新冠肺炎疫情冲击下拉丁美洲政府债务危机研究——以阿根廷和巴西为例论文

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　　【摘要】在新冠肺炎疫情冲击下，由于政府债务无法按时偿还，阿根廷和巴西成为全球先后宣布破产的国家。在回顾两国新冠肺炎疫情发展的基础上，从经济增长速度、行业影响程度，国际收支规模，货币贬值情况和失业率水平等五个方面分析了新冠疫情对两国经济所产生的影响；结合两国政府针对疫情所采取的财政政策措施，分析得出新冠疫情后两国政府大规模财政支出增加是导致政府债务危机产生的直接原因；多年来阿根廷和巴西的经济结构不完整与社会福利支出过多是导致本次两国政府债务危机的深层原因，也是根源所在。上述分析给我国的债务管理启示：建立合理的产业结构体系、完善与经济发展相适应的社会保障体系、强化全球应对负外部冲击策略的协同性和构建金融预警机制。

　　【关键词】新冠肺炎疫情；政府债务危机；财政政策；财政空间

　　一、引言

　　2020年，新型冠状病毒在全球肆虐，全球经济遭受重创，新冠肺炎疫情的强势来袭给拉丁美洲经济带来前所未有的冲击。2020年6月，世界银行（WB）在《全球经济展望》①报告中指出，疫情给拉丁美洲地区造成的冲击将比2008—2009年全球金融危机以及20世纪80年代拉美债务危机严重得多。巴西和阿根廷作为拉丁美洲的第一和第二大国家，两国人口总量约占拉美总人数40%（巴西32%、阿根廷7%），两国国土面积超过拉美地区总面积的一半以上（巴西41%、阿根廷13%），此次新冠疫情对拉丁美洲各国经济产生影响和冲击时，阿根廷政府和巴西政府已先后宣告“破产”。

　　2020年4月19日，阿根廷官员表示，“本国已无力偿还债务，需要进行债务重组”。4月21日，阿根廷债权人委员会（ACC）拒绝了阿根廷政府的415亿美元债务重组提案，并且宣布“破产”。这是全世界第一个因为疫情影响而宣布破产的国家。同年4月22日和5月22日，阿根廷政府分别公布了约700亿美元的债务重组方案和第一笔未支付的5亿美元到期债务利息。2021年3月9日惠誉评级公司将阿根廷的政府债务评级为“CCC”。巴西经济部长在2020年6月底也公布了巴西2020年债务总额可能超过GDP的100%，财政赤字可能超过GDP的15%。2020年10月14日，巴西财政秘书长表示：“巴西预算赤字已达到GDP的12%；总债务升至GDP的94%，创下1997年以来最差纪录。”2020年11月18日惠誉将巴西政府债务评级（IDR）为“BB-”并将其展望定为负向影响。2021年1月8日，巴西总统雅伊尔·博索纳罗宣布：“巴西破产”。

　　回顾历史，阿根廷和巴西自20世纪80年代以来曾多次发生债务危机，此次的新冠疫情再次将阿根廷和巴西两国置于债务危机中，这不禁让我们思考：这次新冠疫情到底对阿根廷和巴西的经济产生了什么影响？巴西和阿根廷屡次出现债务危机的根源究竟是什么？两国的经验与教训能给其他国家带来哪些启示？
 

