“双创”背景下创业园区建设中地方政府行为优化研究论文（附论文PDF版下载）

当前，我国经济发展进入新常态，打造创业园区，提升地方创新创业效能，是促进我国经济高质量、可持续发展的必然要求。目前，国外学者对创业园区建设中政府行为的研究主要集中在服务功能及 制 度 建 设 等 领 域。 罗 斯  （Ｒｏｔｈ） 和 门 诺（Ｍｅｎｏｒ） 认为， 孵化器的服务功能有基础设施支持、开放 信 息 平 台、 人 员 素 质 提 升 等。［１］ 汉 森（Ｈａｎｓｅｎ） 和芬纳 （Ｆｉｎｅｒ） 等从政府与孵化器的关系角度出发， 从发展目的、运行机理、服务功能、管理素质等对国外创业园区进行研究，指出政府应 顺应创业园区民营化、虚拟化、公司化、国际化等趋势。［２］国内学者对孵化器等问题的讨论始于２０ 世纪８０年代，研究主要集中于政府在孵化器产业政策、风险投资、资源配置、知识产权制度建设等方面充当的角色。２００５ 年后， 国内学者将讨论重心转移至孵化器发展中的政府角色定位、政府规制、政府环境、政策激励、资源整合等方面，以及孵化器从产业化向模式、体系化扩展的方式方法。２０１４年双创政策提出后，学者的研究视野转向新常态经 济发展下创业园区的建设， 主要涉及政府角色定位、制度供给优化、市场协同发展、园区运行管理模式以及支持公益孵化器发展等方面。［３］对创业园区建设中地方政府行为进行研究，有利于加深创业 园区建设重要性的认识， 提升地方创新创业效能， 更好地发挥创业园区在服务地方创新创业的社会功 能，提高政府在创业园区建设中的绩效，服务地方 产业转型升级。

 

一、创业园区建设中地方政府行为定位
 

（一） 创业园区的概念
 

创业园区是一种介于市场与企业之间的新型社会经济组织，专为初创企业提供产品研发场所、科研生产实验室、经营讨论场所、通讯网络办公等共享设施，同时具备创业训练体系及政策、融资、法律和推广等方面的外部支持，并培育和援助初创中小企业的规模化服务型组织。创业园区的功能主要包括以下方面：传播创新创业文化，营造良好创新创业氛围； 构建创新创业网络， 推动区域经济发展；完善社会支持体系，优化人才成长环境。
 

（二） 政府行为的概念
 

戴维· 奥斯本 （Ｄａｖｉｄ Ｏｓｂｏｒｎｅ） 认为， 政府是掌握公共权力的主体，是以自身职能为基础建设 起来的一种自我净化组织系统，而政府行为是政府 职能的外化表现。柯武刚、史漫飞将政府行为分为 三类：一是保护性的，以颁发、执行有关政策法规 为主的政府行为；二是生产性的，注重提供公共产 品服务、项目社会支撑和基础设施的政府行为； 三是调节性的，以施行税费优惠政策、决定财政拨款的政府行为。［４］综上， 政府行为的本质可概括为在对自身职能作用认识的基础上施行的各类活动。创 业园区建设过程中的政府行为是以稳定的资金资源 支持及宏观调控为抓手，以营造良好的创业企业入 驻环境为指引， 以健全创业公共服务机制为手段， 以提高创业园区服务能力为目标而实施的一系列公 共政策活动与公共管理行为的总称。
 

（三） 创业园区建设中地方政府行为定位
 

政府行为在创业资源配置中处于重要地位， 是促进公共服务的有效保障，是提高创业绩效的重要推手。从生命周期理论出发，创业园区提供的服务由三个核心部分组成，政府在制定相应阶段的园区服务政策时采用的行为定位、执行的行为模式以及确定的行为举措应不尽相同。
 

一是基础培育期的规划者。这一时期， 由于创业园区自身拥有的资源和能力有限，较多的服务功能必须由政府代为提供。因此，在这一阶段， 政府需要直接参与到创业园区的各项服务事宜中， 发挥公共管理的权威性和主导性，将创业园区的基础设施和技术服务列入政府计划、购买与管辖范围。
 

二是引导发展期的掌舵者。此时，入驻企业已进入初创期，开始表现出对自我能力进一步提升的强烈意愿，并准备定位于产业价值链的更高一级水准，政府应向 “掌舵者” 角色转变，间接引导创业园区内各类服务功能，不再包揽园区内的各类服务事项。

 

三是整合服务期的资源协调者。此时， 处于成长期的入驻企业已逐渐进入产业链高端，并形成独特的技术创新体系，创业园区最应重视的是怎样帮扶这些企业继续整合发展必需的更多资源。政府此时介入是为了强化创业园区与其余各类部门之间的联通互动，深化创业园区与各服务主体间的依赖与亲密程度，实现对入驻企业的深层次服务。

