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【摘 要】 武汉城市圈在我国中部地区乃至全国都占有重要地位，推动武汉城市圈同城化发 展对推动长江经济带高质量发展 、落实国家区域协调发展战略具有重要意义 。通过梳理城市圈 理论的演进和武汉城市圈的发展历程及现状，从体制机制、产业发展、利益协调、难题破解和平衡 性等五个方面探讨了武汉城市圈同城化建设存在的问题 。针对这些问题，提出要夯实武汉城市 圈在国家区域布局中的战略定位、提升城市圈能级和核心竞争力、增强资源整合能力和要素集聚 功能、积极探索行政区与经济区适度分离发展的机制、推动公共服务和社会治理同城化和健全完 善长江中游城市群协同发展新机制等六个方面的对策和实施路径 。
【关键词】 武汉城市圈 ； 同城化 ； 建设路径 ； 区域协调发展
党的二十大报告指出，“以城市群 、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局 ”[1] 。党的十八 大以来 ，国家高度重视武汉城市圈建设 ，2022 年底 ，武汉城市圈发展规划获国家批复 ，成为全国第 七个获批的国家级城市圈 。武汉城市圈占湖北省 31%的国土面积 ，集聚了全省 55%的人口 ，创造了 全省 60%的地区生产总值和 68%的地方一般预算收入 ，集中了全省大多数科教资源 、人才资源 、金 融资源 ，在我国中部地区乃至全国都占有重要地位 。推动武汉城市圈同城化发展是发挥好武汉城 市圈对湖北全域带动作用的关键抓手 ，是基于区域发展规律和湖北发展实际而作出的重大决策部 署，对推动长江经济带高质量发展 、贯彻落实国家区域协调发展战略具有重要意义 。
一、城市圈理论的演进
城市圈最早是由德国著名经济学家勒施在《经济空间秩序》一书中提出的 。勒施认为，城市经济 圈的形成过程是随着经济的发展，按照市场经济规律的作用，以大城市为中心，先形成单一的城市市 场区域，然后逐渐发展为市场网络，进一步再发展为以城市为中心的城市圈经济[2] 。城市圈理论的提 出开辟了现代城市圈经济研究的新天地 。随后，系统论被引入城市问题研究，从而推动城市经济研究 形成学科交叉的新格局，产生了一批具有代表性的城市研究理论 。法国经济学家佩鲁提出的“增长极 理论”，该理论认为经济增长总是首先在少数区位条件优越的点上不断发展成为经济增长中心（极化 城市），当增长极发展到一定规模后，极化效应与扩散效应相互作用，推动城市整体经济发展[3] 。“增长 极理论 ”丰富了城市圈理论，也为世界范围内城市圈经济发展找到了初步的理论依据 。美国学者约 翰 ·弗里德曼提出了“ 中心-外围理论”，认为在若干区域之间会因多种原因而使得个别区域率先发展 起来而成为“核心”，其他区域则因发展相对缓慢而成为“边缘 ”[4] 。近年来，随着信息化技术的进步， 以卡斯特里斯为代表的部分学者，从以信息为核心的新技术角度研究技术对城镇空间的影响，认为新 技术是城市空间发展的动力，促进了城市的蔓延与都市圈的形成与演化[5] 。国外城市圈理论的出现及 其发展既反映了国外都市圈经济的具体实践，又对我国城市圈建设提供了有益的理论借鉴。
1988 年 ，城 市 圈概 念被 引入 我 国 。但 由 于 国 内城 市化水平和发展 阶段 与 国 外发达 国 家 差 异较 为显著 ，加 上 学 者 们研 究 背景和视 角各不相 同 ，进而产 生 了 若 干个相 同 或相近概 念 的不 同 称 呼 ，如 都市圈 、都市带 、都市群等 。综合来看 ，我国学界对城市圈经济模式的认识经历了一个逐步深化的 过程，从城市圈概念的引入到成为一种可能的国家区域经济战略，经历了二十多年的探索过程 。现 在 认 为 一 般 意义 上 的“城 市 圈 ”，是城 市 能发 挥 其 功 能 的 时 候 ，与 周 边 地 域所 形 成 的 种 种 紧 密联 系 所波及的空间范围 ，通常以人流 、物流 、信息流和经济流等指标作为研究衡量标准 ，城市本身的对 外控制能力和经济辐射能力也是重要的衡量标准，因此它是一个超越城市景观地域 、行政地域功能 的 地 域概 念 。 中 国 最 早 提 出城 市 经 济 圈概 念 的 是 周起 业 、刘 再 兴 等 人 ，他 们 在《区 域 经 济 学》一 书 中提到：“按经济中心来组织管理地区经济 ，即以大城市为依托 ，有计划地发展中小城镇 ，在各大城 市周围形成若干以中小城市为主的中小型经济中心 ”[6] 。