摘要：新质生产力以生产要素创新配置为基本内涵，发展新质生产力要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，形成与之相适应的新型生产关系，营造一流的营商环境。破产制度作为营商环境考察的重要制度之一，通过市场退出机制促进各资源要素有效流转更新，从而不断优化资源配置，实现生产力的优质创新发展。文章以跨境破产为切入，就跨境破产基础法律问题进行探究，梳理粤港澳大湾区跨境破产的制度沿革与协同基础，在完善跨境破产衔接协调法律规定的基础上，抓住破产管理人这个关键点，以完善破产管理人跨境执业机制推动跨境破产协同发展。
关键词：新质生产力,跨境破产,破产管理人,粤港澳大湾区
粤港澳大湾区作为与美国纽约湾区、旧金山湾区、日本东京湾区并列的世界四大湾区之一，以约5.6万平方公里的面积、超8600万的人口，成为世界上面积最大、人口最多的湾区。2023年，我国国内生产总值超过126万亿元，其中粤港澳大湾区经济总量突破14万亿元，在不到1%的国土面积上创造出了超过全国11%的经济总量。建设粤港澳大湾区，要在跨境破产领域加强衔接协同，以市场化、法治化、国际化的一流营商环境培育新质生产力，赋能高质量发展。
一、办理破产与营商环境衡量指标
（一）破产制度的本质属性
市场经济强调自由、竞争与效率，在经济结构转型和产业结构调整的市场环境下，优胜劣汰是必然结果，债务纠纷时时发生。当债务人不能清偿到期债务或者资不抵债时，由法院经债权人或债务人申请宣告进入破产。通过重整、和解与清算三大程序，对债务人资产进行全面清查，其本质是以市场化、法治化的方式清退失败市场主体、尽早拯救有价值的困境企业，整合各类生产要素，实现对债权人债务的合理有序清偿、维护债务人合法权益，从而不断优化资源配置，促进产业转型升级［1］。
（二）营商环境的衡量指标
营商环境是市场主体在全生命周期内所面临的各种外部因素，其本质是生产关系的系统集成，为生产要素创新配置提供良好的外部环境，发展新质生产力必然要求营造一流的营商环境。在2022年世界银行推出的新版营商环境评估项目即“B-READY项目”中，“商事破产”是其中的核心组成内容之一。具体到“商事破产”相关指标设定上，划分为法律和程序性标准、财产和利益相关者、特别程序三大支柱，其中破产管理人的专业能力、跨境破产等都是支柱下的细项指标。
现代破产法学理论认为破产法的本质是一种救济，在债权人、债务人利益与社会公共利益间找寻平衡，实现整体效益的最大化，这就要求破产事务需要由除破产当事人之外的中立方执行，破产管理人则是管理破产财产、行使破产事务的中立主体，在破产程序中发挥着连接各破产参与者的核心作用，对于破产审判的工作质量至关重要。是否建立跨境破产的法律制度，就域外破产程序予以承认也是“商事破产”的重要指标之一，包括准据法的选择、法院跨境合作、管辖权设定等诸多问题。
二、跨境破产基础法律问题探究
（一）跨境破产的效力与管辖权
境外破产程序是否在本国领域产生效力，主要归纳有属地主义、普及主义以及修正的普及主义三种观点。属地主义认为破产宣告的效力以一国领域为限，外国破产程序效力均不及于本国破产财产。普及主义是指将债务人在不同国家的所有财产集中于一个破产程序进行统一清算或重整，国家间就统一的破产程序给予承认和协助。修正的普及主义综合前两者，有条件地对域外破产程序予以承认与协助；允许在主要破产程序之外，由跨境破产重要利益关联国家适用当地破产法管理境内破产财产，使债权人利益得到充分保护。
在承认境外破产程序产生域内效力的前提下，开启跨境破产协助的基础在于认可破产程序启动地法院具有管辖权。国际通行做法引入“主要利益中心”作为判定标准，也即破产程序启动地应为债务人主要利益中心地具备管辖权。
（二）跨境破产程序的协助规则