四是创业投资期的创投推动者。创业投资行为贯穿整个项目成长运行过程，而政府行为在创业投融资过程中担任着资金扶持、政策制定、引导发展等角色。［５］政府以必要手段引导企业投融资的正确发展并给予必要支持，是创业园区现实高层次发展的必由之路，也是创投行业的共性与要求所在。
 

二、创业园区建设中地方政府行为的主要问题及其成因
 

（一） 地方政府行为的主要问题
 

一是挂牌乱象时有发生，政绩工程问题不容忽视。目前，有些创业园区的园区标准、优惠政策、补贴标准均未顾及地方实际与财政效率，未因地制 宜制订切实可行的具体细则与实施方案。有些地方 政府将创业园区作为争取政策红利的工具， 大兴创业园区挂牌，轻视创业园区实际运作；还有些地方 政府给创业园区强行分摊招商引资指标，导致创新 创业专项资金使用效率低下。
 

二是园区监管不到位， 部分企业套利倾向明显。在创业园区的发展过程中，地方政府的监管不 力，致使某些企业假借建设创业园区的名义骗取土 地建房及各类税收优惠政策， 从中套取高额利益， 造成政府资源浪费。有些地方甚至出现以创业园区 为代表的工业地产项目，将原本作为创业园区建设 的用地用房作为投资品转手抛售，导致一些创业园 的空置率上升，甚至出现空无一人的现象。
 

三是创业园区布局混乱，重复建设严重。从空间布局来看，由于不同地区存在经济、社会、地理环境等方面的差异，致使我国创业园区在分布及数量上存在较大差异。经济和科技资源丰富的东部沿海地区创业园区数量多且集中，但在经济相对落后的欠发达地区，创业园区数量少，没有能力形成覆盖全国的创新创业网络，起不到推动地方经济发展的作用。此外，部分地方政府对创业园区建设的规划与布局缺乏科学合理的统筹，导致部分县市集中存在数个性质相近的创业园区， 且园区使用率低下，空置率高，重复建设浪费严重。
 

四是园区管理自主性不足， 市场化转型进度慢。政府有关部门投资运作的创业园区占据多数， 民间资本进入创业园区建设的步伐缓慢，完全市场 化运作的企业型创业园区增长幅度有限。一些省市 对创业园区的投资仍主要来自各级政府部门， 创业园区在财政、人事等方面缺乏自主性。加之市场化 转型缓慢，入驻企业对政府资金的投入依赖性过强，而政府补贴、融资等支持力度不够，自身经费不足， 无法满足企业发展需求， 整体孵化能力较低。
 

五是创新创业人才准入门槛低，资历造假赚取补贴。为了抢占人才高地，各地政府陆续出台各类优惠补贴政策吸引人才。如，有政策规定， 只要拥有海归博士的头衔，且具有自主研发的科技成果或项目资源，政府就给予优厚的创业补助。面对高额的奖金诱惑，一些人通过履历、学历造假， 将自己伪装成海归高科技人才，到处递交申报材料骗取创业经费。还有一些人虽为手持科研成果的科技型人才，但利用地方政策空子，骗取政府的扶持资金。
 

（二） 地方政府行为问题的成因
 

一是政府职能定位模糊，部分园区定位脱离实际需求。部分地方政府在创业园区建设发展的过程 中忽略了地方发展的真正需求所在。如，急于创收 创税的心态以及政府政绩需求，导致一些创业园区 迫于绩效压力， 盲目扩大引进企业数量及园区规模，不顾最初的园区设立定位，大量招入与定位不 符的企业，或直接引进成熟且已经有规模的企业， 但其本身的核心服务功能无法满足企业发展进度，孵化能力显著下降。政府的行为没有随创业园区自身发展、创业环境与创业企业的需求而变化， 导致创业园区运作脱离实际。

 

二是创新创业政策实施细则缺失，行政化管理手段僵化。现存有关创业园区运作的政策法规没有统一的管理标准以及实施细则，以至于各个地区的财税政策在制定和执行过程中仍然参差不齐。在管理团队方面，管理人员绝大多数来自政府及研究单位，很少招聘有企业经营经理的人才，无法有效满足创业园区入驻企业在经营管理、市场推广等方面的需求，限制了创业园区的发展。这种过度行政化的管理方式以及僵硬的管理机制，不仅造成管理效率降低，而且使得入驻企业失去了动力和压力， 对政府决策的公信力造成了打击。
 

三是创业资金支持体系匮乏，基础设施供给乏力。由于政府的财政支持有限， 非营利性特征明显，加之与市场接轨程度低，没有专业团队进行创投融资的规划与资金运作，使得创业园区政策方面对创业投资融资担保相对匮乏，信用和诚信建设不完善，造血能力低下， 资金流失严重。中西部地区、贫困省市地区政府经济发展水平低，经费补贴等扶持力度不均衡，致使地方创业园区软硬件基础设施功能严重失衡， 无法满足入驻企业发展的需求。
 

