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［摘 要］ 改革开放40 年来，义务教育监测制度历经了以“普九”验收为主的萌芽阶段、以学界研究和地方摸索为主的探索阶段、以差异系数模拟计算为手段的基本均衡监测阶段及以内涵质量为目标的优质均衡监测四个阶段，遵循着以公平—质量为导向的制度价值取向、以强制性变迁为主导的制度变迁模式、以督导制度为蓝本的架构体系、以县域为基本单元的对象体系和以过程—目标控制为特征的保障机制等变迁逻辑。完善义务教育发展监测制度，应确立丰富充分的多元价值取向，完善监测制度体系，创新执行机制，强化结果使用与问责。
［关键词］ 改革开放40 年；义务教育；均衡发展；监测制度
［作者简介］ 杨令平，陕西学前师范学院教育科学学院副教授 （西安 710100）；司晓宏，宝鸡文理学院院长，陕西师范大学教育学院教授 （陕西宝鸡 721013）；魏平西，陕西师范大学教育学院硕士生 （西安 710062）
我国始终把义务教育放在教育发展最重要的位置。监测制度作为推进义务教育发展的重要保障，在我国义务教育发展进程中发挥了不可替代的作用。回顾监测制度的变迁历程，展望未来发展趋势，对新时代实现义务教育的优质均衡发展具有重要意义。
一、义务教育监测制度的发展历程
依据义务教育发展的阶段性特征以及国家重大义务教育发展的政策颁布时间，可以把义务教育监测制度的变迁划分为以“普九” 验收为主的萌芽阶段（1978—2005 年）、以学界研究和地方摸索为主的探索阶段（2006— 2012 年）、以差异系数模拟计算为手段的基本均衡监测阶段（2012—2017 年）及以内涵质量为目标的优质均衡监测阶段（2017 年至今）。
（一）以“普九”验收为目标的萌芽阶段
改革开放后，义务教育的概念被引进中国，并被逐步以法律的形式明确下来。［1］1986 年，《中华人民共和国义务教育法》颁布，将普及九年义务教育作为我国的基本教育制度确定下来。1992 年，《中华人民共和国义务教育法实施细则》对义务教育普及地区各中小学校应具备的基本条件作出规定，提出“县级以上政府应当建立对实施义务教育工作进行监督、指导、检查的制度”。这是首次提出关于义务教育监测制度的思想。根据这一要求， 国家教育委员会相继颁发《普及九年义务教育评估验收办法（试行）》和《普及义务教育评估验收暂行办法》，正式提出要建立对普及九年义务教育县（市、区）进行评估验收的制度， 各省（区、市）按照文件精神相继制定本地区评估验收制度具体实施细则。此后，“普九”评估验收制度在全国范围内正式建立并全面实施。“普九”评估验收制度的主要特点是坚 持“人民教育人民办，办好教育为人民”，注重的是“两基”达标，主要监测的是外延指标，解决的是“一无两有”问题（校校无危房，班班有教室，人人有课桌凳）。“普九”评估验收制度推动了义务教育的快速发展，到 2000 年，我国在85%的地区基本实现了“普九”目标。
（二）以促进均衡发展为目标的探索阶段
2005 年，《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》正式在国家层面提出要“建立义务教育均衡发展监测制度”， 2006 年修订的《义务教育法》将“促进义务教育均衡发展 ”作 为方向性要求确定下来。2006 年，《国家教育督导报告 2005》发布，提出各地要开展对义务教育均衡发展状况的监测和督导评估工作。建立义务教育均衡发展监测制度提上了议事日程。与此同时，学术界和一些地方开始了对义务教育均衡发展监测制度的研究与实践。学术界从基本理论研究、国际经验借鉴及区域实践探索等方面开展了一系列的研究。各省则结合自身条件和实际，在实际操作层面积极探索均衡监测的具体实施路径。北京、上海、浙江、湖北、陕西等省市相继制定了区域义务教育均衡发展监测工作的具体实施要求。
