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摘 要：政府采购作为重要的宏观 经济调控手段，可以帮助中小企业纾困 解难、助力其发展壮大 。厦门市贯彻落 实政府采购促进中小企业发展的政策， 提高面向中小企业的政府采购的预留 份额和价格评审优惠幅度、降低中小企 业参与政府采购的成本，不断释放政策 红利。 但在政策执行中，仍然存在预留 份额执行不够到位、对中小企业实行差 别对待 、 中小企业竞争力不够强等问 题，消弱了政府采购在助力中小企业发 展中的作用。对此，建议从政策细化、数 字化平台建设、绿色采购、金融参与、营 商环境优化、加强监管和提升中小企业 竞争力等角度入手，提高中小企业参与 政府采购的效率和效果。
关键词：厦门市,政府采购,中小企业发展
新冠肺炎疫情发生以来，中 小企业 发展遭受很大冲击，党中央出台一 系列 政策，帮助中小企业渡过难关。政府采 购作为重要的宏观经济调控手段，在助 力中小企业发展上发挥了重要作用 。厦 门市贯彻落实政府采购支持中小企业 发展的政策，取得了 一 定的成效，但政 策效果还不够明显，需进一 步提高。为 了把握厦门市中小企业参与政府采购 的情况，课题组通过福建省政府采购网 等收集、整理和分析政府采购相关的政 策文件 、通知和公告等，实地走访调研 了采购人、采购供应商等主体。
一、政府采购助力中小企业发展的 现状
( 一)用足政策，助力中小企业发展 显成效
一是优化政策措施。2021 年 9 月厦 门市财政局、厦门市工业和信息化局出 台《关于贯彻落实政府采购促进中小企 业发展政策的通知》， 提高中小企业所 占份额和政府采购价格评审优惠幅度 。 主要包括：面向中小企业的预留份额由 30%以上阶段性提高至 40%以上， 政府 采购货物和服务项 目 给予小微企业的 评审优惠幅度提高至 15%~20%。政府采购政策的执行效果逐步显现，各预算单 位纷纷加大预留比例，提高面向小企业 采购的合同金额 。厦门市卫健委有的放 矢，精准突破，从 2021 年面向中小企业 实 际 执 行 合 同 金 额 1861 .69 万 元，到 2022 年的将近 5 .12 亿元， 实际执行合 同金额增长近 30 倍 。[1]
二是深耕政府采购数字化新模式 。 2022 年以来，厦门市发挥“互联网 +”技 术优势，持续推进“数字化采购”，打造 “电子化交易”“远程开标”“异地评审” 等政府采购数字化新模式，不断增强数 字政府效能 。2022 年， 厦门市累计 392 个政府采购项目 实行远程开标，节约供 应 商 交 通 出 行 和 食 宿 成 本 约 400 万 元[2]。
三是开展框架协议采购。为规范多 频次 、小额度采购活动，2022 年财政部 出 台《政府采购框架协议采购方式管理 暂行办法》。 结合本地实际情况，2022 年，厦门市在《政府采购 目 录及限额标 准》 中增设框架协议采购， 目 录包括 2 个货物品目和 2 个服务品目，陆续规范 统一 小额零星采购， 降低采购成本，提 高采购效率。
(二)着眼资金，促融资与降成本并 行
一是打造信用融资新模式 。在政府 采购活动中，90%以上的供应商为中 小 企业，80%以上的合同由中小企业获得， 但中小企业融资难的问题仍然困扰着 中小企业获取和执行政府采购合同 。对 此，2018 年福建省财政厅等印发 《福建 省支持中小企业政府采购合同融资暂 行办法》，规定，取得政府采购合同的中 小企业， 可申请政府采购合同融资，无 需提供其他抵押和担保。福建省政府采 购官网显示，截至目前，福建省有 3479 家供应商申请，累计融资放款 3532 笔， 累计融资放款 31 .34 亿元，其中，厦门市 累计发放 125 笔，1 .97 累计融资放款亿 元，缓解了中小企业融资难 、融资慢的 问题。
二是减轻企业负担 。投标保证金、 履约保证金、质量保证金等一般按合同 金额的一 定比例来收取，占 用 中 小企业 不少资金， 且占用时间往往比较长，有 的保证金甚至因为项目拖延、关键岗位人员更换等原因难以回收，企业负担很 重。为了减轻中小企业负担，厦门市规 定，对中小企业参与政府采购原则上免 收投标保证金，免收或减半收取履约保 证金，货物和服务项目 不得收取质量保 证金，预付款比例提高到 50%以上 。 同 时，通过专项清理行动，监督政策的落 实情况，对清理中发现违规收取质量保 证金的 102 个项 目 、397 万元全部完成 清退 。[3]