我国《中华人民共和国企业破产法》将互惠原则作为对境外破产予以协助的条件之一，认定存在互惠关系的前提是申请人所在国存在承认我国破产程序的先例。这意味着若申请国与被申请国均要求对方先行给予协助，则将陷入互不承认的僵局。对互惠原则的苛刻要求，是法院不承认境外破产程序的重要原因，也是境外破产管理人缺乏申请动力的主要障碍。因而在跨境破产实践中逐渐演变出推定互惠的观点，即只要申请人所在国没有存在以互惠为由拒绝来自被申请国申请的先例，就可以推定两国存在互惠关系。
三、粤港澳相互认可和协助破产事宜规定
（一）粤港澳大湾区跨境破产的制度沿革
改革开放以来，市场经济的发展带动了投资与贸易的跨境流动，广东作为改革开放的排头兵、先行地、实验区，20世纪80年代末就已经出现跨境破产的司法实践。在1986年颁布的《广东省经济特区涉外公司条例》与《深圳经济特区涉外公司破产条例》中（1993年均废止），允许境外投资人收回位于境内的投资，但并未就境外破产程序的效力及其程序代表人的身份权利予以确认。这时改革开放属于起步阶段，立法体现出强烈的地域主义保护色彩，对本国境内资产予以充分制度保障，从而吸引并留住外资在我国发展经济。
20世纪90年代末，随着市场经济的迅速发展，开始出现向境外收回破产财产的需求，对于这些跨境破产问题，我国当时处于立法空白时期。进入21世纪后，2002年出台的《最*人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》确认了我国破产程序的域外效力。2007年施行的《企业破产法》填补了内地法律系统跨境破产领域的空白，明确中国的破产程序对债务人在我国领土以外的财产具有效力，体现了国际破产领域的普及主义原则。然而实践中，《企业破产法》仅就跨境破产问题进行了原则性规定，缺乏具体的操作指引，要求事实互惠也往往成为承认和协助的障碍。因而自其生效以来，被我国法院承认并提供协助的境外跨境破产案件数量并不多［2］。
（二）粤港澳大湾区跨境破产协同的指引规定
2021年5月14日，最高人民法院与香港特别行政区政府签署《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和协助破产程序的会谈纪要》（以下简称《会谈纪要》），首次就跨境破产协助出台专门性文件。此后，最*人民法院和香港律政司分别发布了《关于开展和认可协助香港特别行政区破产程序试点工作的意见》（以下简称《试点意见》）和《内地破产管理人向香港特区法院申请认可和协助的程序实用指南》（以下简称《实用指南》，就跨境破产协助事宜进行了细化规定。
《试点意见》作为我国首份系统规定跨境破产协助事宜的文件，为构建粤港澳大湾区破产管理人跨境执业机制奠定了制度根基。一是允许香港清盘人在《企业破产法》与香港法律规定的交集范围内履行职责，也即受到《企业破产法》与香港法的双重规制。二是创造性提出“双管理人”模式，即香港管理人或者债权人可以申请指定内地管理人，内地管理人依照《企业破产法》行使职权，不受香港法律规制。《试点意见》体现出修正的普及主义立场，兼顾本法域债权人利益保护和域外合作，为内地及香港地区破产程序相互承认与协助的工作衔接、管理人工作的互助均提供了明确指引［3］。
（三）港、澳跨境破产相关制度设计
根据《香港公司法》相关规定，承认与协助跨境破产清算，需要申请国具有域外效力的法律依据，满足以下两个条件：一是申请破产协助的债务人住所地位于破产程序启动国，也即满足管辖权要件；二是债务人主动要求接受香港法院的管辖。目前，粤、澳两地尚未出台针对破产确认的双边协议，签署的有关诉讼规则衔接的司法文件共3个。
四、粤港澳大湾区跨境破产协同的路径构想
（一）加强粤港澳三地法律规则衔接协调
高水平推进新阶段粤港澳大湾区建设，要重点加强与港澳的规则衔接、机制对接，在科技创新、要素市场化、投融资、营商环境建设等重点领域研究推出更多改革举措，不断提升大湾区市场一体化水平。具体到优化营商环境的法治化建设，随着粤港澳大湾区建设的持续推进，区域跨境贸易的联动化和一体化水平进一步提升，粤港澳三地法院面临跨境破产案件合作的现实需要。以跨境破产承认与协助为前提基础，在粤港澳大湾区系统构建破产管理人跨境执业机制，是加强我国跨境破产司法合作的必然举措，有利于推动新质生产力在粤港澳大湾区快速发展，进一步提高破产质效，为“双循环”时期我国对外经贸活动营造更加良好的法治环境。
