编者按：科研事业单位内部控制体系建设不仅是贯彻落实党*央依法治国的重要举措，也是预防腐败的有力手段。文章首先界定了内部控制的涵义，分析了科研事业单位的特点及其内部控制的目标；其次，从单位层面、业务层面及内控评价与监督方面分析了科研事业单位内控存在的问题；最后，探讨了针对这些问题的解决对策，给出了科研事业单位建立风险评估机制、完善风险评估方法，加强单位层面和业务层面内部控制，建立健全内部监督与评价机制的具体措施和办法，对于同类单位完善内部控制，更好地履行服务社会职能具有参考和借鉴作用。
关键词：科研事业单位,内部控制,风险评估
内部控制是健全与完善现代管理体系和法人治理结构必不可缺的一部分。建立健全科学高效的内部控制体系不仅是新形势下提升科研事业单位管理服务效能和内部治理水平的重要手段，也是落实国家关于科研经费管理“放管服”改革的重要举措。党的十九届四中全会对完善科技体制机制作出新的部署，通过不断完善单位内控体系，推动治理体系和治理能力现代化、促进科技创新能力的提升，成为当前和今后一个时期的重要任务。
一、内部控制的涵义及科研事业单位内部控制的目标
行政事业单位的内部控制是指为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控［1］。
科研事业单位属于从事科研公共服务的非营利组织，从某种程度上来说其既是社会服务职能的主体又是政治制度的载体。第一，与西方的公立非营利组织相比，我国的很多科研事业单位是在计划经济体制下建立的，主要是靠财政资金保障运行，由于不以营利为目的，其宗旨是服务社会、服务公众，所以一般而言经济活动并非其中心工作，长期运营下来，其机构往往庞杂冗余、从业人员众多，内部控制的建立和执行均有别于以盈利为目的的企业，困难重重又极为重要。
第二，企业的资金提供者一般是投资者、债权人或客户，企业与他们之间是在公平交易原则上建立的平等民事主体关系。但科研事业单位的资金主要源于财政、捐赠及以成本补偿为基础向服务对象收取的服务费等收入，这些资金提供者并不一定要求获得对等的回报，所以科研事业单位与其资金提供者之间并非平等的民事主体关系。鉴于此，必须对科研事业单位使用的资金进行必要的约束，故需独特的控制程序，这个控制程序不是因对等关系进行的，而是按照限定的用途进行分配，即要求将特定的资源用于特定的项目上，因此科研事业单位内部控制具有特殊性，其并不过分关注单位的经济效益，而是重点关注经济业务的合法合规性、资产的安全性和使用的有效性、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败和提高公共服务的效率效果。
二、科研事业单位内部控制存在的主要问题
（一）风险评估和控制方法存在的问题
我国科研事业单位的内控建设目前仍处于发展阶段，所以仍旧有很大的提升空间。科研事业单位内部控制的风险评估程序仍存在着效率低下、效果不显著、落实困难等诸多问题。大多数的科研事业单位对风险评估程序不够重视，内部控制制度仅是为了应付检查而设，没有建立定期的风险评估机制［2］。有些单位即便建立了风险评估机制，但并不完备，无法完全贯彻执行建立的机制，导致建立的机制只是摆设，并未根据单位的实际情况设置风险评估机构小组成员、风险评估的频次等，当重大风险真正来临时，无法及时启动风险评估程序，导致随后的风险识别、风险分析和风险控制也得不到很好的执行。
科研事业单位内部控制方法主要有以下几种：第一，不相容职务相分离；第二，内部授权审批控制；第三，预算控制；第四，财产保护控制；第五，单据控制；第六，会计控制；第七，信息公开控制。
（二）单位层面内部控制存在的问题
从单位层面实施内部控制的前提条件就是需要科研事业单位合理设置其组织架构，为后续的议事决策提供有效的保障，让关键岗位权责分配明确，关键岗位人员能力充分发挥。利用会计系统控制保证科研事业单位财务信息的及时性、完整性和准确性，将信息系统控制贯穿内部控制的整个过程，提高其内部控制的效率和效果［3］。