四是人才引进方式不当， 人才评价机制不健全。一些地方政府在引进人才过程中， 标准单一， 考核方式简单，有的甚至只需要提交电子版材料即 可获得政策补助。这种过于简单的审批方式， 给不法分子、投机分子留下了投机余地。一些园区对引 进人才的考评过于疏松，仅靠书面材料和几分钟的 答辩即可通关，导致 “卷钱跑路” 现象发生， 并且对此类创业公司的事后监督、惩治政策执行力度不足。

 

三、双创背景下创业园区建设中地方政府行为优化对策
 

（一） 因地制宜打造特色园区， 优化创新创业政策环境
 

一要增强园区规划前瞻性， 准确把握自身定位。在创业园区投入建设之前，有必要加强对其建 设的前瞻性研究。地方政府应组织相关人员研究讨 论与地方经济社会发展规划相适应的创业园区规划 布局和建设标准，增强创业园区建设的目的性与可 操作性，因地制宜建设具有地方特色的创业园区， 逐步形成 “政府搭建平台、平台支持企业” 的新型园区管理模式。

 

二要优化园区创新创业制度环境，创造良好入驻条件。创业政策扶持对新创企业发展有促进作用，因此，地方政府应从人才引进、技术创新、投 融资、税收优惠等方面为入驻企业构造低成本、便 利式、开放型的全要素创业服务公共平台， 为中小微创业企业提供全面且健康的创业政策支撑体系。地方政府可加深创业园区与第三方创业服务中介组 织、投资银行、相关企业的互动，为入驻企业发展 创造良好的营商环境，创建良性的社会资本网络。
 

三要完善创业金融支持体系，加强科技金融结合。创业园区建设的政策方面应更多关注到金融服 务体系的建设，为企业融资提供担保、创业融资指 导、创业培训和融资法务咨询等服务，加快落实创 业园区融资服务细则。同时，应加强对科技资源与 金融资源有效融合，建立健全债权与股权融资、直 接与间接融资相结合的有机多层次金融服务体系， 利用互联网金融等科技手段提供的核心洞察力， 打破金融信息非对称，形成连接入驻企业金融需求与 业界各金融机构金融供给的智能金融枢纽。
 

（二） 激发市场活力， 构建政产学研协同创新体系

 

一要优化市场秩序，着力打造服务型政府。地方政府要通过优化市场秩序， 形成相对自由、有序、稳定的市场。地方政府应始终在园区建设按照 “政府引导、市场运作” 的原则， 对民营创业园区给予同等支持， 通过政策的稳定性， 释放市场活力。地方政府应通过实施 “负面清单” 等管理方式，拓宽政企交流渠道，对市场有机调解过程中出现的问题，迅速调整政策设计和执行，促进  “发展－反馈－发展” 良性循环。地方政府应秉承成人之美的精神，专注于政策的制定，保证各类优惠政策能高效落实，真正把资源落实到创客手中， 使其充分发挥自身优势。

 

二要构建政产学研协同创新体系。地方政府应通过制定相关法律法规， 处理好创业园区建设中“政产学研用” 主体间风险和利益匹配问题， 对企业与高校、研发机构和金融组织合作及产业关键性 技术的研发给予经费补贴、融资便利、税收减轻等 政策红利，实施协同创新体系战略联盟，完善政产 学研用合作项目的咨询评价系统， 提供信息咨询、技术评估、主体间合作方案等服务。在投入方面， 地方政府可利用市场经济等手段，为创业园区建设 引进创投机构、银行等民间社会资本，把入驻企业 的资金发展需求从完全依赖政府财政向市场融资转 变，从而形成自我造血的良性循环。
 

（三） 优化政府服务职能， 提升园区管理团队专业素质
 

一要着力打造一体化创新创业公共服务信息平台。地方政府应以财政资源为先导，整合全国优质科技、金融、社会服务等资源，打造统一的创新创业信息收集综合服务平台，加强对创业公共网络信息一体化的利用，为入驻企业提供高新技术企业认定、专利成果转化、专利申请、商标注册等公共信息服务。在投融资过程中，利用该信息平台查询企业的真实数据及投资人的信用情况，降低投融资交易成本。同时，可将企业纳税、社保缴费、研发投入、技术需求等数据划入信息一体化平台， 通过大数据分析提高创新创业决策的科学性。
 

二要推进园区市场化运作，提高园区管理自主性。在创业园区内部运作过程中，地方政府可推行 园区企业化运作，建立严格的现代企业制度。在产 权方面将产权与经营权分离， 政企分开， 责权相称，建立完善的法人治理结构，引进先进的科学管 理模式，尽可能地简化创业园区内部治理程序， 提高运行效率。此外，可从外部市场环境中选择有能 力的金融机构、科研院所及相关市场经营主体为创 业园区的建设投入必要的人才、资金及设施支持， 以提供服务规划、建立科研平台等方式参与解决创 业园区各项基础设施及技术平台的建设中。