三是推行资格承诺信用制 。厦门市 发布的《关于进一 步减轻供应商参与政 府采购活动成本负担的通知》 提出，预 算金额 500 万元以下的政府采购项 目 基本资格条件采取“信用承诺制”，企业 不用提供财务状况报告、依法缴纳税收 等相关证明材料，投标人在投标文件中 提供资格承诺函的即可参加采购活动 。 同 时，出 台供应商信用评价措施，对于 信用评价等级比较高的，可以免收或不 收质量保证金、履约保证金，这有助于 营造诚信经营的环境，引导中小企业诚 信经营，通过信用等级的提升来降低参 与政府采购的成本。
(三)服务保障，维护中小企业合法 权益
一是扩大政策信息的知晓度 。厦门 市印发《厦门市政府采购活动服务提示 (采购人主体责任专题)》，编印《政府采 购制度汇编》《政府采购典型案例》等文 件， 指导政府采购各方当事人全面、准 确了解新制度政策规定。深化采购信息 公开，将采购文件预公告项目范围扩大 到 300 万元以上项 目，要求公开采购意 向、招标信息和中标结果。此外，通过线 上“政策云课堂”和线下培训相结合方 式，陆续举办优化政府采购营商环境专 题、政策解读等活动，向采购人、代理机 构、采购供应商等主体解读政府采购相 关政策， 鼓励中小企业积极大胆尝试、 积极参与 。其中，全市线下培训人数超 过 500 人 。[4]
二是加大督导落实力度 。厦门市在 全国率先建立采购风险提示制度、采购 监管动态通报制度，在代理机构监督检 查中特别增加了面向中小企业采购的 执行情况的内容，畅通政策采购的咨询 和投诉渠道，及时调查、处理各类投诉， 比如设置歧视性资格条件、提供虚假材 料投标等，并将处理结果在政府采购网 上公开披露 。2022 年编制了《面向中小 企 业 预 留 份 额 和 采 购 情 况 报 告 ( 范 本)》，推进政府采购信息的公开，以接 受社会监督 。项 目组从福建省政府采购 网收集了 2022 年厦门各主管预算单位 发布的面向中小企业预留项 目 执行情况的公告， 截至 2023 年 7 月 13 日，共 44 家市级主管预算单位披露了相关的 信息，项 目合计 498 个。
二、政府采购助力中小企业发展的 问题
( 一 )政策执行力度有待进 一 步加 强
首先是中小企业政策的认定及执 行存在问题 。中小企业的界定和确认的 依据一般是企业提供的书面声明，但中 小企业从业人员、财务状况和经营成果 情况等是动态指标，以及个别中 小企业 可能提供不真实的材料， 评审专家、采 购人等主体可能很难在开评标时间内 作出鉴定，导致不符合条件的企业参与 采购或者享受政策优惠 。调研发现，有 的企业提供的《中小企业声明函》中所 载的数据与实际数据不符，被厦门市财 政局认定为无效声明函，其涉及的价格 评审优惠不应予以认定，但政府采购合 同仍然有效，仍继续履约 。该处理结果 不够严格，给更多企业钻空子留下了 空 间。
其次是预留政策执行的力度有待 加强。政策规定，200 万元以下的货物和 服务采购项 目 、400 万元以下的工程采 购项 目，适宜由中小企业提供的，采购 单位应当专门面向中小企业采购。从 44 家厦门市级主管预算单位披露 498 个 项 目 看，货币和服务项 目 、工程项 目 的 数 量 分 别为 446 和 52. 占 比 分 别为 89 .56%和 10 .44%，工程项 目 的数量比重 较低 。货物和服务类中， 项 目 均值为 244 .42 万元，最高的为厦门市卫健委披 露的金额为 5805 万元的采购项 目;工 程项目 中均值为 309 .74 万元，最高值为 2420 .77 万元，最低值为 175 .54 万元，整 体合同金额有待进一步提高。调研中发 现， 有的项目合同金额小于 200 万元， 却没有面向中小企业采购， 且未做说 明 。厦门市财政局关于 2022 年政府采 购代理机构监督评价工作情况的报告 中提到，建信发展(厦门)采购招标有限 公司代理的思明区人才交流咨询服务 中 心“思明区流动人员人事档案信息化 建设服务类采购”项 目， 采购预算 180 万元，但采购单位未对该项目 不专门 面 向中小企业预留采购份额的情形进行 认定，采购文件未注明该项目 专 门 面向 中小企业采购。
(二) 中小企业参与政府采购成本 高