2010 年，《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》提出，国家和省级教育督导部门要研究制定义务教育均衡发展评估指标和标准，从而定期对县域内义务教育均衡发展状况进行监测和督导评估。与此同时，国家教育督导部门在全国 312 个县开展了义务教育均衡发展督导评估的试点研究，并在东、中、西部地区选择了 160 个县、22 个地级市，对 300 余名政府官员、教育行政部门相关人员、教育科研部门专家学者、中小学校师生和学生家长及社会有关人士进行问卷调查、座谈和访谈。教育部依据已有研究成果，借鉴多个省市义务教育均衡发展督导评估方面的经验和测算办法，并多次召开专题研讨会反复研讨均衡督导评估体系，初步建构了监测指标体系和监测评估方法，形成了一套比较完整的监测程序。［2］这一时期，基本构建起了我国义务教育均衡发展监测制度的框架体系，但尚未形成系统化的制度文本和操作程序。
（三）以实现基本均衡为目标的实证化阶段
2012 年，教育部《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》颁行，提出了“一个门槛、两项内容、一个参考”① 的评估体系和制度要求，并就开展基本均衡县（市、区）国家级认定工作做了安排。2014 年，《教育部关于进一步做好县域义务教育均衡发展督导评估工作的通知》要求“建立监测与复查制度”。标志着我国义务教育基本均衡发展监测制度体系全面形成。其主要特点是注重差异系数的模拟计算，这对义务教育均衡发展特别是基本均衡县的认定工作起了重要的引导、评估和预警作用。自 2012 年开始，县域义务教育均衡发展监测正式在全国范围内实施。各地纷纷根据文件要求相继开展针对县域义务教育均衡发展的监测评估工作。据《2017 年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》， 2013 年，国家对县域义务教育均衡发展评估① “ 一个门槛”，即各省首先要建立本省（区、市）义务教育学校办学基本标准，各县域在达到本省（区、市）基本标准后，才能进入是否均衡发展的评估阶段；“两项内容”，即主要评估县域内义务教育学校之间的均衡状况和县级人民政府在推进义务教育均衡发展工作的努力程度；“一个参考”，即把公众对本县义务教育均衡发展的满意度作为评估认定的重要参考。
认定工作正式启动，截至 2017 年年底，全国共有 2 379 个县通过了国家义务教育发展基本均衡县认定标准，累计占到全国总县数的82% ，同时，京、沪、浙、苏、皖、鄂等 11 个省（市）整体通过了国家评估认定标准。这一时期，我国义务教育基本均衡发展合格认定工作取得了重要成效。
（四）以推动优质均衡为目标的科学化阶段
2017 年 5 月，教育部印发《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，优质均衡发展监测制度正式建立和实施。相对于基本均衡监测制度，优质均衡监测制度体系更加完善， 更注重了内涵发展、公平和质量指标的测度。尤其是对义务教育优质均衡发展的评估目的、范围、内容与标准、程度与方法、结果利用等方面进行了更为详细和明确的规定，并在基本均衡发展评估办法的基础上，增加了新指标，设立了新标准，采用了新方法。优质均衡发展监测制度体现了中国特色、中国标准。伴随着具体制度安排在中央和地方层面的逐步形成与实施，我国义务教育监测制度开始迈进优质均衡监测阶段，从而为推动我国义务教育事业既充分又均衡地持续高水平发展提供了制度保障。
二、义务教育监测制度的变迁逻辑
纵观我国义务教育监测制度变迁，其遵循着以公平— 质量为导向的制度价值取向、以强制性变迁为主导的制度变迁模式、以督导制度为蓝本的监测制度架构体系、以县域为基本单元的监测制度对象体系和以过程— 目标控制为特征的监测制度保障机制的变迁逻辑。
（一）以质量— 公平为导向的制度价值取向
