编者按：由于综合公共配套服务设施政策面的因素，同时公益性、相对垄断性强作为基础建设行业的特点，引入社会资金的投入也面临着一系列困难。这就产生了大量的政府投资和项目的管理高低效益并存的问题，也造成了社会资金投入的畸形，从而产生了大量的社会资金危机。文章首先通过对国内外基础设施建设项目融资模式的研究现状进行分析，其次分析中国城市建设的总体进程、改革开放后的基础建设及其特征、基础建设PPP进程及其特征，得出中国城市建设通过不断深化城市建设改革，可推动城市建设转型，有力促进城市的发展。
关键词：三四线城市,基础设施,筹资模式,PPP
当前三四线城市基建发展的不持续现状、对三四线城市基建压力的不断增大，以及其对可持续发展的需要都使三四线城市基建需要逐步走上可持续的发展路线。而实现三四线城市基建可持续发展的前提条件与依据是需要通过科学合理的考核指标对其目前所在区域的发展能力做出评估，并按照其目前的发展能力引领其基础设施的发展，从而带动整个城市基建建设以及城市可持续发展。
一、城市基础建设的国际经验
（一）政府主导型的模式
政府主导型的模式是指由政府为主导的基础设施投资融资的模式。其中，德国联邦政府可以作为典型，其是由联邦政府与州政府分工协作，承担不同的责任。采用直接出资的方式控股，涉及重点基础设施领域的企业，大多集中在大型国有控股企业。例如，政府对某公司控股100%，持有另一公司股份25%，控股及占股的公司都是龙头国企。同时，政府各层级的分工清晰，且在不同行业和领域占有市场的主导份额。其投资主体主要由市、州、县政府构成，其中由三个机构构成的德国联邦政府，主要负责影响重大的或跨区域的基础设施的投资来源；普通的社区公共服务的相关企业则提供城市领域的公共基础服务。总体上看，采用政府补贴的形式开展基础设施建设形式为主，政府直接投资占总体投资的比例较低。
（二）市场与政府并重的模式
该模式为政府主力推行的私有资本融资模式，英联邦最为典型，称为PFI（Private Finance Initiative）。英国是推行该模式的最早的国家，其主要引导民营、私有企业资本进入公共服务领域，吸引他们进入基础设施服务领域，积极推进PPP、PFI等新型融资模式。由于英国应用模式较早，发展较为成熟，因此该类模式在投融资建设中的应用也是较为广泛的。
（三）国际上公共基础设施投融资模式的启示
1.投资边界明显：政府分工明确、权责清晰
公共基础设施带有公益性，当该领域市场失灵等问题突出时，政府需要针对问题进行及时弥补和解决处理，因而政府负有投资的主要责任。由于经济制度的不同，其政府投资采取的方式模式也有所不同。各级政府承担的投资责任也不同。
2.市场化投资模式的发展趋势
随着国际化发展的成熟，经济制度虽存异同，各国政府对基础建设投资管控存在相同之处，但公共基础设施建设开始向民营化发展开发的趋势愈发明显，允许民营资本进行良性竞争。
3.引导民营企业资本进入公共基础设施服务市场，优化和建立多样化金融体系
建立多元化融资途径之一是优化健全发达的金融市场。新型融资方式有BOT、PPP、PFI诸多类型，各国多年的实践表明，新型融资方式在基础设施领域的实践，可以充分调动私人资本进入，提高市场的运营效率［1］。
二、我国三四线城市基础建设投资与管理面临的主要问题及分析
（一）投资管理：由企业法人制到项目法人制所带来的困惑
目前，我国对三、四线的政府融资项目本质上仍采用高级中度的投融资模式。即“投资、建设、管理、使用”的地方财政融资的基本模式。在这个模式下，地方工程项目实施机构，往往就是地方上的主管部门，同时也是地方上财政及项目管理的主体单位。从而这些基建单位在项目相关的融资成本和贷款偿还责任的问题上都不用为承担对应的责任和资金而担心，不存在各种成本、预算的压力，而把所有对应的压力全部转移给资方本身。当然，对于公益性基建项目而言，地方财政就是投资方。