首先是入场费问题 。在推进电子化 交易过程中，有的公共资源交易场所容 量有限， 由第三方交易平台来承接，参 与投标的企业需要向该交易平台 支付服务费，或者支付隐性的入场费，比如 公关费等，这考验的不仅是中小企业的 费用承担能力， 更是公平参与的机会。 其次是履约保证金问题 。参与政府采购 的中小企业尚未收到合同款项前，可能 就需要垫付一 定比例的保证金，资金压 力大。且调研中发现,一 些公司可能因为 关键岗位人员离职等原因逾期收回或 无法收回的情况 。最后是延期支付问 题。政府采购合同资金支付虽然有财政 作保障，但是，调研中发现，特别是最后 一期款项延期支付的情况较为常见，有 的缘于项 目 延迟， 有的缘于验收不及 时，有的缘于质量问题或商品与合同有 出入等纠纷，还有的因为款项审批流程 繁琐 、审批时间长等，有的延期 一年或 者若干年，严重影响了 中小企业的资金 周转。
(三)排斥性条款仍限制中 小企业 参与
一 些采购人主观上偏爱大品牌，习 惯于向大企业采购， 对中小企业不信 任，在采购的时候通过设置财务报告盈 利条件 、资产拥有情况等排斥性条款， 将本应向中小企业采购的项 目 界定为 不适宜，也不允许中小企业以联合体等 形式参与，把中小企业排挤在外 。从财 政局的专项监督检查中发现，福建省正 华工程咨询有限公司代理的政府采购 项 目 中，存在评审因素与采购需求不相 关，以不合理的条件对供应商实行差别 待遇或者歧视待遇的情况，评审因素未 细化、量化，将赠送内容作为评审因素。
( 四 ) 中小企业竞争力需进 一 步提 升
厦门市中小企业数量多、行业分布 广 、创利创汇高，在扩大就业 、技术创 新、贡献税收和出 口创汇等方面做出了 巨大贡献 。但是，仍然有一 些问题阻碍 其高质量发展，制约其参与政府采购活 动，比如，融资难 、创新能力有待提高 、 数字化水平不高等 。此外，有些中小企 业诚信度不高， 为了获得投标资格、中 标或者享受政策优惠，伪造资质 、提供 虚假材料等，后期因为履约能力不足导 致提供的产品和服务不符合合同约定， 影响 了 中小企业的声誉 。调研发现，厦 门老来俏养老服务有限公司在“厦门市 离休干部精准服务”采购项目 中存在提 供虚假材料谋取中标的情形。
三、政府采购促进中小企业发展的 对策措施
( 一)制定实施细则，加大政策扶持 力度
进 一 步细化政府采购促进中小企 业发展的政策，将支持对象、具体措施、政采贷、监督管理等明确下来 。进 一 步 加大政策扶持力度，对 200 万元以下的 货物和服务采购项 目 、400 万元以下的 工程采购项目，除非法律法规和国家有 关政策明确规定不宜向中小企业采购 的， 采购人应当 专 门 面向中小企业采 购，且预留方式为整体预留 。对于部分 规模较大、金额高的工程项 目，引导采 购预算单位合理划分采购包，将适宜由 中小企业承接的部分采用更为灵活的 方式预留给中小企业。
(二)数智赋能，打造“一 网通办”的 电子化政府采购平台
完善厦门市小额项 目竞价平台，对 于集中采购 目 录以内及限额标准以下 的小额零星采购， 统一在此平台进行， 实现“一键下单、全网比价、一 网采尽”。 对于采购 目 录以外及限额标准以下的 采购，完善电子招投标系统，建立包括 招投标、项 目评审、合同签订、履约验收 等模块，实现操作留痕可追溯 、过程透 明全公开 。建设集信息发布 、交易、监 管、服务等功能的一体化政府采购数字 平台， 将面向中小企业采购的预留份 额、价格评审优惠等政策要求转换为标 准化数据，嵌入到平台上的各个流程环 节，利用智能化手段监管政策的落实情 况;将平台对接与财政核心业务一体化 系统，促进预算管理和政府采购深度融 合。
(三)绿色采购，助力双碳目标实现
参照《政府采购支持绿色建材促进 建筑品质提升政策项目 实施指南》等文 件，加大政府采购支持绿色建材、新能 源汽车发展等产业的力度，助力厦门全 方位推进高质量发展 。在政府采购预算 中适当加大政府绿色采购的比重，提高 政府采购目 录中节能型、环保型产品的 比重 。鼓励采购人把节能、环保、绿色、 低碳等因素纳入采购管理，在采购需求 中提出相关绿色采购要求，促进绿色产 品推广应用，确保绿色采购政策贯彻落 实。借此引导中小企业加大科技创新投 入，提升绿色发展能力，助力双碳 目 标 实现。
( 四) 多方合作，创新政府采购合同 融资新模式