此后 ，罗明义 、高汝熹 、姚士谋等对城市圈 理论进行丰富 。高汝熹等提出，城市经济圈是以经济比较发达的城市为中心，通过经济辐射和经济 吸引，带动周围城市和农村，以形成统一的生产和流通经济网络，其理论视域涉及城市圈的界定标准、 空 间 范 围 、评 价体 系 等 [7] 。董 晓 峰 提 出 ，城 市 圈发 展要 经 历 四个 阶 段 —— 雏 形 、成 长 、发 育 、提 升 [8] 。 彭 际 作 根 据 大 都 市 圈 的 形 成 与 发 展 进 程 ，总 结 出 空 间 结 构 的 四 个 阶 段 性 表 现 ：极 核 型（中 心 指 向 型）、点轴型（中心一周边双向指向型）、多核多中心型（水平网络化）、一体化的社会经济实体（社会 经 济联 系）[9] 。袁 家 冬 、孙 振杰 等 人 在 空 间 结 构 上 把城 市 圈 分 成核 心 圈 、外 围 圈 、机会 圈 三个 圈 层 ， 并 分 别对 这 三 圈 层 进 行 了 分 析 [10] 。 中 国科 学 院 可 持 续发 展 战 略研 究 组 在 其 出版 的《中 国 可 持 续发 展战略报告》中认为 ，组团式城市群是大 、中 、小城市“结构有序 、功能互补 、整体优化 、共建共享 ”的 空间镶嵌体系，体现出“ 以城乡互动 、区域一体 ”为特征的城市发展的高级演替形态 [11] 。 中国特色社 会主义进入新时代以来 ，随着长三角 、珠三角 、“京津冀 ”等城市群经济的迅速发展 ，城市圈研究成 为热点 ，研究深度不断拓展 、研究广度不断扩大 ，城市集聚发展理论对区域经济发展的指导作用显 著增强，城市集聚发展模式已经成为我国城市经济发展的大趋势 。
二、武汉城市圈的发展历程
武汉地理位置重要 ，对周边地区经济社会发展的辐射作用大 。 回顾武汉城市圈的发展历程可 以发现，其发展大体经历了三个阶段 。
（一）武汉城市圈的提出和建设启动阶段
2002 年 6 月 10 日 ，时任 湖北 省 委 书 记 俞 正 声在 中 国共产党 湖北 省 第八 次 代表 大会 上 指 出：“武 汉作 为全 国特 大 中 心城 市之 一 ，是全 省 经 济社会发展 的龙头 。武 汉 市要着 眼 于提 高城 市综合竞争 力，构筑在国际竞争中有比较优势的产业体系和现代化基础设施框架，拓展和完善城市空间布局和 功 能 分 区 ，形 成 武 汉 经 济 圈 ，更 好发 挥 中 心城 市对全 省 辐 射 带 动 作 用 。”首 次 提 出 了发 展 武 汉城 市 圈的概念 。此后 ，2004 年 4 月 ，武汉省委办公厅 、省政府办公厅印发《省发展和改革委员会关于加快 推进武汉城市圈建设的若干意见》，指出要“加快以武汉市为核心 ，黄石 、鄂州 、黄冈 、孝感 、咸宁 、仙 桃 、天 门 、潜江 市 构 成 的 武 汉城 市 圈建 设步伐”。这标 志着 武 汉城 市 圈从研 究 论证 阶段进入 实质性 推 进 阶 段 。2006 年 4 月 ，中 共 中央 、国 务 院 印发《关 于 促 进 中 部 地 区 崛起 的 若 干 意见》，“武 汉城 市 圈 ”被 列 为 中 部 四 大城 市 圈之首 ，正式 写进 了 中央文件 。2006 年 6 月 ，武 汉城 市 圈联席会 议在 武 汉 召开 ，9 城签 订 了《武 汉城 市 圈建 设 委 员会 主任联席会合作 协 定》。 2007 年 10 月 ，《武 汉城 市 圈 总体 规 划》获 湖北 省政府常 务会 审 议并 通过 。2007 年 12 月 ，经报请 国 务 院 同 意 ，《关 于批 准 武 汉城 市 圈 和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合改革配套试验区的通知》正式印发， 武汉城市圈建设上升为国家区域协调发展战略 。
（二）武汉城市圈建设的继续发展阶段
