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摘 要：要加快发展多层次、多支柱养老保险体系，更好满 足人民群众多样化需求。 完善基本养老保险全国统筹制度，发 展多层次、多支柱养老保险体系 。 大力发展银发经济，加快发 展多层次、多支柱养老保险体系，努力实现老有所养 、老有所 为、老有所乐。为推进多层次养老保险体系建设，全国个人养 老金制度已于 2022 年 11 月落地 。研究发现，广东是第三支柱 养老保险试点政策落地最多、最全、覆盖面最广的地区，但起步 晚、供给有限，养老金融产品收益率低、同质化现象严重;应加 快完善相关制度 ，放宽账户管理以增强个人养老金制度吸引 力，并在产品层面提供多元化选项，增强养老金的积累和保障 能力，真正实现第三支柱养老保险规范发展。
关键词：个人养老金,养老金融,体系发展,广东省
国家统计局公布，2022 年末全国人口 141175 万人，60 岁 及以上人口 28004 万人，占全国人口的 19.8%，其中 65 岁及以 上人口 20978 万人，占全国人口的 14.9%，我国步入深度老龄 化阶段 。随着老龄化国情的日益凸显，党和国家愈发重视人民 养老事业。《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《“十四五 ” 国家老龄事业发展和养老服务体系规划》(国发〔2021〕35 号) 等政策文件陆续出台。广东省 65 岁及以上人口规模约为 1157 万人，占比 9.1%，尽管老年人口占比在全国处于较低水平，但 增速较快 。与此同时，在灵活就业人员、新业态就业人员等就 业人员体量较大以及多种因素叠加的情况下，发挥保基础作用 的第三支柱养老保险在广东仍存在较大差距。随着国家一揽子 配套政策落地，第三支柱养老保障能否行稳致远、全面实施，还 需要各级地方政府、监管以及市场参与者共同努力，设计符合 居民长期资产收益要求的产品， 不断提高投资收益率是关键 。 广东肩负在全面建设社会主义现代化国家新征程中走在全国 前列、创造新的辉煌的使命，应紧抓国家政策红利，加快推动广 东省第三支柱养老保险高质量发展。
一、第三支柱养老保险的发展历程
( 一)从各个国家自主发展到世界银行提出三支柱理论
第三支柱养老保险是广义的养老保险概念，既包括了保险 业为主的商业性养老保险 ，也包括了银行业为主的养老储蓄、 养老理财，证券业的养老基金 。第三支柱养老保险与第一支柱 基本养老保险、第二支柱年金制度(企业年金和职业年金)共同 组成养老体系的三大支柱。
1994 年， 世界银行归纳总结了世界各国的养老金制度特 征，提出三支柱理论：第一支柱是强制性社会保障年金，主要形 式是现收现付(PAYG)的待遇确定型(DB)养老金。特征是可以 发挥养老金的社会再分配功能，实现代内以及代际间的财富转 移，为老年退休者提供基本生活保障。具有强制性，由政府主导 和管理，采取税收筹资，施行财产审查制、最低担保、等额养老 金等 。第二支柱是员工养老保险制度，主要形式是缴费确认型 (DC)的职业年金和个人年金，可以有效提升老年人的收入和 生活水平。特征是强制性，通过私人管理和政府监管，实现养老 金的完全积累，一般采取职业养老金和个人储蓄计划等 。第三 支柱是自愿性个人商业保险。通过将私人储蓄投资于商业养老 保险，以实现养老储蓄的保值与升值，是对养老金的有效补充。 特征是自愿性，采取职业养老金、个人储蓄计划等形式。
世界银行在 2005 年的《21 世纪的老年收入保障—— 养老 金制度改革国际比较》研究报告中，将养老金三支柱扩展至五 支柱 。即“零支柱”：基本年金或社会年金，主要目的在于提供 最低社会保障，尤其是对于终生贫困以及资源不足或不使用法 定养老金制度的老年劳工群体 。第四支柱即家庭养老支持，以 家庭伦理为支撑，通过子女供养、自有住宅、个人储蓄等为家庭 中的老年成员提供晚年生活照顾。
