原则。即要：依法行政， 严格遵 守法律。要正确理解立法原意， 忠于法律精神。
二、《 治安管理处罚法》中自由裁量权的适用 困境
随着社会经济不断变化， 目前的治安违法行 为的表现形式也越来越呈现出一种多样化的趋 势。但法律规范的抽象性要求法律法规保持相应 的稳定性， 因此公安行政机关的执法人员在执法 过程中就会享有较大的“ 自由裁量权 ”。然而一 旦这个空间过大， 则会容易产生滥用“ 自由裁量 权 ”、显失公平、拖延履行法定责任等情况。
一方面， 会产生执法人员滥用自由裁量权的 情况。在行使自由裁量权时， 公安机关执法人员滥 用裁量权的行为大都集中于考虑不相关因素和目 的不合法 ［3］ 。一般来讲，“ 以事实为依据， 以法律 为准绳 ”是每个行政执法人员在执法过程中应当 遵循的基本原则， 不能考虑不相关的其他因素。但 在实际的执法过程中又是执法者单独对行政相对 人的行政违法行为进行的认定及裁判， 执法者的 主观意识会导致存在滥用自由裁量权的情况。
另一方面，维护社会治安是制定《 治安管理 处罚法》的关键目的， 相关执法人员应以维护社会稳定为目的 ［4］ 。但目前仍存在部分执法人员为 了自身利益而滥用职权、玩忽职守， 侵犯行政当事人的合法权益。
此外， 行政执法人员在执法过程中会出现导 致显失公平的情况。执法机关在行使处罚权力时 应当遵守比例原则， 全面衡量社会利益和行政相 对人的利益， 对违法行为的处罚力度应当有相应 的比例。如果在行政执法过程中未遵循比例原 则， 则会导致案件的不公平、不合理， 侵犯了社会 公共利益和行政相对人的合法权益。同时， 由于我 国法律尚未对治安管理部门处理案件的具体时限 作出具体规定， 这样一来“ 自由裁量权 ”设置得 过大就会导致执法人员随意拖延案件的进展， 以 至于不积极主动地履行法定职责， 浪费了宝贵的 司法资源。这也与行政执法机关追求的高效率原 则相违背。
三、《 治安管理处罚法 》中自由裁量权优化 路径
“ 自由裁量权 ”在治安管理处罚中的问题因其 法律特征与社会现实而存在。为了进一步优化自 由裁量权， 促进行政案件执法公平正义， 本文提出 以下建议：
（一） 裁量基准制度的有益尝试
各地的执法情况不同， 治安管理处罚裁量标 准不同， 因此造成了处罚不一的效果， 但是随着各 地公安机关的交流和借鉴， 一方面各地的裁量标 准部分内容有调整为趋向统一的趋势。全国范围 内的治安管理处罚裁量基准进行统一， 须符合几 个条件：首先， 需要向全社会广泛征求意见， 制定 一种对法律有效解释的行政标准。其次， 必须及 时向社会公布所制定的治安管理处罚裁量标准。 再次， 行政裁量标准绝不能突破目前现有法律的 相关规制。最后， 行政裁量标准不能搞“ 一刀切 ” 的从重或从轻。过度执法和过度宣传“ 和谐执法 ” 是与现行法律精神根本相违背的 ［5］ 。
（二） 强化监督， 落实司法责任
监督是权力运行的根本保证， 在公安机关行 使自由裁量权的过程中， 必须强化司法监督， 落实 司法责任。一方面， 通过司法审查对行政执法人员 进行外在监督， 督促公安执法人员对使用自由裁 量权始终保持谨慎的态度。对违法行为作出明确 的司法解释， 使已知的法律漏洞得以补足。另一方 面， 还可以加强媒体方面对执法者执法情况的监 督。在当前大数据时代下， 相关媒体对执法情况 进行实时报道或跟踪报道， 其曝光热度可能对行 政执法者的执法过程及执法行为起到一定的制约 效果。
（三） 注重选拔人才， 提升执法人员素质
提升执法人员素养是行政机关一直以来致力 于解决的问题。要将“ 自由裁量权 ”在治安管理 处罚中进行优化， 应当重视提升执法人员的法治 素养。对此， 主要可以从以下两方面着手。
一方面， 应当细化和严格公安执法部门的考核制度。 由于目前考核制度的不完善， 使 得“ 自由裁量权 ”的实施对公众的正向作用大打折扣。 应当将自由裁量权案件的相关执行情况， 纳入公 安机关工作人员的定期工作考核中， 促进执法人 员坚守司法底线， 高效合规合法地处理每一件案 件、维护公共利益； 另一方面， 还需加强相关执 法人员的定期培训。通过提升执法人员的执法素 养， 从而提升整个执法队伍的形象。因此需要以更 加严格的标准进行执法人员的选拔与培训， 打造 一支本领大、业务强、素质优的行政执法队伍， 更 好地在执法实践中发挥各自的作用， 保护行政相 对人的合法权益。
（四） 案例指导工作
2010 年公安部通过出台有关案例指导工作的 相关文件， 对案例指导的内容、要求和公布步骤 做了具体规定。目前的案例指导正逐渐发挥着规 范治安管理处罚自由裁量权的作用。事实上， 一 方面， 上级公布的指导案例对下级公安机关在行 政执法过程中行使自由裁量权是一个有效约束， 甚至可能作为对抗不良干扰的“ 武器 ”。另一方 面， 下级公安机关向上级报送典型行政执法案例 的过程也是对自身治安自由裁量案件的进一步 甄别和梳理。在某种程度上甚至还起到了备案的 效果。
但对于入选的行政执法案例应该提出以下几 点要求：第一， 入选的案例应具有典型性特征， 使 之可能作为办理类似案件的参考；第二， 是入选的 行政执法案例内容需要严格符合法律规定和相关 法理；第三， 入选的案例要重说理而轻结果。让基 层治安执法人员学会法理和分析思路方法， 以防 止下级机关机械套用或把指导案例作为曲解法律 歪曲事实的依据。
由上文可知， 当前的《 治安管理处罚法》中 “ 自由裁量权 ”的适用确实存在一定的问题及困 境， 其合理性既对公安机关执法提出更高的要 求， 也对保护行政相对人的权益至关重要。我们需 要进一步细化自由裁量权的适用标准， 做好立法 及执法人员的法律培训， 提升其法治素养， 并进一 步强化社会监督等。重视案例指导工作， 促进执法 人员更合理地使用自由裁量权， 提升执法质量， 促 进行政执法的公平正义。
参考文献
［1］ 赵金生．谈治安管理处罚法中的自由裁量权［J］．法制与社会，2020（4）：129-130．
［2］ 袁师泽．行政自由裁量权控制问题研究［D］．长沙：湖南大学，2010．
［3］ 徐岱．刑法与治安管理处罚法的冲突论［J］．法治研究，2014（1）：52-58．
［4］ 白非．社会治安管理的法律思考［J］．法制与社会，2012（20）：195-196．
［5］ 刘红豆．行政裁量中合理行政原则的适用［J］．法制
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