武 汉城 市 圈 最 早 是 指 武 汉 与 周 边 相 邻 的 8 个城 市 组 成 的城 市集群 ，2008 年 8 月 、9 月 ，2009 年 2 月 、9 月 ，湖北省推进武汉城市圈综合配套改革试验领导小组分别发文，批准洪湖 、京山 、广水 、监利 为观察员城市 。城市圈的整体结构变为 1+8+4 。2014 年至 2016 年 ，在区域协调发展战略的支撑下， 党中央密集出台支持武汉城市圈发展的国家级文件 ，武汉城市圈发展进入快车道 。2014 年 2 月 ，国 家发改委正式批复《武汉城市群区域发展规划（ 2013 — 2020 年）》。 2014 年 9 月，国务院印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，明确要求优化提升武汉城市圈辐射带动功能 。2015 年 3 月，国务院正式批复《长江中游城市群发展规划》，明确要求，全面加快武汉城市圈一体化建设， 推进武汉与其他城市同城化发展 。2015 年 5 月 ，在中央全面深化改革委员会第十二次会议审议通 过的《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》，把武汉等8 个区域确定为全面创 新改革试验区 。2015 年 7 月 ，经国务院批准 ，由人民银行会同国家发改委 、科技部 、财政部 、知识产 权 局 、银 监 会 、证 监 会 、保 监 会 、外 汇 局 等 部 门 ，共 同 印 发《武 汉 城 市 圈 科 技 金 融 改 革 创 新 专 项 方 案》，武汉城市圈成为全国首个科技金融改革创新试验区 。2016 年 12 月 ，经国务院同意 ，国家发改 委正式印发《促进中部地区崛起“十三五 ”规划》，明确要求发展壮大长江中游城市群 ，推动武汉城 市圈 、长株潭城市群 、环鄱阳湖城市群大力实施创新驱动发展战略 ，加快建立现代产业体系 ，提升 城市群综合实力和竞争力 。
（三）新发展阶段的武汉城市圈建设
新发展阶段 ，党中央提出加快构建以国内大循环为主体 、国内国际双循环相互促进的新发展格 局 。在湖北省委省政府的大力支持下 ，武汉城市圈建设不断加速 ，呈现出破题开篇 、成势见效的良 好态势 。2020 年 12 月 ，湖北省委十一届八次全会提出 ，充分发挥武汉作为国家中心城市 、长江经济 带核心城市的龙头引领和辐射带动作用 ，加快武汉城市圈同城化发展 。2021 年 3 月《中华人民共和 国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》明确提出“推动长江中游城市 群协同发展，加快武汉 、长株潭都市圈建设，打造全国重要增长极”。2021 年 4 月，党中央出台《关于 新时代推动中部地区高质量发展的意见》，提出“加快武汉 、郑州国家中心城市建设”，进一步明确 武汉国家中心城市的地位 。2021 年 5 月 ，武汉城市圈同城化发展联席会第一次会议在武汉召开 ，九 市负责人共同签署了《武汉城市圈同城化发展合作框架协议》。 2021 年 8 月 ，省推进区域发展布局 实施工作领导小组印发《武汉城市圈同城化发展实施意见》《武汉城市圈同城化发展三年行动方案 （ 2021 — 2023 年）》《武汉城市圈同城化发展2021 年度工作要点》《省有关单位支持三个城市圈（群） 发展 2021 年度工作清单》。 2021 年 9 月 ，武汉城市圈同城化发展办公室第一次全体会议在武汉召 开 ，武汉城市圈同城化发展办公室（简称“武圈办”）正式揭牌 。2022 年 2 月 ，国务院正式批复《长江 中游城市群发展“十四五 ”实施方案》提出 ，加快武汉与鄂州 、孝感 、咸宁 、黄冈 、黄石等城市同城化 进程 ，着力打造武汉城市圈 。 2022 年 6 月 18 日 ，湖北省第十二次党代会召开 ，省委书记王蒙徽在 《立足新发展阶段 贯彻新发展理念 努力建设全国构建新发展格局先行区 奋进全面建设社会主义 现代化新征程》的报告中提出：将武汉城市圈打造成为引领湖北 、支撑中部 、辐射全国 、融入世界的 重要增长极，到 2035 年建设成为人口规模超 3000 万 、GDP 超 6 万亿元的世界城市和城市圈 。
三、武汉城市圈同城化的新进展
中国特色社会主义进入新时代以来 ，随着国家区域协调发展战略的实施 ，武汉城市圈遵循“九 个城市就是一个城市 ”的理念，同城化步伐极大加快 。
（一）加强顶层设计，共同绘制同城化发展蓝图
