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摘要： 比例原则在规制行政机关滥用自由裁量权的过程中发挥着重要作用。然而，由于《 行政 法 》中并未规定具体的量化标准，实践中往往会出现行政处罚目的偏差、行政处罚畸重或畸轻等 问题，违背了行政处罚的公益性利益。因此，行政主体在实施处罚行为时不仅仅要遵循妥当性、必 要性和狭义比例性原则，更应当合理界定处罚动机、处罚目的和处罚结果之间的关系，切实做到 行政处罚与维护公民合法权益相统一。
关键词： 比例原则； 行政处罚； 合理化
一、比例原则概述
（一） 比例原则的演进
德国学者奥托 · 迈耶最早提出比例原则这一 理念， 他在《 德国行政法》中提出：“ 不得过度侵 犯人权 ”。［1］ 而后， 著名行政法学者弗莱纳又提 出了更深层次的构想， 他认为：“ 行政机关只有 在万般无奈的情形下才可实施最为严厉的处罚手 段。”1913 年， 德国学者耶律纳克又进一步提出 了“ 适当性 ”原则。1950 年德国制定的《 行政执行 法》和 1953 年制定的《 联邦行政执法法》规定了 手段与目的之间的比例应当适度。至此， 比例原则 的三个内涵层面得以构建。
《 中华人民共和国行政处罚法》（以下简称 《 行政处罚法》） 从制定到修改， 一直都秉承“ 比 例原则 ”精神， 并在实践中不断指导行政行为。
（二） 比例原则的内涵
比例原则在行政处罚中具有重要的地位， 要 求行政机关在作出行政处罚时， 充分考量处罚措 施与行政目的实现及行政相对人合法权益之间的 关系， 在合理的范围内将侵害尽可能降低。它主要 包括三个子原则：
妥当性原则：要求行政机关在进行行政处罚时 是基于实现正当的行政目的 ［2］ 。行政处罚在使用 过程中必然会产生国家权力与公民权利的冲突， 因此只有以维护公共利益为目的的处罚才能够真 正实现立法者的初衷。
必要性原则：在非必要的情况下不要动用行政 处罚。如果行政机关采取其他的行政措施可以保 护公共利益时， 就不必进行行政处罚。“ 不用大炮打小鸟 ”就 是最形象的解释。伴随着公民权利的不断扩张， 就必然对公权力进行合理限缩。
狭义的比例原则：即不得超越所保护的公共利 益所要求的比例。行政机关被赋予自由裁量权的 目的就是为了让行政机关根据具体的违法情节选 择不同的处罚力度。既要防止处罚畸轻， 不能有效 规范违法行为；也要防止处罚畸重， 侵犯公民合法权益 ［3］ 。
二、41 项行政处罚案例实证分析
（一） 案件总况
以最高人民法院和部分地方人民法院发布的 41 项典型案例为样本， 通过归类对比发现：行政 处罚类案件争议焦点较为突出， 上诉率高， 当事人 与行政机关的论证分歧较大， 主要集中在程序是 否公正和证据是否充分。41 项典型案例由中级人民 法院管辖的有 30 例， 其余的 11 例由高级人民法院管辖。
同时， 41 例案件判决均为二审判决。当事人 对于行政机关的处罚和一审案件的判决结果均表示不服，提起上诉， 其诉讼理由集中于事实认定不 清， 证据不明， 程序违法， 行政处罚力度与违法行 为不成比例。
然而， 终审判决大部分维持了原审判决， 驳回 了原告的诉讼请求。其判决理由集中于：事实认定 清楚， 证据充分， 程序适用正确， 行政处罚措施适 当。小部分行政处罚和一审判决因违反“ 比例原 则 ”而被撤销。
仅有一例案件当事人达成调解协议，和解 撤诉。
（二） 实践中比例原则的适用困境
1． 缺乏行政处罚量化基准
目前， 行政机关在处罚种类及幅度上拥有较 大的自由裁量权。例如：《 行政处罚法》之五条： 行政处罚遵循公正， 公开的原则。行政机关应在事 实为依据的基础上， 采取公开公平的方式， 依照惩 罚与违法行为相匹配的理念作出行政处罚。
《 行政处罚法》之十条：“ 法律可以设定各种 行政处罚 ”。但在法规层次上并未对处罚幅度作 出具体规定， 更多的是参照“ 比例原则 ”进行。 综上， 我国行政处罚的规定多以定性为主， 定量 为辅。这主要是由于现实中行政管理事项千差万 别， 各地经济水平参差不齐， 很难确定统一的标 准， 这也就造成了执法人员在执法过程中滥用执 法权的情形的发生。例如：在“ 乐活 ”商标侵权案 中， 当事人的侵权行为所造成的危害结果并没有 那么严重， 而且主观过错程度相对较低。行政机关 通过责令其停止侵权行为就可以达到保护另一公 司商标权的目的， 但是仍然对其进行了 50 万元罚 款的行政处罚。