发挥财政和金融的互补性，在政府 采购中制定合理的财政激励和补偿性 财政政策， 诸如财政资金部分兜底、贷 款风险补偿机制、担保贷款贴息等 。在 政府采购网等平台上宣传合同融资政 策，向中小微企业普及线上“政采贷”政 策，让广大中小微企业知晓和用好“政 采贷”政策。政府、银行、担保机构等多 方合作，创新优化金融服务模式，创新“政采贷”特色产品，引导更多银行机构 参与“政采贷”服务，为政府采购供应商 搭建专属融资通道，提高融资效率 。 引 入数字供应链金融模式，深化政银企合 作，利用大数据信用技术等，促进财政、 银行和企业三方之间信息共享，创新中 小企业担保手段，缓解融资困境。
(五)突破壁垒，优化政府采购营商 环境
在数字化采购趋势下，为 了避免形 成新的歧视性壁垒，可以线上和线下相 结合， 理论性和实操性内容相结合，开 展形式多样的宣讲和培训活动，提升中 小企业数字化技能，增强对政策的理解 并用好政策。进一步明确中小企业的认 定并严格审查， 全面落实无差别待遇， 持续清查 一 些限制或排斥中小企业条 款。进一步简化中小企业参与政府采购 的流程，降低中小企业参与政府采购活 动成本 。扩大政府采购信息 的披露范 围， 提高政府采购的透明度和便利性。 加强与社保 、纳税等数据的信息共享， 鼓励采购单位免收履约保证金，或者降 低履约保证金收取的比例。
(六) 多措并举，健全政府采购的监 督管理机制
政府采购行 为的规 范 需要健全的 监督管理机制作保障 。首先，健全政府 采购监督程序的机制，明确政府采购过 程中各方主体的权利和义务 。其次，完 善考核机制，将面向中小企业政府采购 的执行情况纳入部门整 体绩效评价范 围; 加大监督和违法违规的惩罚力度。开展政府采购促进中小企业发展政策 的执行情况的专项督察，包括面向中小 企业的预留份额的执行情况、价格评审 优惠的执行情况等， 不断 强化采购监 管。针对一 些采购主体反应的政采价格 不降反升和质量以次充好，督察某些国 有企业或者大型企业在政府采购中的 垄断行为。最后，完善社会督促机制。畅 通争议反馈渠道，妥善处理政府采购投 诉事件，及时公开处理结果，广泛接受 社会公众监督。
(七)促转型发展，引导中小企业提 升竞争力
首先，顺应政府采购电子化的大趋 势，引导企业参照《中小企业数字化转 型指南》，推进管理和业务的数字化。主 要发力点包括：加大工业互联网 、人工 智能、5G、大数据等基础设施建设力度; 为中小企业转型提供必要资金支持;加 快培育、筛选一批合格的数字化产品和 服务供应商;健全数据安全与监管体系 等 。其次，推动中小企业节能低碳高质 量发展 。随着疫情形势逐渐转好、就业 和经济形势平稳发展，如何通过政府采 购支持中小微企业的科技创新则是需 要深入调研和持续研究的重要问题[5]。 优化环保评价和执法机制，引导中小企 业提升绿色发展能力，在政府绿色采购 中争取更多机会;创新驱动，引导中小 企业走专精特新的高质量发展道路，打 造可持续竞争力 。最后，强化诚信建设。 一 些中小企业在参与政府采购过程中 弄虚作假，影响 了 中小企业在采购主体中的形象，鉴于此，引导中小企业健全 自身财务和管理制度， 推动合规 化建设，保障高效 、高品质地完成政府采购 服务。
[基金项目：厦门市社科联 、厦门市 社科院资助厦门市社会科学调研课题 项目(20230323)“新发展理念下政府采 购助力中小企业纾困解难的现实路径 研究”。]
参考文献：
[ 1] 曹小兵 .厦门为支持中小微企业贡献 “卫健力量”[N].2023-5-12(02)
[2] 陈泥 .2022 中 国政府采购奖公布厦 门 捧 回 荣 誉 [EB/OL].https://baijiahao.baidu. com/s?id=1758614378108469157&wfr=spider& for=pc,2023-02-23/2023-8-3 .
[3] [4] 林 日 清，周彬 . 厦 门 多措并 举持 续优化政采营商环境[N].2023-05-30 (02)
[5] 王丛虎 , 刘巧兰 , 刘 闻博 .政府采购支 持中小微企业的理论逻辑、政策演进及发展 [J]. 中国行政管理,2022(08):67-74 .
(作者单位：1、3 厦门工学院 福建厦门 361012;2 厦门茶叶进出 口 有限公司 福建 厦门 361012)
[作者简介：王阿娜(1982— )，女，福建南 安人，副教授，主要从事财务管理和内部控 制研究;林廷好(1982— )，男，福建大田人， 国家高级评茶师，厦门茶叶进出 口有限公司 采购与供应链部经理;郭彦(1978— )，女，福 建南平人，副教授，主要从事税法与财务会 计研究 。]
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