城市圈 、城市群是现代化经济体系 、产业体系发展到一定阶段的产物 。推动城市圈高质量发展 必须坚持战略思维 、系统思维 、底线思维 、辩证思维等科学思维方法 ，加强顶层设计 。 目前 ，武汉城 市圈内的九个市共同制定了《武汉城市圈同城化发展实施意见》《武汉城市圈同城化发展三年行动 方案（ 2021 — 2023 年）》《武汉城市圈同城化发展2021 年度工作要点》《武汉城市圈同城化发展协调 机制》《武汉城市圈同城化发展办公室工作规则》《武汉城市圈同城化发展合作框架协议》。《武汉城 市圈空间规划》也已经形成阶段性成果，《武汉城市圈中长期发展规划》以及多个城市间协同发展 的专项规划正在加快编制 。这些同城化发展的设计 、规划为武汉城市圈同城化发展描绘了清晰的 蓝图，对武汉城市圈同城化发展具有重要指导作用 。
（二）基础设施互联互通加快推进
武汉市第十五届人大常委会第四次会议通过《武汉城市圈公共交通一体化促进条例》，城市圈 内的九市印发了《武汉城市圈交通一体化发展三年行动共同宣言》《武汉城市圈同城化发展规划建 设领域 2022 年工作要点》，编制了《武汉城市圈综合交通谋划项目清单（ 2022 — 2024 年）》，起草了《武鄂黄黄都市圈城市间公路三年行动方案》。 一系列重点交通项目全面推进 ，安九高铁 、黄黄高 铁开通运营 ，沿江高铁启动建设 ；鄂州机场高速 、麻安高速麻城东段建成通车 ；武大高速 、武阳高 速 、硚孝高速（二期）基本建成 。基础设施的互联互通必将大大加快武汉城市圈内各类要素的流 动，为武汉城市圈经济发展提供强有力支撑 。
（三）科技合作全面展开
在百年未有之大变局加速演进的态势下，“科技创新成为国际战略博弈的主要战场 ，围绕科技 制高点的竞争空前激烈 ”[12] 。近年来，武汉城市圈内的科技合作全面展开 。 目前，8 个湖北实验室建 设稳步推进 ，江汉实验室获批国家实验室 。作物遗传改良 、杂交水稻等 2个实验室进入第一批全国 重点实验室名单 。重大科技基础设施加快推进 ，精密重力测量设施筹备验收 ，深部岩土扰动 、作物 表型组学 、脉冲强磁场优化提升等 3 个项目通过国家发改委预审 ，生物医学成像项目启动设备采 购 ，武汉光源项目开展场平施工 。数字建造 、智能设计与数控等 2 个国家技术创新中心正式获批 。 新建院士专家工作站 9 个 ，谋划筹备建设产业技术研究院 11 个 ，8 家企业拟申报建立成果转化中试 基地，32 家企业正申报企校联合中心 。
（四）产业协同持续增强
近年来 ，武汉城市圈内各城市不断加强和推进产业协同 ，着力构建强大而具有韧性的产业体 系 。 圈内各市密切联系 、高效协同 ，启动编制《武汉城市圈产业招商地图》《武汉城市圈制造业产业 链地图》，并通过签订联合招商协议 、举办政企合作对接交流会等多种方式推进产业集群加速发 展，2022 年在黄冈红安组织召开了首次武汉城市圈政企合作对接交流会，现场达成初步意向投资协 议 8 项 ，意向总投资额超过 30 亿元 ，黄石市新开工总投资 120 亿元的黄石诺德锂电铜箔产业园 、总 投资 110亿元的闻泰科技智能终端产业园 ，潜江市唐棕 、慧智科技项目已试生产 ，晶瑞一期 、鼎龙一 期 、达诺尔 、孚诺林 、北旭等项目即将竣工投产 ，长飞光纤五期项目正在开展主体工程建设 。可以 说，武汉城市圈内的产业协同正持续增强 。
（五）民生事业同城化建设持续推进
住房 、教育 、医疗 、社保等民生事业事关人民群众切身的利益，只有切实推进民生事业和政务服 务的同城化 、便利化 ，才能真正打破城市圈内各城市间的地域限制 ，从而为武汉城市圈同城化发展 提供有力支撑 。近年来 ，武汉城市圈内的政务服务跨市通办不断深化 ，目前已有 410 项政务服务事 项实现了圈内“跨市通办”，九市住房公积金互认互贷也正在全面拓展，“缴存互认 、贷款互助 、核查 互通 、催收互帮 、信用互享 ”的合作机制进一步健全 。在社会保障方面 ，社保卡一卡通用稳步推进 ， 武汉率先实现社会保障卡 101 项应用事项“一卡通用”，并先后与咸宁 、鄂州 、孝感 、黄石等地签订了 “ 一卡通 ”合作协议，推动第三代社保卡加载“武汉通 ”功能，目前已覆盖城市圈 12 个县市 。可以说， 这些便民措施大大增强了圈内各市的融合深度 。
四、武汉城市圈同城化发展存在的问题
尽管近年来武汉城市圈同城化发展取得了较为显著的成就 ，但从国内和国际城市群如粤港澳 大湾区 、长三角 、东京湾区 、旧金山湾区 、纽约湾区等相互间的比较来看 ，武汉城市圈的同城化发展 还存在较为突出的问题亟待解决 。
（一）影响要素自主有效流动的体制机制障碍较多