科研事业单位层面内部控制内设机构设置方面的主要问题有：有些单位管理层凌驾于内部控制机构之上，可能会导致内部监督部门被单位决策机构控制，内部监督部门只能监督执行部门，却无法监督单位决策机构；单位内部架构没有完全按照单位的业务特点和实际管理需要来设置，管理层级或者部门设置过多，执行时出现推诿现象，导致单位项目无法顺利执行；单位内部架构并未完全按照规定的程序设置和调整，不符合科研事业单位的实际情况；在内部架构的设计和运行方面，因设计不合理导致信息沟通不畅通，不利于信息在各层级、业务之间传递；因编制数量既定，相关岗位即使缺人也无法填补人员。
科研事业单位层面内部控制内设机构职责权限控制方面的主要问题有：权责分配不够清晰；缺乏岗位具体操作说明，不同人员操作时会因人而异，或者人员之间相互推诿；岗位职责权限说明不完善，导致操作人员在具体操作时对工作内容把握度不够；内设机构设置和履行监督不够，导致越权或者权限缺位的情况发生［4］。
科研事业单位层面内部控制内设机构人员编制控制方面的主要问题有：超编或者违规使用编制；没有及时清理转岗、离职、已故人员从而故意虚报或者故意瞒报编制，最典型的就是“吃空饷”；编制使用不合理，与科研事业单位的实际情况不符。
（三）业务层面内部控制存在的问题
在预算控制方面，主要存在编制不科学、与单位实际情况不符、未对项目内部进行细分、导致针对性不强、预算执行力度不够等问题；在收支业务控制方面，主要存在收入舞弊现象、隐瞒收入、支出超出支出标准和范围，导致预算执行不力或者违法违规的行为发生，不按照经批复的预算指标安排支出计划或者超预算指标支出、资金支付不按照国库集中支付等规定政策执行、擅自改变资金用途等问题；在政府采购业务控制方面，主要存在政府采购业务与单位实际业务活动脱节导致资金浪费或者资产闲置、超预算编制政府采购计划导致政府采购预算执行不力、未按政府采购预算进行采购，后期审批时又不严格把关、采购申请与预算不一致的方式开展政府采购活动、以采用化整为零的方式规避公开招标、未按相关文件的规定发布采购信息、对质量有问题的采购故意放行等问题。
（四）评价与监督存在的问题
科研事业单位内控评价与监督存在的问题主要有：第一，本身缺乏主观能动性；第二，缺乏外部的有效监督；第三，内控评价报告不够透明；第四，整改不彻底。
三、科研事业单位加强内部控制的对策
（一）建立风险评估机制、完善风险的评估方法
建立科研事业单位的风险评估机制。搭建科研项目的风险管理框架，一是设定科研项目的战略目标，二是需要识别影响科研项目战略的重大风险点，三是理清科研项目的流程并搭建单位科研项目管控体系。
在识别影响科研项目战略的重大风险时，应着重寻找那些影响科研项目战略目标达成的不确定因素，将单位内外部环境与其战略目标进行对比分析，也可以从科研项目的流程和管控体系中得出影响科研项目战略目标的重大风险。在识别这些重大风险后就应该在风险管理体系的制度和流程中建立风险应对措施。
在完成识别风险、分析风险、评价风险三个阶段的任务后，编写风险评估报告，详细描述科研事业单位现存的重大风险和潜在的风险，以及这些风险的分布情况，为单位的决策层提供参考，也为科研事业单位应如何整改提供具体行动指南，从而更好地预防控制风险。
（二）加强单位层面的内部控制
科研事业单位虽然都有自己的内部控制体系，但是内部控制体系的完善、规范却无法保障，故加强单位层面的内部控制应在基于搭建好的内部控制框架上，不断优化和完善单位的管理制度。科研事业单位的管理制度可以分为基本制度、管理规范和实施细则三个层级。基本制度作为科研事业单位的全局性指导制度属于单位级的制度，如单位的决策管理制度、财务管理制度、预算管理制度等；管理规范是用于规定工作的开展方式、方法和行为标准，是一种部门级的制度，如货币资金管理办法、内控评价管理办法等；实施细则是对具体操作层面的一种具体指导，是岗位级的制度，如公务接待费管理实施细则、OA系统操作手册等。