　　二、阿根廷与巴西的新冠肺炎疫情态势回顾

　　（一）阿根廷

　　阿根廷第一例确诊的新型冠状病毒患者（COVID-19）病例报告于2020年3月3日。阿根廷从3月20日开始采取关闭边境、暂停各类交通运输、实行全民隔离等措施，以防止感染病例的迅速增长。阿根廷政府根据疫情的传染速度即报告病例数量翻倍所需的时间，将严格封锁转向逐步重新开放经济的政策。2020年5月8日，除布宜诺斯艾利斯市区外，政府宣布逐步重新开放，旨在恢复地区经济活动。5月23日，布宜诺斯艾利斯市区因感染加速而收紧了限制措施，6月初，强制封锁范围扩大到其他选定的大城市。在7月份宣布放宽布宜诺斯艾利斯市区的限制，并分阶段重新开放活动。在新冠疫情暴发之初，阿根廷政府就迅速采取了严格的防疫措施，这让阿根廷的疫情一度得到了较好的控制，但是由于疫情在卫生条件和防疫能力薄弱的贫民社区传播较快，这使得10月21日阿根廷单日新增确诊病例高达18326例，不断上升的感染率导致政府强制封锁延长至11月7日，一些内陆省份的执法力度更为严格。随着布宜诺斯艾利斯市区疫情增速趋于平稳，政府宣布进入社会疏远阶段。经过政府执行一系列的疫情控制措施后，阿根廷的新冠疫情总体上得到较好的控制，截止到2021年3月4日，阿根廷新冠肺炎确诊数为213万人，每百万人中有47216确诊，死亡率为2.5%，死亡人数比率排名世界第六。

　　（二）巴西

　　巴西的第一例确诊病例于2020年2月26日报告，3月27日，巴西总统府民办主任、司法与公共安全部长、基础设施部长及卫生部长联合颁布第152号文件，决定自2020年3月30日起30日内，暂停所有外国公民搭乘飞机入境巴西。但是与阿根廷政府不同的是，由于巴西国内对于隔离措施分歧严重，巴西最高法院称，地方州市有权决定各自地区的防疫政策，总统无权干涉。巴西政府未实施严格的限制措施，而是采用“消极抗疫”政策。从巴西的疫情发展来看，确诊新冠肺炎病例数从2020年6月19日的103.29万人增加到7月16日的201.21万人，用时不到一个月的时间，10月7日确诊病例突破500万人，第一波疫情大流行在8月中旬达到第一个高峰，并在11月初稳步消退。仅有形势严峻的东南部圣保罗州政府在2020年12月底和2021年1月初将防控等级提升至最严格的红色阶段，非必要商业活动场所均暂停营业。由于政府对疫情防控不力，巴西2021年2月18日已累积超过1000万人被确诊为新冠肺炎患者，第二波疫情使每日病例数回到峰值水平，为了防止疫情蔓延，各地政府收紧了管控措施。面对疫情加剧，巴西首都所在的联邦区以及皮奥伊州、巴拉那州等全国其他8个州限制商业和人员往来，号召全民居家隔离，将公共灾难状态期限由原先的2020年12月31日延长至2021年6月底。尽管如此，由于受国内公共卫生基础设施和医疗水平的限制，巴西近半年来仍有平均每月约100万新增确诊新冠肺炎患者。如图1所示，截止2021年3月4日，新冠肺炎确诊人数为1079万，即每百万人中有50780确诊，死亡率为2.4%，仅次于美国，居全球第二，拉美第一。

　　三、新冠肺炎疫情对阿根廷与巴西经济的影响

　　面对2020年突如其来的新冠肺炎疫情，各国政府采取的防疫措施严重打击了世界经济活动。据拉美和加勒比经济委员会（ECLAC）预测②,当前拉丁美洲可能面临近一个世纪以来最严重的经济衰退，并预计拉丁美洲和加勒比海地区经济2020年萎缩7.7%，2020年出口下降13%，进口下降20%，为2008年国际金融危机以来最差表现。阿根廷和巴西受新冠疫情影响，在经济方面的影响主要体现在经济增速、行业影响差异，国际收支规模、货币贬值情况与就业水平。