城市群意味着在更为广大的区域内进行资源的优化配置 ，这就必然要求各类生成要素能够在 各城市间自主高效地流动 。就武汉城市圈同城化发展的情况看 ，影响生产要素自主有效流动的体 制机制障碍比较多，亟待通过全面深化改革来加以破除 。在土地要素方面，建设用地指标的跨市调 剂依然困难 ，比如在跨市域项目建设中 ，部分合作项目由于占用所在地城市土地指标 ，但项目本身 对所在地城市红利不明显 ，对合作城市红利巨大 ，合作城市愿意支付指标出资金 ，但在具体操作中 指标的调剂问题往往会阻碍项目顺利实施 。在公共数据市场方面，数据信息壁垒仍然较强，如政府 服务数据平台 ，各市都建有自己独立的平台 ，平台之间没有互相打通 ，市民跨市办事 、跨市享受公 共服务的便利化程度不高 ，同时 ，大部分城市通办情况的信息化程度不高 ，即不是依靠大数据互联 互通 ，而是依靠人工传递数据信息 。在要素交易方面 ，市场交易平台各自为政 ，如农村产权交易市场 ，武汉市的试点探索在全国处于领先地位 ，交易经验和交易平台优势十分明显 ，但地市州也拥有 各自的平台 ，导致一省之内平台林立 ，相互分割 ，既导致现有平台无法做大做强 ，又造成公共资源 浪费，影响交易效率 。
（二）产业合作项目偏少且产业同质化问题较为突出
同城化的城市圈是在更广大的区域 、更高的水平上进行产业分工和布局 ，从而提升集约化水 平 、避免重复建设和资源浪费 ，这也是国内外诸多城市群发展的一般规律和成功经验 。 当前 ，武汉 城市圈同城化发展过程中，在产业合作领域存在较为突出的问题 。首先，同城化项目中交通项目偏 多 ，产业合作项目偏少 。如 2021年黄冈市加快融入武汉城市圈同城化发展的 31 个重点项目 ，总投 资 1026.07 亿元 ，但产业项目仅有 12 个 ，总投资 186.37 亿元 ，占比仅有 18.2% 。其次 ，圈内产业同质 化发展较为严重 。 由于资源禀赋 、区位条件大致相当 ，加之历史原因 ，圈内各市的产业发展面临同 质化挑战 ，分工协作与产业布局调整有待加强 。如战略性新兴产业 ，九市“十四五 ”规划中 ，战略性 新兴产业全部集中在电子信息 、新材料 、智能装备 、生物医药和大健康 、新能源汽车等 ，发展方向严 重同质 。最后 ，产业协同程度不高 ，如武汉城市圈虾—稻产业的发展已经走在全国前列 ，潜江虾稻 共作模式也已广泛推广，“潜江龙虾 ”品牌价值已达 251.8 亿元 ，但龙虾养殖面积较大的地方往往主 打地方品牌 ，既未严格实施虾稻共作养殖技术规程 ，又缺乏统一规范的监管标准 ，导致省内虾稻产 业产品质量参差不齐，严重影响产业整体质量提升和产业影响力增强 。
（三）合作中利益共享和成本分摊机制尚不健全
利益协调是影响城市圈健康发展的重要因素 ，合理的利益共享和成本分摊机制既能够充分调 动圈内各市发展的积极性，增强城市圈发展的凝聚力和内生动力，又有助于避免城市圈内出现发展 不平衡，甚至是贫富分化的问题 。武汉城市圈同城化发展过程中，利益共享和成本分摊的机制尚不 健全 ，从而制约了武汉城市圈的高质量发展 。一方面 ，园区合作步履缓慢 。 目前 ，尽管园区合作中 各方签订了较多的框架协议 ，但由于省级层面缺乏关于跨区域共建项目成本收益统计和分配的制 度设计 ，从而导致诸多园区合作协议仅仅停留于纸面 ；另一方面 ，产业协同发展水平不高 。 目前 ， 各市在制定区域经济以及产业发展等规划时 ，缺少有效统筹 ，综合性 、前瞻性不强 ，且与武汉城市 圈总体规划衔接不够 ，造成产业集聚效应和配套能力不强 ，城市功能不完善 ，各种要素和产品流通 成本较高 ，圈域经济潜力无法得到充分释放 ，功能节点网络难以形成 。此外 ，在推进生态文明建设 的过程中 ，横向生态补偿机制付之阙如 ，从而导致生态共保共治难以深入推进 ，比如在汉江水生态 保护和水环境治理方面，各市发展的冲动和生态保护的高成本，导致沿江城市保护汉江的内在动力 严重不足，良好的汉江生态保护目标和较低的生态回报严重对立 。
（四）同城化过程中推进复杂问题的解决进度缓慢