教育制度是对教育行为的约束，因而在教育制度生成与变迁过程中无不蕴含和宣示特定时期相关行为主体的价值选择与时代取向。义务教育监测制度在三十年的变迁历程中，所宣示或蕴涵的制度价值取向主要经历了三个阶段。一是“质量优先，分类推进”（20世纪 80 年代至 20 世纪末）。在“普九”评估验收阶段，由于受到社会整体生产力较低的限制，政府基本公共服务供给能力相对不足，因此，这一阶段更为注重对有限教育资源的充分利用，从而分地区、分阶段地制定相应的义务教育发展目标和监测制度，以充分调动地方政府有效供给义务教育公共服务的积极性。充分调动一切积极要素，提高教育质量和普及水平，保证少年儿童“有学上”，是这一时期的价值取向。二是“ 公平优先，注重质量”（21 世纪初至 2012 年）。当义务教育普及目标得到基本实现之后，教育公平和教育均衡发展逐渐成为教育制度制定的价值取向。自 2005 年正式在制度文本中得以确立，到2012 年政府将“推动义务教育均衡发展，促进教育公平”作为义务教育监测制度制定和执行的目标，“均衡与公平”逐渐成为这一时期教育制度制定的重要价值取向。与此同时， 建立和完善义务教育质量监测制度也在同步推行，提高基础教育整体质量和水平仍然是重要的发展目标。 三 是“ 有质量的公平”（2012 年至今）。《教育规划纲要》颁布之后， “建立以提高教育质量为导向的管理制度和工作机制”逐渐成为各项教育制度制定的既 定方针。
伴随着义务教育领域均衡发展程度 的不断深化，提高教育公平的质量和水平，保障所有少年儿童能够接受优质教育，实现“上好学”的目标，成为这一时期乃至今后时期制度生成与变迁的主要价值取向。
（二）以强制性变迁为主导的制度变迁模式
义务教育监测制度在变迁历程中形成以强制性变迁为主导的制度变迁模式，即由国家和政府通过法律法规和规章命令自上而下地进行强制性推行的制度变迁过程。从制度约束行为层面来看，义务教育监测行为本质上是一种评价行为，其监测主体是政府部门， 在管理过程中属于上级政府对下级政府与所管辖义务教育学校在推进实行义务教育发展中的控制环节，意在保障实施结果不偏离既定路线与目标的有效实现，因此，能否通过精确有效的手段对各地义务教育发展状况进行测量与评估便成为监测主体在制度设计和实施过程要考虑的主要因素。从具体制度实施层面来看，在当前我国教育行政体制与办学体制下，监测制度在很大程度上属于对政府部门开展监测工作的行为规范与约束。由于政府机构具备一套独立完备的组织结构与运行机制，能够有效克服“搭便车”现象，降低搜集信息、组织实施和监督的成本，在制度供给过程中能够发挥效力，从而形成以政府部门的政策文件与行政命令为依托，自中央到地方逐级推行的强制性制度变迁模式。
（三）以督导制度为蓝本的监测制度架构体系
在实践层面，义务教育监测活动主要以督导评估的形式呈现和展开，并以督导制度为蓝本形成了具有中国特色和话语形式的义务教育发展监测制度架构体系。首先，我国《义务教育法》规定人民政府教育督导机构要对义务教育发展状况进行督导，这就使得各级教育督导部门成为我国开展义务教育监测工作的实施主体。教育督导评估是教育督导部门开展的教育行政评估，针对义务教育发展的督导评估工作主要侧重于督政职能的开展，即对下级政府执行国家相关法律法规和政策方针的效力以及推进义务教育发展的努力程度进行监督、检查、评估和认定，并作为重要维度纳入监测指标体系。其次，我国教育督导制度自改革开放恢复重建以来，组织机构不断革新，督导队伍不断壮大，督导职能由早期的督政逐步扩大为督政、督学和监测“三维一体”的督导评估新体系，逐步建立起具有中国特色的教育督导制度体系。而以此为蓝本进行设计的义务教育监测制度体系， 执行机构主要依托教育督导部门，监测人员以各级教育督导部门行政人员为主干，以资料审核、实地检查、领导约谈、会议指导、书面反馈等为主要形式的监测实施行为方式。
另外，督导相较于监测的过程性导向而言，其更为注重目的性导向，即强调通过一种自上而下的信息反馈模式来对某一事物的发展状况进行控制，从而发出指令对其进行调节，以利于行为目标朝向既定目标。这就使得我国的监测制度在进行顶层设计时便将“达到均衡标准”与“实现均衡目标”作为核心理念，并也以此作为政府官员绩效考核的重要标准之一，在增强制度实施效力的同时，也容易产生负面效应，即过于追求均衡指数的达标而忽略了对县域义务教育整体质量和资源投入的提高。