2． 行政处罚不规范
相较于执法过程， 行政机关在管理中更加关 注执法效果， 甚至可能出现矫枉过正的情况。在 此过程中主要表现为程序违法， 忽视案件事实收 集程序和处罚程序。仇某某与县公安局治安行政 处罚上诉案中之所以原处罚决定和一审判决被撤 销， 就在于证人证言与询问笔录发生冲突， 证明事 实的主要证据缺失， 证据不足。
其次， 根据当时的《 行政处罚法》第三十八 条之规定，“ 对情节复杂或者重大违法行为给予较 重的行政处罚， 行政机关的负责人应当集体讨论 决定。”县公安局未按照法定程序进行负责人集体 讨论， 这体现了执法者“ 重实体， 轻程序 ”的倾 向， 而程序的不公正很大程度上会导致实体上的不公正。程序上的违法最终导致了原处罚行为被撤销。
三、行政处罚中比例原则的适用优化
（一） 建立并完善行政处罚量化基准
我国学者余凌云提到：“ 裁量基准不仅规范 化、程式化， 而且是带有结构性的建章立制 ”［4］ 。
裁量基准意指立法机关在规定整体处罚原 则的基础上， 对处罚种类与处罚幅度建立数字模 型， 将具有普遍性的行政处罚数据化和模型化。 这个过程可以从以下两个维度进行分析。第一， 完善行政处罚裁量标准的科学性和可行性。由于 各个地域情形各异， 应当考虑到当地的发展水 平以及守法意识， 切莫一刀切式地订立标准。第 二， 依托大数据技术， 由省级或更高级别的主管部门建立统一处罚标准。现代化科技与智能化技 术正在逐步塑造行政管理模式， 为精细化管理带 来了诸多可能性。在某一领域进行数据试点， 探 讨可应用的模式。比如：生态环境部为了规制生态 污染处罚行为， 以函数计算为基础， 预设环境违 法行为作为因子， 通过大数据智能模拟计算， 判 定处罚标准①。不仅仅是在生态环境领域， 在具备 可能性的前提下， 这种量化处罚的做法可以在其 他处罚领域展开。当然， 这并不意味着所有处罚 行为都要建立数据模型， 完全依赖数据计算。现 实情况中的违法行为多种多样， 意图通过数据模 拟一以概之所有的违法行为， 也是不现实的。因 此， 对于复杂情形下的处罚， 仍然以执法人员自 由裁量结果为准。
（二） 完善监督机制， 优化行政行为
权力是一把双刃剑， 只有完善监督行政处罚 行为， 才能实现维护公共利益的价值取向。让权力 运行在阳光下， 接受人民和社会的监督， 可以从 以下角度进行构建监督机制。第一， 完善执法流程 是实现正当行政处罚行为的必要条件。执法过程 中， 行政行为必须严格符合法律法规的条件， 非必 要不得随意滥用。第二， 执法主体必须符合相应的 资格， 提升执法人员业务素质， 增强行政处罚行为 的公信力， 提升人民群众的信赖感。第三， 完善权 责体系， 优化行政主体责任制， 切实增强为人民服 务的责任意识。
（三） 完善听证制度
行政处罚听证制度是基于《 行政处罚法》赋 予行政相对人陈述权和申辩权而设立的， 是其维 护自身合法权益的重要救济制度。就听证申请主 体而言， 应当放宽利害关系人申请听证程序的 限制， 扩大听证参加主体的范围；就听证主持者 而言， 应当具体细化听证主持者的主持流程与职 责， 以及相应的行政责任， 而不是笼统地规定由谁 负责；就听证的适用范围而言， 进一步扩宽纳入听 证范围的行为。行政处罚听证制度应当以公正与 效率作为价值基准， 切实维护程序正义。
参考文献
［1］ 陈新民．德国公法学基础理论［M］．北京：法律出版社，2010．
［2］ 刘权． 目的正当性与比例原则的重构［J］．中国法学，2014（4）：133-150．
［3］ 王书成．比例原则之规范难题及其应对［J］．当代法学，2007（6）：108-112．
［4］ 余凌云．游走在规范与僵化之间——对金华行政裁量基准实践的思考［J］．清华法学，2008（3）：54-80．
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