城市圈同城化过程中必然会出现各种涉及面广 、利益关系复杂的问题 ，这些问题本质上就是同 城化进程中的关键节点 ，突破这些节点 ，同城化就会有质的提升 。 当前 ，武汉城市圈在同城化过程 中 ，一些复杂问题解决的推进速度较为缓慢 ，大大影响了武汉城市圈的发展 。首先 ，同城化重大交 通项目推进困难 。交通项目审批慢 ，公路建设涉及部门多 、审批环节多 、周期长 、协调任务重 ，近年 来 ，受基本农田调整 、生态红线划定等政策叠加影响 ，加之土地 、规划选址 、环保等刚性约束不断增 强 ，圈内部分项目前期工作推进难度持续加大 。其次 ，高速公路收费优惠降费措施落实困难。《国 家发展改革委关于培育发展现代化城市圈的指导意见》提出，鼓励地方对高频次通行车辆实施高速 公路收费优惠政策，《武汉城市圈同城化发展三年行动方案（ 2021 — 2023 年）》提出 ，探索高速通行 费用月票制，出台城市圈高频次通行车辆实施高速公路收费优惠政策 。但实际上，与此项相关的交 通 、财政 、建设运营方都没有任何行动 ，出台的文件有可能沦为空谈 。最后 ，金融支持同城化发展 的力度不够 。推进城市圈同城化发展，涉及重大事项和重大项目多，政府的引导资金和市场主体的 资金没有起到很好的保障作用 。
（五）同城化发展不平衡问题较为突出
从国内国外城市圈发展的经验看 ，圈内各市发展不平衡是需要竭力避开的陷阱 。 目前武汉城 市圈在同城化发展过程中也出现了较为突出的不平衡问题：首先 ，圈内各市合作发展的广度有差 异 ，比如武汉与鄂州在轨道交通 、光谷创新大走廊 、临空经济区建设等方面开展了深度融合 ，武汉企业在孝感 、咸宁投资较多 ，但与黄石 、黄冈等双向融合不够 。合作中 ，鄂州 、孝感等对接意识比较 强烈 ，咸宁等市的主动参与度却不高 ，等靠要思想比较严重 。 其次 ，同城化发展水平及领域不协 调 。一方面 ，武汉的发展重心不断东移 ，导致城市圈西翼整体发展缓慢 ，武汉中心城市带动作用在 西翼日渐薄弱 ；另一方面 ，发展领域不协调 ，圈内各市在交通领域的互联互通程度很高 ，但产业和 基本公共服务同城化程度较低 ，市场和生态方面同城化程度最低 。最后 ，市与市之间对接不够紧 密 。传统思维上 ，市直部门仍习惯于与省直部门对接 ，日常的纵向沟通较多 ，与周边城市对口部门 横向对接的较少 ，常态化沟通协调机制不健全 。各市相互间在一些重大事项和项目合作中分歧较 大 ，一些跨市的项目特别是交通项目在用地 、环评 、资金筹措 、时序安排等方面与周边城市分歧较 大，导致某些问题常年积压而得不到解决 。
五、武汉城市圈同城化发展的路径
党的二十大报告指出，“未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期 ”[1] ，对 武汉城市圈同城化发展而言 ，既面临难得的发展机遇 ，又面临不进则退的挑战 。只有抓住机遇 、乘 势而上，才能加快实现武汉城市圈同城化高质量发展 。
（一）着力夯实武汉城市圈在国家区域布局中的战略定位
目前在我国区域发展布局中已经形成东南西北等多个发展极 ，其中京津冀 、长三角和粤港澳大 湾区三大发展极作为第一梯队 ，国家要求打造成世界级创新平台和经济增长极 ；随着“成渝地区双 城经济圈 ”建设的展开 ，有望在西部地区形成我国经济发展的第四极 。近年来 ，长江中游城市群快 速发展 ，已成为中部地区体量最大 、经济实力最强的城市群 ，被国家明确为“全国重要增长极”。在 西部地区和中部地区分别形成我国经济发展的第四极和第五极，对于应对当前复杂的外部环境，提 升我国发展的战略纵深和回旋余地具有重要意义 。2018 年 11 月 ，中共中央 、国务院《关于建立更加 有效的区域协调发展新机制的意见》明确指出，要以武汉为中心引领长江中游城市群发展 。武汉和 武汉城市圈对长江中游城市群之作用，应等同于上海对长江三角洲的作用，发挥龙头引领辐射带动 作用 。有鉴于此，应积极争取长江中游城市群一体化发展上升为国家重点区域协调战略，进一步明 确武汉城市圈在长江中游和中部地区发展中的龙头和核心战略定位，发挥其引领带动作用，使武汉 城市圈真正成为我国区域发展的重要增长极 。
（二）着力提升城市圈能级和核心竞争力