在世界银行三支柱理论提出之前 ，利用税收政策支持第 三支柱养老金的国家非常少。1971 年，美国社会保障总署研究 报告《西德与法国的私人养老金》提出：要实现养老金 75%的 替代率，需要第二 、第三支柱填补 25%~30%的缺口，第二 、第 三支柱分别指私人养老金和个人储蓄 。 1972 年， 瑞士明确将 “ 三个支柱相结合”方案主张“ 为私人养老金留出足够空间，即 在第一支柱略有提高的前提下， 以立法的形式将第二支柱企 业养老保险固定为强制性制度 ， 同时增设第三支柱个人养老 保险 。”
(二)世界各国第三支柱养老保险的三种模式
1.补充第二支柱，为少数人服务。以北欧福利国家为代表， 第一、第二支柱养老金的待遇水平高，民众对第三支柱的需求 低 。丹麦建立了税收政策支持的第三支柱个人储蓄养老金，更 多是为那些有经济能力额外储蓄的高收入群体服务。
2.补充第一支柱、替代第二支柱，为多数人建立。以德国养 老保险体系为例 。为弥补基础养老金下降带来的支付缺口，德 国大力发展第三支柱，吕库普养老保险，主要针对高收入群体; 里斯特计划自 2001 年推出后迅速发展。
3.第三支柱与第二支柱的合力发展 。以美国为例，由联邦政府提供税收优惠、自愿参与的个人养老金制度 。第三支柱个 人养老金重要性逐年提升。
( 三)中国多层次、多支柱养老保险体系发展进程
1991 年，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决 定》(国发〔1991〕33 号)最早提出“多层次”发展思路。2018 年， 《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》(财税 〔2018〕22 号)提出推进多层次养老保险体系建设，对养老保险 第三支柱进行有益探索。2020 年，党的十九届五中全会通过的 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划 和二〇三五年远景目标的建议》提出发展多层次、多支柱养老 保险体系。
我国构建养老保险已逐步走向多层次、多支柱结构，基本 实现满足多层次的养老需求、化解多样性的养老风险、实现多 元化的养老目标。
1.一支柱：基本养老保险 。全国现已经覆盖 10.53 亿人，其 中，职工养老保险 50355 万人(职工 36711 万人 、离退休人员 13644 万人);居民养老保险 54952 万人(参保 38488 万人 、领 取待遇 16464 万人)。我国已经连续 18 年提高退休养老金待 遇，截至 2022 年底，职工养老金达到全国平均 3606 元 / 月、居 民养老金全国平均 205 元 / 月。
2.二支柱：企业年金与职业年金 。截至 2022 年末，全国企 业年金参加职工 3010 万人，90.82 万个单位参加职业年金、建 立职业年金个人账户数 4607.87 万个，占城镇职工基本养老保 险参保职工的 19.6%; 城镇职工基本养老保险的参保人中，近 3 亿人没有参与二支柱;一支柱参保人中，超过 6.8 亿人没有 参与二支柱。
3.三支柱：个人养老金 。 1991 年，国家出台职工个人储蓄 性养老保险。2009 年，上海初步试点个人税收递延型商业养老 保险，天津、海南也出台试点方案 。2018 年 5 月 1 日，上海、苏 州、福建启动试点 。2022 年 11 月，个人养老金制度启动实施， 采用账户制，符合规定的银行理财、商业养老保险、基金、证券 等养老金融产品都纳入第三支柱。2023 年 9 月，国家金融监督 管理总局发布了关于个人税收递延型商业养老保险试点与个 人养老金衔接有关事项的通知 。截至 2023 年上半年，全国个 人养老金账户开立数超过 4000 万 。 目前全市场已经推出 745 个个人养老金产品，其中：存款产品 465 只、基金产品 162 只、 保险产品 99 只、理财产品 19 款。
二、广东省第三支柱养老保险发展现状