　　（一）经济明显呈负增长

　　从阿根廷多年的经济发展来看，2011—2018年经济增长率呈波浪式起伏变化，2019—2020年则呈现断崖式下降，且为多年来最低值，如图2所示。自疫情扩散以来，阿根廷采用了严格的防疫措施，这导致其经济将面临更大的衰退规模。2020年底，ECLAC预测③,2020年阿根廷经济将衰退10.5%，从实际情况来看，阿根廷经济在2020年第四季度有所回升，使全年国内生产总值的年增长率控制在负10%以内（-9.2%），但经济仍表现为严重下滑，国内生产总值下降百分比排名全球第三（仅次于秘鲁和西班牙）。巴西近十年来经济的发展仍不容乐观，在经历了2013—2016年经济严重下滑后，巴西经济有所回暖，但是由于新冠疫情使其经济增长受挫严重。国际货币基金组织（IMF）2020年6月24日发布的《世界经济展望》④预期巴西2020年或将出现120年以来最大的经济衰退。巴西地理统计局（IBGE）于2020年3月份发布2020年巴西经济发展情况为，国内生产总值下跌4.1%，终止了从2017—2019年连续三年的增长势头，是数十年来的最低水平。2020年期间，巴西只有农牧业增长了2.0%，而工业和服务业分别下跌3.5%和4.5%，人均国内生产总值为35172雷亚尔，下跌了4.8%⑤。

　　（二）服务业受影响程度最大

　　为控制疫情蔓延，防止病毒的传播，政府对社交距离进行限制，对制造业、建筑业和以批发和零售为主的服务业三个部门产生直接的影响。对这三部门的经济活动分析来看，如图3所示，总体来看，两国的服务业受到疫情的直接冲击和影响程度最大。具体来看，阿根廷在2019年制造业与建筑行业总体增长较为平稳且变化频率相当，服务业则出现了季节性波动，年中和年末的两个消费季出现较高水平的增长，年末的指数⑥最高超过50%，但是到2020年3月由于新冠疫情的扩散，这三个部门的经济活动受到明显的影响，增长水平开始明显下滑，到2020年4月到达最低水平，制造业降低了约20%，建筑业降低超过60%，影响最大的是服务业，下降的水平超过约100%，到了第三季度各项经济活动均有所反弹，制造业，建筑业均已达到2019年年初水平，但是服务业仅为上年年初的四分之一的水平。

　　巴西制造业、服务业与建筑业三个部门的经济变动与阿根廷存在较大的差异，在2019年1月到11月，这三个部门的增长频率一直保持着制造业增长最多，其次是建筑业，最后是服务业，到2019年12月唯有服务业活动有所增加，且增长幅度较大，超额过120%，同月，建筑业与制造业都呈现负增长。从2020年第二季度开始，三个部门的经济活动同时大幅减少，并且各行业变动差异不大。第三季度由于外部环境的影响，主要部门的生产有所恢复，同时放松了对部分服务业经营的限制，建筑业、制造业和服务业均已超过2019年年初水平，且建筑业、制造业的增长超过了20%⑦。

　　（三）国际收支赤字

　　随着生产社会化与国际分工的发展，各国之间的贸易日益增多，由此使各国对外经济、政治、文化等各方面往来活动变得更为频繁，国际收支则是能反映出一国在一定时期内全部对外往来的经济活动。伴随国际化发展加速，国际货币收支的形成基于各国必须在一定日期内进行清算与结算，国际的债权债务关系由此产生。经常账户（又称现金账户）主要是由有形货物的进出口和服务贸易收支等各种服务的往来构成。如图4所示，从阿根廷和巴西的经常账户变化可以看出，自2019年至新冠疫情期间两国与国际经济活动的变化情况。

　　2019年，阿根廷的经常账户除第四个季度余额为正，其他均为负值。这表明巴西和阿根廷两国的经常账户一直处于较庞大的赤字状态，两国储备资源不足，需要通过外汇或举借外债来维持国际收支的平衡。巴西在2019年前两个季度的账户赤字低于阿根廷，但在后面两个季度则远高于阿根廷，且在第四个季度的账户余额为-46.52亿美元，达到近5年来的最低值。2019年第四季度阿根廷经常账户由负转正，达到25.18亿美元，但到次年第一季度再次回到赤字状态，为-4.44亿美元，而巴西的账户赤字在2020年第一季度则有所减少。尽管阿根廷和巴西在2020年第二季度和第三季度的经常账户均为盈余，但第三季度均明显低于第二季度的水平。受新冠疫情的冲击，这些变化表明随着外部经济环境的变化，两国国际收支有一度的改善，但是由于多年来持续的国际收支不平衡，使两国的国际收支仍为明显的赤字状态。