当前 ，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化 ，中心城市和城市群正在成为承载发展要素 的主要空间形式 。正如习近平总书记指出的：“产业和人口向优势区域集中 ，形成以城市群为主要 形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律 ”[13] 。 目前，武汉城市圈既不大也不 强 ，集中表现为在中部地区 、长江中游地区集中度 、显示度不高 ，核心竞争力不强 。 因此 ，未来应把 做强做优城市圈能级作为主攻方向 。首先，要提升城市圈龙头城市能级 。城市圈强首先要龙头强， 武汉率先发展，是推进武汉城市圈同城化发展的重要条件，武汉的城市能级决定了武汉城市圈的能 级 。武汉应锚定国家中心城市和国内国际双循环的枢纽这一整体定位 ，加快构建“一主做优 、四副 做强 、城乡一体 、融合发展 ”的空间格局 ，建设具有全国影响力的科技创新中心 、全国经济中心 、国 际性综合交通枢纽城市 、世界滨水生态名城 ，全面增强城市功能能级 。其次 ，要提升城市圈产业发 展能级 。党的二十大报告中指出：“没有坚实的物质技术基础 ，就不可能全面建成社会主义现代化 强国 ”[1] 。产业是支撑经济发展的基础 ，产业兴则城市圈兴 ，产业强则城市圈强 。要以光谷副城 、车 谷副城 、临空经济区副城 、长江新区副城 、武汉新城建设为抓手 ，发挥极核带动作用 ，梯次推动武汉 城市圈建设 ，加快生产力同城化布局 ，围绕圈内各市优势产业 ，共同建链 、延链 、补链 、强链 ，协同构 建现代产业体系 ，不断提高武汉城市圈经济密度和发展能级 。最后 ，要提升城市圈科技创新能级 。 科技兴则民族兴 ，科技强则国家强 。党的二十大报告中强调，“必须坚持科技是第一生产力 、人才 是第一资源 、创新是第一动力 ，深入实施科教兴国战略 、人才强国战略 、创新驱动发展战略 ，开辟发 展新领域新赛道 ，不断塑造发展新动能新优势 ”[1] 。科技创新是提高城市圈发展能级和综合实力的 战略支撑 。武汉已获批全国科技创新中心，今后要以科技创新中心建设为抓手，以科技创新培育新 动能 、提升新势能 ，加快探索协同创新模式 ，推动国家产业创新中心 、制造业创新中心 、技术创新中心等重大平台建设和政产学研资深度融合，从而推动武汉城市圈高质量发展 。
（三）增强武汉城市圈资源整合能力和要素集聚功能
资源集聚是经济发展的必要条件 ，区域发展的快慢取决于高端资源要素集聚的能力和效率 。 哪里环境好 、交通便捷 ，要素就向哪里聚集流动 。 因此 ，武汉城市圈要大力提升资源整合能力和要 素集聚功能 。首先 ，要增强城市圈的要素承载力 。一方面 ，建设国家科技成果转移转化示范区 ，打 造全国重要枢纽型技术要素市场 ，大力发展现代金融 ，培育引进企业总部 、国际组织总部或区域总 部 ，打造区域金融中心 ；另一方面 ，完善全链条人才服务体系 ，做好人才安居 、医疗 、子女教育等保 障 ，打造人才集聚高地 。此外 ，还要优化城市圈营商环境 ，提升高端要素 、优质产业 、规模人口等集 聚承载能力 ，让更多更好的企业 、项目 、技术 、资本 、人才等高端要素竞相涌入并留在城市圈 ，形成 吸引各类要素资源的强大磁场 。其次 ，要增强城市圈枢纽功能 。把武汉城市圈交通物流基础设施 建设放到发展新格局中来谋划，加快推动国际综合交通枢纽和国际物流枢纽建设，努力打造国内国 际双循环的枢纽 。充分发挥区位 、交通优势 ，强化要素集聚功能 ，加快完善以武汉为中心 、铁水公 空四位一体的中部陆海大通道 ，拓展多式联运 、展示交易 、跨境结算 、保税物流 、冷链物流等服务功 能 。最后 ，要主动融入全国统一开放大市场 。积极探索市场准入 、产权保护 、商事规则等经济运行 的规则衔接 、机制对接 ，降低区域内相互投资准入门槛 、交易成本 ，构建城市圈统一市场和生产基 地 ，推动区内货物 、服务 、资本 、技术 、劳动 、资源 、信息等各类要素自由流通 ，实现创新要素 、生产要 素在圈内便捷流动 、高效配置 、深度融合 ，打造国内大循环的生产节点 、流通节点 、消费节点 ，构建 国内国际双循环的要素链接 、产能链接 、市场链接 。携手共建开放大平台 ，深化与京津冀 、粤港澳 大湾区 、长三角 、成渝地区经济圈等重大国家战略的协同联动，积极服务和融入新发展格局 。
（四）积极探索行政区与经济区适度分离发展的机制