（四）以县域为基本单元的监测制度对象体系
义务教育监测制度在演进过程中逐步形成以县域为基本单元的监测对象体系，这是 由我国特有的义务教育发展机制和监测制度 现实可行性所决定的。首先，县（区、市）在我国是一个相对独立的社会运行系统，有着相对稳定的各项资源和较为独立的行政决策权，从而使县级政府成为我国管理和推进义 务教育事业发展的基本层级。1992 年，《中华人民共和国义务教育法实施细则》明确规定， “实施义务教育，城市以市或者市辖区为单位组织进行，农村以县为单位组织进行”。以此为据，“ 普九”评估验收制度将县、不设区的 市、市辖区和国家划定的其他实施义务教育的县级行政区域单位作为验收对象。2001 年，《国务院关于基础教育改革与发展的决 定》中提出，在我国农村实行由地方政府负责、分级管理、以县为主的义务教育管理体制。之后颁布的《国务院关于进一步加强农 村教育工作的决定》和教育部《关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度的意见》相关文件中进一步提出要将县级政府作为督导评估的对象。2010 年，《教育规划纲要》明确指出，义务教育要“率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进”。
由此出发，2012 年《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》颁发，正式建立义务教育均衡发展监测制度，并将县级单位作为监测评估的对象。其次，实现义务教育均衡发展就是要实现区域、城乡、校际、群体间义务教育发展水平均衡，而其中差异程度最高的是在“以乡镇为主”的教育投入体制和“重点校”政策影响下县域内校际义务教育发展水平。因此，率先实现县域内校际义务教育的均衡发展非常急迫。同时，这也是进一步实现城乡、区域和群体间义务教育均衡发展的突破口。另外，我国“普九”评估验收制度从政策制定到制度目标完成历时近二十年， 在制度实施主体、制度实施程序和对制度实施结果的利用方式等方面形成了独特的制度框架，其以县级行政单位作为检查验收对象的制度实践过程中也逐渐形成了与之相应的制度设计、执行和反馈的行为模式，从而为义务教育监测制度提供了工作经验，并在一定程度上降低了制度变迁成本。
（五）以目标— 过程控制为特征的监测制度保障机制
义务教育监测制度在形成与完善的过程中基本形成以目标和过程双重控制为特征的制度保障机制。首先，以“两个标准、一个得分”（基本办学标准、差异系数标准以及政府推进工作评估得分）作为判断制度实施效力的主要判断标准，从目标层面对各级行动主体行为进行控制，并通过奖惩措施激励制度目标的实现，尤其是将评估结果作为考核主要领导干部政绩的重要内容和进行表彰奖励的依据，推动了监测制度在各地区的有效实施。其次，通过建立动态监测与复查制度以及定期公示公告制度对制度实施过程进行控制，从而保障制度实施效力。
一是从中央到地方逐步建立复查制度，各省级教育督导部门对已被认定为“义务教育发展基本均衡县” 的县（市、区）根据文件规定在一定期限内（通常为一到三年内）组织复查，发现问题、限期整改。
部分省份还建立了全省义务教育均衡发展基础数据库，所有数据严格对应教育事业统计和教育经费统计原始数据，每年定期更新，从而为实时监测县域内义务教育学校发展变化和差异状况提供支撑与保障。
二是各级政府相继建立公示公告制度，通过纸质文本和网站平台定期发布监测报告，扩大公众知情权，接受社会监督。
三、义务教育监测制度的发展方向
为使义务教育监测制度科学化、现代化和程序化，有效破解现阶段监测制度面临的难题，义务教育监测制度应在价值取向、制度体系、执行保障及结果使用等方面不断完善。
（一）确立多元价值取向
义务教育监测是价值性和工具性相统一的评估活动。因此，制度的建立和完善，应当追求“以人为本”、“有质量的公平”、“服务至上”、“创新为道”等充分丰富的价值取向。