（二）融资困境：愈演愈烈的三四线城市投资乱象与土地财政
1.城市投资乱象
基础设施建设投资项目资金需求巨大，地方政府常通过直接举债的方式进行投入，能够直接产出“满意”的国内生产总值（GDP），且冠以“民生工程”的美誉。
在各项指标要求和相关利益的并存下，举债推进基础建设，变成了地方政府的一种常态模式。事实上，这种模式形成规模化后，对社会资本产生了严重挤兑和排斥。
而从信用贷款角度来看，地方政府从银行获得大量贷款资金和较低利率，从而排挤了其他中小企业和民营资本等经济实体，其中，中小企业尤为突出。该融资方式实际上是万不得已而采用的模式。客观上讲，这种融资方式是通过在某种假设成立的基础之上而选择的，与实际情况存在一定的差距。
2.土地财政
土地财政存在诸多空白区，不可持续。主要表现为。
土地出让的收入属于政府性基金，不需要编制收支预算，也无需经过人大常委会的审批，实质成为了地方政府的自由资产。
城市化的土地价值增值更在于地面上的附着物。那么政府土地出让的财政及融资平台的建设就会产生新的焦点问题，当市场出现饱和时，企业就会面临着坏账风险。
3.完善调整三四线城市财政投资管理方式的探讨及对策
（1）预算软约束的成因分析
从投资管理的角度分析，希望通过以下几个方面加以规范。
有效规范各项政府决策程序尤其投资方面，有利于提高决策的透明度，便于监督。
规划预算的约束力，建立考核机制，对于投资等预算超支情况要进行责任追究，明确权责利害，形成追责机制。并且要上升到法律层面。例如，擅自改变设计标准和建设内容的，且造成严重超值后果的，视同为违法行为。
规范法律保护意识，工程监理要有一定的独立性。除了完善法律体系之外，根据我国国情，需要强化党建，党纪先于法律，强化对党员干部的纪律约束。
（2）推进基础设施项目代建制的构想（非营利性）
实现全面非经营性基础设施代建制是具有意义的改革。传统的代建制只是一种管理模式而已，尚不可能处理所有的问题。若没有一个合理的健康完善的代建市场机制进行约束和激励，相关单位发生错误就不可避免，因此还需要一个完备的法律体系，防止为了追求预算的最大化试图获取企业利益最大化。但是不能否定该制度的发展方向和必要性，我们需要结合根据市场需求而定，只有政府决定彻底而全面地推进改革，市场需求才能被满足。平心而论，要真正实现提高财政资金的使用效益，强化其预算约束机制，则需要代建企业替代政府相关部门来承担项目法人的责任。
三、完善我国三四线城市基础设施建设投资管理政策建议
（一）完善基础设施建设直接划拨机制
层层划拨的制度，是国内三四线城市基础设施项目主要采取的支付方式。该模式下的资金审核环节和流程冗长，涉及管理部门较多，从而产生资金的浪费与流失，并且使用效率也造成严重影响。
（二）建立基础设施投资后管理评价机制
项目后评估指的是在工程科学性原理与客观性原则基础上，针对工程已经竣工的价值项目的所有主要技术指标做出研究与判断，涵盖了工程的实施目的、实施阶段、经济效益及其相关因子等。通过项目后评估，可以更有效地对工程的实践过程和项目实施阶段做出考察与归纳，并且通过与工程之前的价值项目比较，还能够判断出工程对预定任务的具体完成状况，进而确定工程中主要的价值项目是否已经完成；另外，还能够通过项目后评估对今后实施价值较高的项目提供科学合理的建议。
（三）研究建立国家基础设施运行监管的新体系和运行机制