健全完善的体制机制是推动各项工作高效落实的重要保障 。通过体制机制创新 ，持续完善区 域协调发展机制 ，构建多方受益 、融通协作 、合作共赢的新局面 ，增强工作向心力和聚合力 ，是确保 武汉城市圈顶层设计规划落到实处的必然要求 。针对当前武汉城市圈内利益分享机制不完善 、协 同发展机制不健全 、损失补偿机制不到位等问题 ，可以探索在圈内建立以供应链 、产业链为牵引 ， 推进经济区和行政区划适度分离的改革 ，继而推动同城化向纵深发展 。首先 ，要完善利益分享机 制 。探索建立圈域互利共赢的税收利益分享机制和征管协调机制，加强区域内税收优惠政策协调， 允许符合条件的圈内跨市域制造业企业总机构和分支机构汇总申报增值税，分支机构就地入库，促 进城市圈公平竞争 、有序发展 、利益共享 。探索开展经济区和行政区适度分离 ，鼓励园区探索共建 共享合作新模式 ，通过共同组建市场化开发建设主体等形式 ，以资金 、品牌 、管理等参与城市圈重 大项目建设 。探索建立区域投资 、税收等利益争端处理机制 ，推进税收征管一体化 ，实现地方办税 服务平台数据交互 ，探索异地办税 、区域通办 。其次 ，要完善要素保障机制 。健全城镇建设用地规 模与吸纳农业转移人口数量挂钩政策，完善建设用地二级市场，开展城乡建设用地增减挂钩指标和 耕地占补指标圈内交易 。树立以重大项目为导向的要素分配原则，对同城化发展的重大项目 、重大 平台 ，优先保障用地 、用能等发展需求 。最后 ，要完善财税金融政策支撑机制 。探索建立圈内各市 同城化发展财政资金专项库，统筹财政专项资金 、预算内基建投资以及重大项目资本金，重点支持同 城化重大项目 。加快推动金融机构在城市圈内协同布局，跨行政区开展业务，省 、市国有企业共同组 建合资公司或同城化发展投资基金，撬动更多社会资本参与城市圈重大基础设施和功能性项目建设。
（五）推动圈内公共服务和社会治理同城化
党的二十大报告强调，“为民造福是立党为公 、执政为民的本质要求 。必须坚持在发展中保障 和改善民生 ，鼓励共同奋斗创造美好生活 ，不断实现人民对美好生活的向往 ”[1] 。公共服务与社会 治理影响民生 、关乎民心 ，为此 ，武汉城市圈要加快圈内公共服务和社会治理同城化发展 。首先 ， 要稳步提升城市圈公共服务供给水平 。一方面 ，加快补齐基础设施短板弱项 ，突出规划引领 ，按照 统一标准 、统一时序推动传统基础设施升级改造 、加快布局建设新型基础设施 ；加强城市圈能源 、 水利基础设施建设 ，保障能源安全 ；另一方面 ，大力推进教育 、医疗 、养老 、交通 、社保 、医保 、公积 金 、旅游 、户籍管理等基本公共服务同城化 ，加快实现圈内各市基本公共服务 、基础设施通达程度 、 基本生活保障水平基本一致 。其次 ，要创新城市圈协同治理模式 。在我国 ，部分学者运用系统论 、信息论 、控制论等观点 ，参照协同学的自组织原理 、协同效应等界定协同治理 ，认为多方协调可以 产生“ 1+1>2 ”的治理效果 [14] 。 因此，要探索建立城市圈突发事件 、重大疫情联防联控 、应急处置与救 援联动机制，食品药品监管体系和安全生产保障体系 。要以共抓长江大保护为契机，建立健全武汉 城市圈生态环境协同共治机制 ，推动圈内重要湖泊水系协同治理 ，大气污染综合防治 ，生态空间 、 农业空间 、重要生态廊道协同预控和修复 ，健全常态化 、市场化 、多元化跨区域生态补偿机制 ，增强 城市圈抵御自然灾害 、维护生态安全的能力 。最后，要共同推动绿色循环低碳发展 。共同建设武汉 长江经济带绿色发展示范区 ，以碳达峰和碳中和目标为导向 ，调整优化城市圈产业结构 ，加快淘汰 落后产能 ，发挥生态优势 ，大力培育生态产业 ，打造生态产业创新基地 ，加快发展循环经济 ，构建资 源循环利用体系 ，大力发展水电 、核电 、风电 、太阳能 、生物质能等清洁能源 。要开展国家低碳城市 试点示范建设，深化城市圈碳交易试点，打造区域碳市场 。
（六）健全完善长江中游城市群协同发展机制
针对当前长江中游城市群协作推进过程中出现的行政边界刚性约束 、合作机制不健全 、产业同 质化 、生态屏障脆弱等问题 ，可以考虑在当前三省定期会商 、协同合作 、集中办公的基础上 ，探索新 的合作模式，在思想上行动上形成共同发展的推力和合力 。武汉城市圈应与长株潭城市群 、鄱阳湖 城市群抱团发展 、协同共进 ，相向而行 、同频共振 ，共同支撑长江中游城市群“增长极”。比如 ，可借 鉴成渝双城经济圈经验 ，在长江中游城市群范围内推动区域协同创新 、人才协同发展 、中欧班列合 作 、系统集成改革等方面的深层次合作 。
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