一是树立以人为本、服务至上的制度设计理念， 不仅崇尚技术理性和数据思维，还要从根本上建立为多元主体服务的价值观。应将现代监测理念与以人民为中心的发展理念相结合，形成以公平而又有质量的优质均衡发展为目标，以大数据信息收集、储存、分析技术为手段，以人民群众公平获得感和满意度为依据的监测理念，突出强调“监测目的的持续改进性，强化监测制度的独立性和完整性，增强监测主体的多元化、监测方式的常态化、监测手段的多样化、监测程序的透明化和对监测结果的多元价值判断”［3］。
二是由“ 路径依赖”向整体创新转变。既要注意继承自“普九”评估验收制度以来的有益做法和经验，更要注意克服“路径依赖”和“路径锁定”现象。
三是充分发挥非正式制度的嵌入作用，将现代监测理念嵌入当前正式制度实施的过程中，通过观念濡染逐步增强监测行为的科学性与先进性，通过教育培训和宣传等方式提高各级行动主体对现代监测理念内涵与外延的认知程度。四是增强制度变迁的内生动力，凸显诱致性变迁理念的作用。结合新时代义务教育均衡发展的新趋势、新特点、新要求、新期待，超前设计制度框架，聚焦关键环节和重点领域，适时提出监测制度的目标及实施要求，使监测制度发展始终走在义务教育发展前列，彰显制度顶层设计的前瞻性。
（二）完善监测制度体系
明确监测主体多元化。随着教育领域“管办评分离改革”和“放管服”改革的深入推进，对义务教育治理主体多元化日益明确和强烈。义务教育监测制度的完善，也必须遵循这种改革趋势，即尊重相关利益主体，坚持监测主体多元化。从利益攸关性来分析，义务教育监测主体应主要包括政府机构、第三方监测专业机构和社会公众等。对这三方面主体应明确规定其在监测过程中的具体功能，使之在相互作用的发挥中既增强监测的客观性和公正性，又有助于对政府部门权力寻租行为进行制约，提高监测活动的专业化程度。首先，政府部门应科学制定义务教育发展的区域目标和监测标准，厘定监测工作推进的具体行为细则；加强与专业机构和专家学者的合作，开发独立的数据填报系统；充分发挥领导与组织协调职能，保障监测工作的顺利开展和有效实施。其次，第三方监测机构应充分发挥其在选取监测指标、开发与构建监测平台、数据库形成与分析、监测结果呈现等方面的专业优势。
另外，应提高民众满意度在衡量发展程度的权重，提高社会公众的参与度，这既有助于对区域内义务教育发展产生舆论上的促进作用，还可以对监测过程和监测工作本身起到广泛的民主监督作用。［4］提高监测指标精准度。义务教育监测越来越强调问题引导、数据驱动、基于证据做出结论，应形成统一性与多元性兼备的监测指标体系，提高监测指标精准度。通过教育大数据挖掘，分析义务教育发展中的问题，精准地呈现监测结果，为义务教育发展提供直接的决策支持。遵循统一性、多元性、适中性、可行性与可操作性五个原则，由研究者与管理者在法律法规和相关政策的框架下，结合各地实际状况共同协商制定。鉴于各省（区、市）义务教育事业发展的均衡化程度存在相对较大的差距，各地区在制定相应的监测指标体系时，应充分考虑本地义务教育均衡化发展的实际水平，按照统一制定、因地制宜、分级推进的原则，在国家监测指标体系和监测标准的基础上，科学制定符合本地区发展水平、有自身特色的义务教育优质均衡发展监测指标体系和监测标准。
提高监测的智能化。优化监测技术手段，将定量化指标和定性化指标纳入统一的处理系统，有选择地综合运用多学科视角，特别是运用数据处理技术对其进行标准化处理，并针对不同监测目标和需求，选择性地综合利用包括泰尔系数、基尼系数、差异系数、极值倍率等在内的差异分析技术手段，在相同的基准上进行有针对性的分析和处理，提高监测技术手段的精准度。政府部门应与第三方监测专业机构合作，完善各部门信息共享机制，通过高频率甚至在线实时的数据采集方式形成面向多层次监测需求的义务教育均衡发展数据库和数据仓库，并利用大数据、人工智能等现代化手段建设基于云计算的监测评估平台，逐步将数据采集、存储、分析、可视化等服务功能整合到云端，通过开发终端软件应用支持监测数据的采集和查询等功能，准确识别和测量各地义务教育发展的均衡度，为相关决策提供科学精准的数据支撑。