　　（四）货币贬值幅度大

　　由于经济的严重下滑，国际收支的不平衡，阿根廷和巴西两国货币都呈现出较为严重的贬值。阿根廷政府采取非正统的价格和资本管制来遏制经济的下滑与国际收支的失衡，使货币贬值更为严重，如图5所示。2019年8月和2020年6月经历了两次汇率暴跌。在2019年1月4日、2020年1月3日、2020年10月30日这三个时间点上，美元兑阿根廷比索的汇率分别为37.339、59.729和78.32。从2019年年初到2020年年初的贬值率为59.96%，2020年10月分别与2019年年初和2020年年初相比，贬值达到109.75%和31.13%。巴西自2020年2月中旬以来，国家央行多次干预外汇市场（包括现货和衍生品合约销售），干预总额达445亿美元（约占外汇储备总额的12%）。巴西央行后续向货币市场投放了90亿美元。美元兑巴西雷亚尔汇率在2019年1月4日为3.715，2020年1月3日的汇率小幅升至4.0667，但是到2020年10月30日，则为5.3646，较年初贬值31.91%。两国货币的大幅度贬值使得两国经济与社会的不确定性加剧。

　　（五）失业率高企

　　由于疫情对阿根廷和巴西经济的影响，随着对生活与生产活动的限制，经济发展速度降低的同时，居民的失业情况将有所加剧。根据巴西国家地理统计局（IBGE）发布的数据，受疫情冲击，该国在2020年四个季度的失业率分别为12.2%、13.3%、14.%6和13.9%，均高于2019年的失业率最高水平。根据阿根廷国家统计局（INDEC）的数据，阿根廷2020年第一季度全国贫困人口上升到40.9%，比2019年同期上涨5.5个百分点。阿根廷四个季度的失业率分别为8.9%、10.4%、13.1%和11.7%。从两国失业率的变化情况来看，两国皆因受疫情的影响，导致居民的失业率有所上升。由于受到政府对社交距离等方面的限制，第三个季度是受影响最大时期，随着限制的放松或取消，部分经济活动的恢复，失业率在第四个季度有所回升（见表6）。

　　四、新冠疫情中阿根廷与巴西政府的财政政策

　　面对新冠肺炎疫情的蔓延，当国家公共安全受到威胁时，政府责无旁贷地需要对疫情进行有效控制，以防止疫情继续扩散和蔓延。政府除了通过行政命令实行社交距离限制外，最直接有效地干预社会与经济的方式就是通过财政政策给予需要帮助的个人或企业以财政补助或税收优惠。阿根廷和巴西政府均根据本国的实际情况实施了不同的财政帮扶政策，具体措施如下。