单位层面的内控制度在内设机构设置和职责控制方面应加强其原则、程序及运行评估控制，应该明确会计、审计、纪检、政府采购、基建、资产等部门的内控职责权限，明确各自的控制目标，在编制机构设置的制度文件时，针对各内设机构在实际工作中扮演的角色，坚持权责利统一的原则，对各机构的权责进行界定，同时还要不定时监督检查各机构履行的情况。
单位层面的内控制度在内设机构人员编制控制方面应根据各部门的工作职责，在编制限额内确定编制方案，方案中应包括人员结构、人员税额、职位配置、领导职数等基本内容，还要明确编制方案的审批程序，确保编制方案的合法合规。另外，还应定期对编制管理的效果进行评估，具体是要评估编制核定、职责匹配和监督检查的执行情况，进而作为调整编制的决策依据。
（三）完善业务层面的内部控制
在确定单位管理制度的基础上，对现有的制度是否满足符合国家法律法规和相关政策规定、是否与单位实际业务情况相匹配、是否有相关配套制度、各制度之间是否存在内容冲突重复的现象等要求，对单位内部岗位级管理制度进行梳理优化和完善。
预算业务方面，可以召开预算编制会议，与各预算相关部门之间建立沟通协调机制并加强对预算的合理性和合规性的审核，可以解决编制不科学，与单位实际情况不符的问题。将经上级批复的预算在单位内部进行指标分解和审批下达，解决预算针对性不强的问题。建立预算执行监控和分析机制，一方面，通过信息系统监控各业务部门的预算执行情况；另一方面，通过召开预算执行分析会议，找出问题，进而找到改进办法，由此解决预算执行力度不够的问题。
收支业务控制方面，可以通过加强对收入的审核及审批程序规避收入舞弊及隐瞒收入的问题；支出业务可以通过预算指标审核并按照单位内部授权审批制度进行逐级审批，解决由于支出超标、超范围导致的预算执行不力或者违法违规现象；对无预算或超预算的支出需先履行预算追加调整程序，解决不按照经批复的预算指标安排支出计划或者超预算指标支出的问题。
政府采购业务控制方面，可以通过加强审核采购计划是否合理、是否已列入预算、是否与资产存量相适应且采购金额是否在预算额度内，解决与单位实际业务活动脱节导致的资金浪费或资产闲置、超预算编制政府采购计划的问题。
（四）建立健全内部监督与评价机制
科研事业单位应建立健全内部监督与评价机制。通过加强内控评价体系来增强自主能动性，还可以通过强化资金管控能力为外部监督提供依据，这样也能及时发现问题。有些科研单位因为对自身保密的考量不会主动公开自己的内控评价报告，但还是应该增强内部审计的积极性和主动性，这样才能提升单位的内控工作水平。对于内控整改报告，针对整改并不到位、不够深入问题，应该引入外部机构，甚至可以长期驻扎在单位，对单位的内控做到事前监督、事中控制、事后完善，从源头上杜绝风险的发生。
四、结语
科研事业单位内控体系建设不仅是贯彻落实党*央依法治国的重要举措，也是预防腐败的有力手段。实施内部控制也是科研创新的需要。科研事业单位的科研经费一直是各界关注的焦点，想要规范高效地使用它，就需要加强内部控制体系建设，这也是科研事业单位的使命和责任。文章根据实际工作情况，就内控建设过程中存在的问题进行研究并提出相应对策，期望能借此提高科研事业单位的科研管理水平。
参考文献
［1］杜艳霞．行政事业单位财务内控制度存在的问题及对策探讨［J］．大众投资指南，2023（18）：107-109.
［2］李瑜丽．科研事业单位内部控制存在的问题及建议［J］．会计师，2023（15）：82-84.
［3］洪若珊．行政事业单位财务内控制度存在的问题及对策［J］.质量与市场，2023（2）：64-66.
［4］李翠萍．行政事业单位内控制度建设存在的问题及对策［J］．投资与创业，2022，33（6）：66-68+105.
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