（三）创新监测执行机制
数据收集机制。数据收集是开展义务教育监测的基础，政府教育行政部门、义务教育学校和有关社会机构应完善全国义务教育监测平台数据库，保证监测数据来源的稳定性、可靠性和持续性。通过满意度调查、对利益相关者访谈等方式，利用社会组织和个体开发的大数据来补充和完善数据的收集机制， 保障数据来源的广泛性、全面性和多样化。
数据开放共享机制。大数据的最大优点是可以多维重复利用，满足不同目的的主体需要，建立信息的互联互通和开放共享机制， 可以突破传统上各自为政的信息孤岛，打破低水平重复建设数据库的局面，提高数据利用率，降低数据收集开发成本，更好地发挥大数据常态监测的平台功能和预测预警功能。
监测报告发布使用机制。常态监测的最终目的是要服务持续改进、预警机制，政府部门、义务教育学校和第三方机构均要健全年度义务教育发展年度报告发布和使用机制， 健全核心数据、丰富报告内容、完善报告的呈现形式，并向社会公开发布结果，满足多元主体多样化的需要。为便于公众更加全面地了解义务教育学校的教育教学质量，应对义务教育发展的运行状况进行实时监测。
信息安全和风险防范机制。数据的开放共享和互联互通为数据的使用和获取提供了便捷、快速和高效的途径，但涉及大量的个人隐私和伦理道德问题，建立必要的信息安全和风险防范机制，形成相应的伦理道德约束机制，是实施义务教育发展监测的客观要求。
（四）强化监测结果使用与问责机制
对制度及其实施效果的评估是确保制度发挥效能的重要保障，也是决定制度完善、变迁的重要依据。通过构建多主体监督的反馈机制和形成长效的政府问责机制，强化义务教育监测结果的使用机制。
各级政府部门要保证反馈渠道的畅通， 形成定期向同级主管人员和上级主管部门的分级汇报制度，各级政府监测工作小组要定期或不定期召开办公会议，及时有效地掌握各地区义务教育发展水平及监测工作动态。第三方监测专业机构要充分利用大数据分析能力和数据处理技术，定期对相关数据信息进行差异化分析，并与政府教育部门通力合作，充分借鉴与利用地理监测领域中的地理信息系统（GIS）和经合组织（OECD）所构建的GPS 可视化信息管理系统，构建一套适合我国义务教育监测领域的监测数据结果可视化呈现系统，以直观掌握各地发展状况，为政府决策服务。各级政府部门和监测机构还要定期通过纸质文本和电子文档两种方式向社会公开监测结果报告，并建立高效畅通的投诉建议渠道，从而保障社会公众监督作用的有效发挥。
建议国家尽快制定义务教育发展问责的法律法规，使得各级政府在义务教育发展过程中所履行的权利与义务得以明晰，对政府行为的奖惩有法可依。中央和省级政府要建立对下级政府常态化、制度化的问责机制，规范问责的启动与执行程序。各省级政府要依托于《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》制定出台相应的评价细则，并进一步明确省、市、县各级政府在促进义务教育均衡化发展中承担的责任。突出完善对县级政府推进义务教育发展努力程度进行考核的评价指标体系，并注重“将公众对义务教育均衡发展的满意度作为重要依据，评估和考核结果向社会公布，接受社会的监督”［5］，保证问责有理、有据、有序地进行。
参考文献：
［1］陈鹏，林玲. 中国义务教育法制百年历程之反思［J］. 陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2007，（3）.
［2］［4］李桂荣，等. 县域义务教育均衡发展监测机制研究［M］. 北京：科学出版社，2016. 10—11、53.
［3］乔刚，李芬. 监测评估：高等教育评估的新理念［J］. 高教探索，2016，（11）.
［5］阮成武. 我国义务教育均衡发展政策的演进逻辑与未来走向［J］. 教育研究，2013，（7）.
《浅议义务教育监测制度的发育论文》附论文PDF版下载：
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