　　（一）阿根廷政府主要的财政政策措施

　　阿根廷国会于2020年3月20日宣布进入“公共灾难”状态，解除了政府在2020年遵守首要平衡目标的义务。政府还援引了《宪法》开支上限的免责条款，以满足特殊的开支需要。紧急措施被纳入一个单独的（所谓的“战争”）2020年预算，不受财政责任法和宪法黄金法则的约束。阿根廷政府财政政策措施主要包括两项计划，分别是家庭紧急收入计划（IFE）和工作与生产援助计划（ATP）。前者主要是向弱势家庭提供临时收入支助（帮助受疫情影响的非正式工作者和低收入工人等困难人群提供现金转移），提前向退休人员支付养老金，扩大家庭福利方案，向低收入工人预支工资奖金；后者是提供就业支持（对临时停工或缩短工作时间的工人给予部分补偿以及临时减税）。此外，阿根廷政府还降低基本医疗用品的税收和进口税，以及从联邦政府到州政府的新转移，以支持更高的医疗支出。家庭紧急收入计划（IFE）在2020年4月至9月之间分三期付款，每期1万比索，政府共分配2700亿比索援助失业者，子女普及津贴户主（AUH），家政人员，非正式工人和类别A和B的单一纳税人，通过这项计划避免了约涵盖900万人陷入短期性贫困。根据疫情期间注册申请工作与生产援助计划的中小型企业和公司的所有数据显示，共有53万名劳工受益于政府推出的就业和生产援助计划（ATP），而同时还有73万家中小型企业为生产恢复计划（REPRO）受益方，通过这一计划，政府负责向企业支付最高为50％的工资。联邦公共税收管理局的数据显示，阿根廷政府通过推出家庭紧急收入计划和工作与生产援助计划极大地减少了私营部门的财政损失，让其累积的债务减少了34%。家庭紧急收入计划（IFE）和工作与生产援助计划（ATP）的这两项经济补贴计划已在2020年年底结束。

　　（二）巴西政府的主要财政政策措施

　　巴西政府为了应对新冠疫情大流行造成的经济损失，2020年3月26日开始实施总额达到7500亿雷亚尔，约合1500亿美元的财政刺激计划，主要用于保护最脆弱人群、易感群体、帮助薄弱产业部门和保就业。

　　首先，增加向贫困家庭的转移支付，增加社会保障福利（特别是向低收入受益人）、失业保险福利和向最低工资工人付款。2020年4月巴西启动了相关的紧急救助计划，旨在为该国失业和自由职业者提供经济援助。2020年4月至8月间，政府共发放5期救助金，每人每期可获得600雷亚尔（约合108美元）的援助，从9月起，该数额降至300雷亚尔（约合54美元）。获得政府纾困援助的家庭比例从10月的42.2%下滑至11月的41%，平均每户的受益金额为558雷亚尔。截至12月，巴西已有6790万人，相当于全国人口的三分之一获得了该项援助，总发放金额达到2929亿雷亚尔（约合527.57亿美元），确保对巴西人的生活产生直接和间接的积极影响。巴西2020年8月份增加了74%的支出，达到1981亿雷亚尔。其中约为四分之一用于向数千万巴西最贫困人口的紧急转移，这是整个政策中最受人关注的部分，直接给穷人发钱。政府同时还放宽劳动法，让现有社会职工可以减少失业的风险。其次，在帮助薄弱产业部门方面，实行减轻税收负担，通过延长缴税期限等方式，发放针对个体经营者和对中小企业的补贴，还有对医疗用品零关税（持续到年底），对于抗击新冠肺炎疫情用的进口及国产商品暂时免征工业产品税（IPI）给予医疗产品关税优惠，降低出口税税率、暂时免去反倾销税等政策，工时保障基金（FGTS）付款延期3个月。支持受灾严重的部门，包括免除社会保障缴款，用于支付工资费用的补助金；以及用于建筑相关活动的补贴贷款。最后，增加公共需求方面，包括改进病毒诊断、购买医院设备以及修建诊所和医院。

　　五、新冠疫情下阿根廷与巴西政府债务危机的原因比较分析

　　（一）政府债务危机的直接原因

　　1.政府赤字率过高。阿根廷和巴西政府债务危机产生的直接原因均是因为政府的财政支出规模大于财政收入，无法偿还已有债务而产生。由于本次新冠疫情的外部冲击，为了尽力保证人民生命安全与经济稳定，各国政府均采用积极干预的财政政策去抗击疫情，阿根廷与巴西政府也不例外，为了抗击新冠疫情而实施的大规模财政刺激计划的直接后果就是持续地增加本国政府财政支出压力，从而使政府的公共债务负担更加沉重。如图7所示，阿根廷和巴西政府多年来一直执行赤字财政政策，并保持在国际警戒线的3%以上。阿根廷2014年财政赤字占GDP的比例为4.3%，2016和2017年达到6.7%的高位，2020年则从2019年的4.5%增加到8.5%。巴西近年来的赤字率总体保持较高的水平，均高于6%，2015年的赤字高达10.3%，2019年赤字率有所下降，但是由于2020年新冠疫情的冲击，这一比重再次上升到10.8%，为历史最高水平。