要在“一国两制”和基本法框架下谋划，充分尊重三个法域彼此的法律制度和司法管辖权。需要进一步完善跨境破产法律规定，建议在破产法中设定专章规定跨境破产制度；弱化互惠原则采用推定互惠，直至取消将互惠原则作为跨境破产相互认可和协助的条件；统一债务人“主要利益中心”认定标准，采取“实质联系审查”方式，考量债务人与法院所在地是否具有充分联系，即法院启动破产程序时申请者是否可能取得实际利益，能分配破产财产的债权人是否在法院所在地可管辖范围内等。
（二）完善粤港澳大湾区破产管理人跨境执业机制
破产管理人在整个破产程序中处于核心地位，其工作效率直接决定了破产事务工作成效。破产管理人的工作贯穿于破产程序始终，保障管理人依法履职就是保障债权人的利益。在粤港澳三地法律规则衔接协调的开放环境中，要完善破产管理人跨境执业机制，促使破产管理人更便利地赴境外管理破产财产、履行破产事务，以跨境破产协同助推粤港澳大湾区新质生产力发展。
1.选任机制
鉴于跨境破产的复杂性，可由三地法院合作，共同制定粤港澳大湾区范围内的管理人名册。在名册范围内研究使用竞争或者以竞争为主的综合复合方式（如“竞争随机”“轮候竞争随机”等）指定管理人，选任通晓三地法律法规具备较高法律素养的破产管理人。建立破产管理人个案考评机制，由粤港澳三地法院确定统一的考评办法，为审理破产案件打造良好的合作基础。以“基础事项+案件浮动事项”为考评体系，引入行业协会、债权人等参与主体会同评价，通过信息化、智能化手段，对管理人工作进行“一案一评价”。将评价分持续较低的管理人从名册中除名，逐步实现对破产管理人履职工作的个案、动态、量化评价。
2.监督机制
构建粤港澳大湾区破产管理人行业自律机制，以行业自律机制为主导进一步完善管理人监督制度。其中，破产管理人协会是管理人自治组织的典型，通过灵活制定协会章程实行对会员的管理权，形成管理人的内部监督机制即行业自律监督机制。在立法层面，通过特区立法权先行先试，参考证券法、律师法等立法模式，设立专章规定破产管理人协会的地位和职权，要求管理人强制入会以实现全范围内的行业内部监督。
3.合作机制
在制度层面上，明确各合作主体的权利职责，明确协助义务主体不配合时的法律责任，用法律制度规范合作机制正常有序运转。建议在粤港澳大湾区成立专门的破产事务管理机构与破产法院，可以借鉴深圳市破产事务管理署的职能设置。例如，在广东省司法厅下设立粤港澳大湾区破产事务管理署，专司管理和监督破产管理人、协调公安、民政、银行等单位查询资产、核实职工参保情况等破产事务，让法院和法官腾出更多的精力专门处理以判决和裁定为主的破产审判工作，促进破产审判与破产事务相分离。最终形成破产事务管理署、破产法院、破产管理人三位一体的破产制度，以保持法院的中立性，提高办理破产的高效性和专业性。
探索建立粤港澳大湾区范围内的府院协作机制，建立定期或不定期的联系机制。由专门的破产事务管理机构（粤港澳大湾区破产事务管理署）牵头，联合公安、财政、市场监管、民政、税务、银行等部门，在粤港澳大湾区范围内扩大府院协作的覆盖范围，形成常态化的府院协作运行机制。借助互联网平台利用大数据，建立粤港澳大湾区范围内的破产管理人综合服务平台，促进跨境破产信息共享协同，提升政府行政效率和服务质量，推动粤港澳大湾区跨境破产规则和市场化服务“软联通”。
参考文献
［1］金春．外国破产程序的承认与协助：解释与立法［J］．政法论坛，2019，37（3）：143-152.
［2］司艳丽．粤港澳大湾区法律规则衔接疑难问题研究——以多元化纠纷解决机制为切入点［J］.中国法律评论，2022（1）：215-226.
［3］王欣新．管理人制度的发展与创新［J］．人民司法（应用），2017（19）：14-19.
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