社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福 祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众 共享改革发展成果的重要制度安排 。把社会保障作为改善人 民生活的基础民生工程， 把养老保险作为社会保障体系建设 的重点 ，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制 度模式，确立了多层次发展的体系框架，稳步推进各项工作， 取得重大进展 。作为养老保险改革先行地，广东已逐步建立起 以“第一支柱”基本养老保险为基础、以“第二支柱”企业年金 (职业年金)为补充的多层次多支柱养老保险体系，个人储蓄 性养老保险和商业养老保险这“第三支柱”也正加快发展 、成 效显著。截至 2022 年，第一支柱覆盖了广东省 76.24%的 16 岁 及以上常住人口、医疗保险覆盖了 88.98%的常住人口，城镇职 工基本养老保险参保人数 5152 万人，城镇居民养老保险参保 人数 2742 万人;第二支柱覆盖率接近 10%，位居全国前列，有 7490 家企业建立企业年金制度 ，职工参保人数 165.55 万人， 企业年金基金规模达到 1088 亿元;全省符合条件的机关事业 单位工作人员均已建立职业年金制度 ， 职业年金规模超过 2000 亿元。
( 一)国内最发达的广州、深圳两地才刚刚起步
以个人养老金 、个人储蓄性养老和商业养老保险为主要 内容的第三支柱养老保险在广东省尚处试点阶段 。2021 年 12 月 6 日 ，深圳市成为我国首批养老理财产品试点发行地区 。 2022 年 2 月 11 日，新增广州市参与养老理财产品试点;7 月， 工、农、中、建四大行在广州开展特定养老储蓄试点。
(二)第三支柱养老保险以养老理财产品为主
个人养老金方面 ，广东省有 22 家商业银行、19 家保险公 司、2 家理财公司、12 家基金公司、6 家证券公司和 2 家独立的 基金销售机构获得个人养老金业务试点资格， 机构种类和数 量均居全国前列 。产品数量从试点初期的 4 款储蓄产品、6 款 保险已增加到 273 款储蓄、43 款保险、18 款理财;每家银行平 均上线 77 款基金 。专属商业养老保险方面，目前 10 家保险公 司上线了 11 款产品 ， 累计为 2.1 万人次积累 2.3 亿元养老资 金。特定养老储蓄方面，累计销售 2.9 万笔，共计 79.6 亿元，笔 均定存 27.4 万元 。养老理财方面，目前有 49 款养老理财产品 上线，累计向 3.7 万名消费者销售 62.8 亿元 ，笔均销售 17 万 元 。商业养老金方面，累计为 1.1 万余名消费者开立商业养老 金账户，积累 1.1 亿元养老资金。
( 三)个人养老金试点尚未形成规模
截至 2023 年 9 月底，广东省先行地区(省直、广州、深圳) 已开通个人养老金账户 570.35 万户，其中有缴存的 187.60 万 户，占总开户数的 32.89%，累计缴存资金 39.10 亿元，人均缴 存金额 2084 元。但同时发现，全省资金平均缴存率仅为 33%、 资金缴存金额平均仅为 2065 元，银行、保险、基金信息系统未 实现互联互通 。目前，广东省第三支柱养老保险在多支柱养老 保险体系中占比不到 3%，还难以为第一二支柱提供“补位”。
三、广东省发展完善第三支柱养老保险体系难点和问题
( 一)居民购买第三支柱养老产品的主观意愿还不够强
从我们调研的受访者对第三支柱养老保险产品的认知程 度来看:很了解、占比为 27.5%，不了解、占比 26.4%，38.1%的受 访者表示仅了解一些。在没有参加或者不愿意参加第三支柱养 老保险的原因中最重要的一项便是有 41.7%的人因为对这项 政策不了解，9.7%的人对养老保险产品有偏见或误解。同时，广 东省居民资产配置以住房和存款为主，家庭养老、养儿防老、以 房养老的观念根深蒂固，其中 79.1%未退休者的养老准备方式 是基本养老保险，很难认可个人需要承担大部分养老责任的现 实，而且在观念上接受了“退休金”已经足够保障 。个人参加商 业养老的，在购买养老产品时更关注投资收益。
(二)养老金融产品名称各异、纷繁复杂，民众难以“货比 三家”“去伪存真 ”