　　2.政府债务负担率大。多年来阿根廷和巴西政府均需要面对大规模的财政缺口，特别是在新冠疫情期间，政府为了弥补赤字最基本的做法就是向国内或国外市场发行政府债券，这也是公债的基本职能。政府债务负担率反映整个国民经济对政府债务的承受能力。从两国政府债务的发展来看，2010—2017年，阿根廷的政府债务占GDP的比重低于巴西，均低于国际警戒线，但在2018年激增23.4个百分点，达到86%，2020年疫情期间的政府负债率比2019年增加了15.2%，达到最高点104.6%。阿根廷已积累公共债务3240亿美元，约为GDP的104.6%。对比巴西的政府负债率，2015年以前低于警戒线，此后一直保持约4%的增长速度，到2019年有小幅下降，至75.79%，疫情期间的政府支出使政府债务占GDP的比重达到近90%。巴西国库局2021年1月27日公布，2020年巴西公共债务达5.01万亿雷亚尔，比2019年增加17.7%。巴西财政部预测，公共部门需要在2021—2029年期间平均达到每年1.76％的GDP增速才能将债务水平恢复到疫情前的水平。

　　从图8可以看出，由于在新冠疫情暴发以前，两国的政府债务负担率就已经超过60%国际警戒线，而这次由于财政收入受到冲击以及与流感大流行相关的大规模社会支出措施，政府债务规模陡增，已远超过国民经济可承担的能力范围，由此成为压倒骆驼的最后一根稻草，这也直接导致两国分别于2020年4月和2021年1月宣布破产，造成政府债务危机的最直接导火索。

　　（二）政府债务危机的深层次原因

　　纵观新冠疫情发展和对阿根廷、巴西经济的影响，结合两国多年的总体经济状况可知，本次阿根廷和巴西的政府债务危机本身就存在着其内在的根源，或是深层次的原因。对比世界其他国家，同样是受到新冠疫情的影响，各国政府也同样采取不同形式的抗击疫情的财政政策措施，财政支出规模也出现大规模增加，但是无论是发达国家或是新兴发展中国家都没有出现债务危机。由此可以看出，阿根廷和巴西经济的内在问题近年来一直都存在，只是受到这次突发的外部冲击后，政府债务危机得到再次突现。因此，真正导致政府债务危机爆发的主要原因有以下几个方面。

　　1.经济结构不完整，发展动力不足。阿根廷和巴西都是具有优越的地理气候环境和矿产资源禀赋的国家。阿根廷拥有南美第二大河，巴拉那河。矿产资源丰富、成矿条件良好、未开发矿产多，为拉美主要矿业国之一，其中石油和天然气是阿根廷较丰富的能源矿产之一。页岩气、页岩油分别占全球储量的第二和第四。阿根廷有发达的牧业，是世界肉类和粮食重要的生产和出口国。巴西拥有世界上流域最广、流量最大的河流，亚马逊河。自然资源极其丰富，铁矿储量世界第五，产量世界第二；巴西其他矿产资源有：铌（占世界96.4%）、钽（占世界46.5%）、石墨（占世界28.3%）、锡（占世界12.4%）、锰、铝、镍、镁、石油等储量也排世界前列，还有森林、淡水等都居世界前列。由于阿根廷和巴西都具有自然资源充足的特征，这使得两国经济长期陷入“资源诅咒”，依靠初级产品出口作为主要的发展模式，这也导致两国对本国发展工业体系内和产业升级转型动力不足，这些都在阻碍着两国的经济发展。初级产品出口和制成品进口的产业结构导致阿根廷和巴西经济易受气候因素和外部需求变动的冲击。