在确保安全、高效运营、实现效能管理的必要条件得到解决的前提下，可将符合一定要求的国有和集体投资项目的基础设施工程发包给地方公司，或通过发包、出租、拍卖等形式，让其具备规模运营，或采取企业化经营和商业化运营的方式；但还有相当一部分的三四线城市基础设施的项目参与者通常为大公司和私人，政府针对这样的基础设施工程可以采取改造为各类投资合伙企业、股份经纪公司或股份合作企业的方式，进行高效经营。综上所述，为适应现代企业的运行机制，使政府与现代企业的运行体制保持一致，始终将国家的三四线城市基础设施及其地方性、区域性的三四线城市基础设施视为重点开发目标，以促进国家三四线城市基础设施运营体系的建立。
（四）强化部门统筹与协调，促进管理纵深推进
三四线城市基础设施建设是一项相当复杂的系统性工程，其具备政策性较强、工作量大、涉及面广等特征。因此，应加强各部门的协同来确保城市建设任务的顺利完成。
具体而言，一是在三四线城市基础建设投资领域，将基础建设与经济结构相匹配，有效地探索出一条创新路径。二是将人民群众最为迫切的公共服务项目的需求作为优先考虑，并予以践行。三是，需要将因地制宜的根本理念贯彻规划中，着力关注当前制约着三四线城市经济与社会发展的关键问题，并制定出相应的融资鼓励措施，以加强对当地人民政府和有关部门的资金引导，并带动广大民众积极参与，以社会民营企业的融资为纽带，建立更多主体多样性的投融资通道。
（五）实现基础设施建设投资监管“法治化、独立化”
政府部门在履行建设监管职能的同时也应把监管规章视为基本依据，这也就为个人资本参与的三四线城市基础设施建设业务发展提供了基础性的法律保障。对建设监管的规范化也有着重要作用。一方面，监管规章的出台需要与三四线城市基础设施的具体使用状况相配套，必须明确规定政府建设监督管理部门的具体设置，对于职责的界定也必须更加清晰化，行业结构调整的措施也必须细化；另一方面，可操作性和平稳性也成为政府出台监督规章过程中必须重点关注的方面，因此追求灵活性和稳定性之间的协调也是政府必不可少的手段。但过多的可操作性也会导致利益集团控制法规出台的进程，进而导致法规对其权益保障不足的情况。过低的弹性程度则更容易导致机制的僵化，在发生问题后，纠正活动将遭到相当程度的影响，甚至无法应对外部的影响，从而严重干扰了企业创新能力的发展［2］。
四、结语
文章通过对国内外基础设施建设项目融资模式的研究现状进行分析，对公共财政理论、项目融资理论、现代投资组合理论和委托代理理论进行了阐述，通过分析得出三、四线城市基础建设投资大，周期长，风险高，退出难，对中国三、四线城市基础建设投资与管理面临的主要问题进行了分析和总结。从基础建设投资管理的原则、基础建设投资管理的模式创新、积极发挥政府的引导作用、基础设施资产运营的一般模式建构、基础建设投资特点及中国三、四线城市基一条创新路径。二是将人民群众最为迫切的公共服务项目的需求作为优先考虑，并予以践行。三是，需要将因地制宜的根本理念贯彻规划中，着力关注当前制约着三四线监督规章过程中必须重点关注的方面，因此追求灵活性和稳定性之间的协调也是政府必不可少的手段。但过多的可操作性也会导致利益集团控制法规出台的进程，进而导致础建设投资管理对策对中国三、四线城市基础建设国际化投资管理持续快速发展的路径进行思考，并结合实际案例进行了具体分析和总结，提出了完善中国三、四线城市基础设施建设投资管理政策的建议。
参考文献
［1］谢忠勇．探究PPP项目的融资困境与对策建议［J］．黑龙江交通科技，2019，42（8）：186+189.
［2］郑策，全颖．PPP项目资本金融资中的“优先股”模式探讨［J］．清华金融评论，2018（9）：89-92.
文章出自SCI论文网转载请注明出处：https://www.lunwensci.com/jingjilunwen/79638.html