一是养老金融产品是第三支柱个人养老金实现保值增值 的重要载体， 现有养老产品设计考虑了长短期养老需求的结 合，涉及到居民未来几十年的养老保障，产品周期长 ，品种相 对繁多，但在实际推广过程中，因保险、银行、基金、理财公司 产品设计不同 ，居民不能在同一平台上对多种类型的产品直 接进行比较和购买 。二是商业养老理财产品与其他一般金融 理财产品存在较大的同质化竞争 ，资管领域保险的风险保障 功能和养老资金的长期管理优势尚未得到充分发挥， 在与其 他金融产品的竞争中,保险公司无论是在获客能力、产品收益 和服务能力方面都难以建立优势 。三是健全客户权益保护机 制须不断完善，过去一些非金融机构及不法分子，打着“ 养老 理财”的名义，进行非法集资和金融诈骗，严重损害了民众特 别是中老年群体的合法权益。
( 三)广东养老金融市场需求大，但优质供给和服务能力 不足，市场潜力仍未得到充分释放
一是一些养老理财产品虽然在产品名称上体现了养老这 一主题，但在条款设置和投资策略上，与其他非养老理财产品 相比并无显著差别 。一些养老金融产品覆盖面窄，保障程度不 足，让消费者觉得解决不了大问题 。二是产品标准、信息披露 等缺少统一规范 。养老产品投资目标、投资策略等多是金融机 构自行设定，并不具备养老服务的功能 。三是投资期限偏向短 期 。广东省养老目标基金和养老理财产品占第三支柱的比例 达到 90%以上，两款产品封闭期均小于 5 年且追求较高收益， 体现出居民养老较强的投资属性 。 目前，我国 10 年期国债收 益率为 2.6%、3 年期 AAA 信用债降到 2.5%，以固收产品为主 的养老品种投资收益率超过 5%的难度不断加大。专属商业养 老保险和税延型商业养老保险的期限虽然长达 20~30 年，但 部分品种底层资产主要为 3~5 年的非标， 仍然呈现短期化的 投资倾向。
( 四)新市民群体商业养老保障亟待加强
广东省现有就业人口达到 7072 万人， 其中参加职工基本 养老保险为 5079.48 万人， 参加职工基本医疗保险为 4769.10 万人，近 2000 万新市民处于社会保障网络之外。2022 年 7 月， 广东省九部门联合印发了加强新市民金融服务工作的实施方 案 ，引导和鼓励商业银行和商业保险机构依法依规开展养老 理财、养老储蓄、商业养老保险等业务，丰富“第三支柱”适老 金融产品的供给 。但由于广东省新市民规模庞大、分布广泛、 流动性强，且由于到广东省生活时间较短，经济基础与保障意 识均较薄弱，个人与家庭抵御风险能力较低。
四、加快发展第三支柱养老保险工作的对策建议
加快发展第三支柱养老保险是贯彻落实党的二十大精 神，推动社会保障事业高质量发展、可持续发展的重要举措 。 2023 年中央金融工作会议指出，做好科技金融、绿色金融、普 惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章 。在人口老龄化的背 景下，推动第三支柱规范发展、壮大养老金规模事关百姓切身 利益，变得愈发重要。
( 一)加大政策宣传力度，培养广东省居民健康合理的养 老投资理念
加强政策引导，采用老百姓喜闻乐见的宣传方式，帮助广 东省广大人民群众特别是灵活就业人员在内的各类社会群体 认识参与第三支柱养老保险的现实意义及重要性 ， 帮助和指 导他们便捷、安全地参与第三支柱养老保险 。要不断促进从储 蓄养老到投资养老的观念转变，提升养老金融专业知识水平， 逐步培养广东省居民“ 长期投资长期收益 、价值投资创造价 值、审慎投资合理回报”的健康投资理念 。要有序将符合标准 的产品纳入第三支柱金融产品库， 并通过信息平台和金融行 业平台向社会发布。
(二)推动更多广东省法人金融机构积极参与第三支柱