　　从图9、图10可以看出，阿根廷和巴西两国多年来的主要产品进出口变化，两国的制造业产品进口的比重过高于其他商品进口量，阿根廷近10年来比重相对有所降低，但仍高达80%；近30年来巴西制造业产品的进口比重则呈总体增长趋势，近几年约为75%。与之相应地，制造业产品的出口占比多年来均呈下降的趋势，巴西较阿根廷更为明显，特别是2005—2011年期间变化尤为突出。再从食品的进出口比重来看，两国的食品出口占比相对较大，且呈小幅上升的态势。阿根廷食品出口多年来超过商品出口平均总量的50%，巴西的食品出口额占比多年来也超过30%。从上述的分析可以看出，两国的食品出口占商品出口总量较大，对食品等初级产品的出口依赖较大，同时也看到两国对制造业的进口依赖较强。

　　阿根廷和巴西的产业结构还可以从两国工业产值的贡献率来分析。从图11可以看出，两国工业对本国经济的贡献程度与变化情况。如图11所示，阿根廷和巴西两国工业贡献率近30年来在逐年减少，20世纪80年代，阿根廷和巴西制造业产值占GDP总量维持在40%以上，一直到1995年，巴西制造业产值占比已跌落至20%以下，2008年阿根廷的比重下降至25%以下。且最近5年阿根廷和巴西两国工业增加值占GDP比重的最低水平分别为21.78%和17.92%，这是多年来两国经济加速“去工业化”的结果（唐子林，2017）。与此同时，由于两国本土工业起步以及发展较晚，政府为了保护国内的“幼稚工业”实施了进口替代模式，这使得两国的产品结构体系处在全球产业链的低端，最终的结果是，两国经济只能被动地接受外部影响，经济增长显现出明显下降，并伴有大起大落。繁荣经济对初级产品出口的依赖明显增强，并导致本币升值压力加大，同时工业部门出口竞争力和对国民经济贡献度下降（黄琪轩，2013）。2020年由于全球均受到新冠疫情的影响，使得过分依赖于国际市场的阿根廷和巴西经济受到更为严重的影响，财政收入大幅缩水，政府债务危机得以重新出现。

　　2.社会福利支出刚性，财政空间小。阿根廷和巴西实施的是高福利社会保障政策，由于社会保障支出具有刚性，这让两国的财政不堪重负，同时也抑制了社会劳动生产效率的提高，导致财政空间不断缩小（高庆波，2015）。目前，巴西和阿根廷两国的社会保障体系都较为庞大，包括免费医疗和教育，以及退休金和救济金等，两国民众均享受着发达国家的待遇。据不完全统计，从2003—2016年，巴西的实际工资水平上涨30%，但劳动生产率却没有提高。OECD国家退休金为平均工资税后收入的69%，但巴西的则为97%。阿根廷和巴西社会保障支出占财政总支出的比重如图12所示。阿根廷社会保障支出近6年来尽管有所下降，但是却一直都保持在64%的水平以上；巴西的社会支出占比相对阿根廷低一些，但是最近5年仍呈现出增长的趋势，且2019年也已超过60%的水平。这就意味着政府将公共收入大部分用于居民的社会生活保障方面，而并没有转为生产性投资用于促进产业结构转让型等经济发展。

　　造成阿根廷和巴西两国社会保障支出占比居高不下的主要原因是由于民粹主义的盛行（陈颖，2017）。在这两个国家均存在着政府过分追求福利主义，缺乏基于长远发展考虑的经济政策，使经济丧失竞争力。两国政府为了获取民众的支持，均向民众承诺发放福利，导致福利开支给财政带来的负担日益变重，被民粹主义绑架的政治使得社会非常不稳定。当经济衰退和福利减少等问题出现时，本国的民粹主义团体就举行罢工等活动向政府施压，政变频发。比如在最近半个多世纪内，阿根廷政府更迭多达29次，新政府上台后一般是采取强力的压制政策，这种压制对稳定经济有一定的积极作用，但只注重短期福利的国内民粹主义，财政收入的大部分用在了保障社会公共开支等非生产性用途，使得政府进一步推行有助于本国经济长期可持续发展的政策难度极大，同时由于不断加大的公共开支加重了财政赤字，推动了通货膨胀，使公共财政状况日趋恶化。因此，民粹主义政治影响了宏观经济政策，无法抑制的社会福利开支导致了经常性的财政赤字、沉重的外债负担、不断提高的通货膨胀以及经济长期增长乏力等问题。由于拉丁美洲的人口仍然是世界上最年轻的国家，但它正在以最快的速度老龄化，用于养老金的社会福利支出的增加，加之新冠疫情的冲击，使得两国的经济下滑严重，财政负担加剧，财政空间急剧减少，从而导致政府债务危机的产生。

　　六、启示

　　随着社会的发展与科技的进步，人类社会已经进入一个风险社会，未知的风险随时都有可能发生，财政不仅要应对现有的风险，还要预防将来可能发生的风险（刘尚希，2018）。政府债务危机的出现并不是突然产生，而且经过多年的积累而形成，通过对阿根廷和巴西两国政府债务危机原因的探讨，特别是在受到类似于新冠疫情影响的特殊时期，为了减少和预防政府债务风险的累积，根据前文的分析有以下几方面的启示。

　　首先，应建立合理的产业结构体系，保证经济稳定增长。由于阿根廷和巴西片面地依赖于初级产品出口，缺少对工业发展的全面认识，使产业结构失衡严重。受外部环境影响严重，需要通过采取扩张性财政和货币政策以及环境和工业政策，在战略部门促进就业密集型和环境可持续的投资，优先在经济、社会复兴和转型方面支出，实现区域所需的产业结构转型，增加促进本国经济发展的根本动力，并促进经济的可持续发展。政府应着重于强调经济发展来促进债务可持续。

　　其次，建立与经济发展相适应的社会保障体系。超越本国经济水平的社会保障制度不仅不能给民众带来安稳的生活保障，由于国家财政支出负担的增加，直接导致政府债务增加，同时政府无法将资金用于促进资源最优配置的经济运行中，不利于国家内在经济效率的最优化，从而使财政空间保持在合理的水平上，以保证财政的可持续性。因此，适度规模的社会保障支出不仅有利于社会公平的形成，还有利于经济的稳定发展。

　　再次，强化全球应对负外部冲击策略的协同性。宏观经济理论认为实际经济增长率围绕潜在经济增长曲线上下波动。新冠疫情属于一种对经济的随机性、不确定性的外部扰动，它会通过对供需两侧的影响而直接作用于经济系统的内部运行。面对突发的外部冲击，地区经济复苏和转型还需要资金和国际合作，其一，通过优先保障全球供应链中重点企业和关键环节，稳定全球供应链，强化信用保险作用；其二，需要利用国际货币基金组织对特别提款权的发行和重新分配等工具，以加强该地区国家和区域协定的储备；其三，可以将脆弱的中等收入国家纳入G20的债务暂停倡议中，并制定相应的政策；其四，启动以债务换气候变化的办法，同时设立复原基金和多边、多区域国家信贷资本化等形式获得更多的资金以应对突出的外部冲击，尽量减少政府直接债务的形成，防范政府债务危机的出现。

　　最后，针对政府的债务应加强风险控制，构建金融预警机制。重视财政部和中央银行在债务中监管的核心地位，制定各种风险监督指标，设立相关监管部门，加强对政府债务内部风险监控，建立日常政府债务的监控制度，随时进行检查、评估以保证政府债务保持在一个合理和可持续的水平上。

　　【注释】

　　①资料来源：世界银行.

　　②资料来源：拉美和加勒比经济委员会.

　　③资料来源：拉美和加勒比经济委员会.

　　④资料来源：国际货币基金组织.

　　⑤资料来源：巴西地理统计局；国际货币基金组织.

　　⑥把2019年1月的数据以100作为基数进行计算.

　　⑦资料来源：世界银行.

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