一是鼓励和引导各商业银行、保险、证券和基金管理公司 特别是省内法人金融机构，充分发挥自身优势，助力广东省第 三支柱养老保险体系建设 。推动养老产品方面具有更强专业 能力和技术优势的保险公司发力提供养老金产品 ;支持相关 基金销售机构打造多资产、一站式的养老服务专区，带动多业 务协同发展 ;引导相关管理机构将个人养老资金投向广东省 重点发展的关键领域， 推动养老金与广东经济社会发展形成 良性循环 。二是发展养老产业金融，鼓励金融机构针对具有优 质底层资产和稳定回报的医疗养老项目，将养老资产证券化， 提高养老资金的利用率，强化经营的安全性 。在此基础上，可 进一步通过养老产业并购基金、养老 REITs 等模式，支持养老 产业的投融资需求 。三是鼓励引导广东省金融机构匹配市场 发展需求 ，改变金融商品同质化现状 ，充分发挥广东上市公司、国有企业等各类投资资源丰富的优势，不断拓展“存房 + 养老 + 金融”模式 。借鉴成熟市场经验，探索建立个人养老金 合格默认投资机制，有效避免资金长期闲置，实现最大限度的 保值增值。
( 三)充分发挥第三支柱个人养老金对维持经济发展和养 老金替代率水平的重要作用，不断增强制度的普惠特色
一是建立综合养老制度 ，针对灵活就业等社会保障相对 较弱的人员，适当拓展个人养老金账户功能，优化账户资金管 理，将退休收入保障、失业基本生活保障、补充医疗保障等多 项功能融于个人的风险保障体系 。二是探索第二三支柱养老 金灵活转换机制 。对于暂时没有能力建立企业年金的企业，鼓 励其探索从“企业到个人”的业务拓展模式，提高企业员工对 个人养老金制度的参与率，推动第二三支柱养老金协同发展。 允许公积金的部分资金购买第三支柱养老保险产品， 以更加 灵活的政策满足居民养老需求 。三是实施“ 自动加入规则”激 励政策 。支持有条件的上市公司、创新型企业试点个人养老金 自动加入，在自主自愿前提下，员工按照税前工资的一定比例 缴纳个人养老金，企业将等量资金存入员工个人养老金账户， 同时提高企业所缴资金的税收抵扣力度，降低企业成本 。四是 向国家争取更多优惠政策推动个人养老金普及 。比如：市民家 庭成员购买个人养老金产品时共享税前抵扣额度 ; 同时简化 纳税申报流程，鼓励民众积极规划商业养老方案。
( 四)加大第三支柱养老保险体系创新，不断提升产品吸 引力和综合服务水平
一是实现供需之间更好对接 ，需要广东省金融业聚焦百 姓迫切需求，进行有针对性的产品创新，丰富金融服务类型， 为市场提供更为多元的选择 。考虑到养老金融的目标群体里 老年人居多，尤需“稳”字当头，突出安全性和稳健性，在服务 细节上也应更简捷易用 ，提高老年人金融服务的可得性和满 意度 。二是搭建全市场养老金融产品交易平台，集合广东省内 各个领域的全部养老金融产品，降低民众投资决策成本 。三是 探索逐步放宽个人养老金提前支取限制 。在设定合理前提条 件下，允许民众在首次购房、教育、残疾、出现重大疾病医疗支 出等情况 ，可提前支取个人养老金 。 四是监管部门应正本清 源、强化监管，明确养老金融产品的标准，对不符合标准的各 类带有“养老”字样的短期金融产品及时加以规范，让养老金 融产品名实相符 。五是加快搭建专业化金融组织架构，打破资 格主体行业壁垒，提供不同层次的养老产业投融资服务，推动 养老金融由单一保障型向多样化功能型转型 。探索试点个人 养老金家庭投资顾问，提高民众投资能力水平。
(五)完善新市民商业养老保险保障
截至 2022 年末，广东的“新市民”超过 4000 万 。作为专属 商业养老保险的重要目标群体，新行业、新业态的从业人员和 灵活就业人员可以通过购买专属商业养老保险产品来填补自 己的养老保险缺口，但这类群体的可支配收入相对较低 。由于 年龄结构以中青年为主，这些群体需要承担大部分家庭责任， 扣除日常生活成本后的剩余资金较为紧张， 不易撬动产品的 实际需求 。因此，应尽快将更多的新市民群体纳入第三支柱养 老保险保障范围 ，鼓励和引导金融机构探索不断降低商业养 老门槛，推出更为灵活的缴费方式和养老金领取方式，使新市 民共同分享广东经济社会发展成果。
[本文系广东社科规划 2022 年度“双区和两个合作区”研 究专项——《数字技术赋能粤港澳大湾区消费金融市场高质 量发展研究》(批准号：GD22SQYJ 03)的阶段性研究成果]
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