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摘 要：
中国农村土地承包经营权的流转问题, 是当前农村面临的最主要的土地问题。近几年, 农村土地流转呈现出规模加大、形式多样、速度加快、主体多元化趋势, 这对于农村经济发展、农业生产和农民增收起到了积极的推动作用。当然, 其中也出现了诸如农地的非农化使用、流转制度不完善、流程不规范等问题。本文是近几年国内外学者关于土地流转问题的研究综述, 为进行农村土地流转问题的深度研究做好准备。
关键词：
农村; 土地流转; 问题; 研究综述;
作者简介：崔文佳 (1993-) , 女, 汉族, 山东烟台人, 硕士在读, 主要从事公共管理研究。
一、引言
农村土地流转是指, 在家庭联产承包责任制下, 在农村土地集体所有制的基础上, 农户保留土地的承包权, 通过合法的形式, 将土地的使用权 (或经营权) 转让给其他农户或其他经济组织的行为, 且土地的农业用途性质不变。
党的十九大报告指出, 解决好“三农”问题是全党工作的重中之重, 要巩固和完善农村基本经营制度, 深化农村土地制度改革, 完善承包地“三权”分置制度, 发展多种形式适度规模经营。[1]习近平指出, 土地流转和规模经营, 是农村改革的方向, 是走向现代农业的必由之路。一方面, 土地流转与农民收入、农业生产和经济发展紧密相连, 另一方面也是关系到整个国民经济和社会的发展。随着近几年国家对农村的农业结构战略性调整, 农地流转问题变得越来越紧迫。当前土地流转的形势向好, 总体平稳健康, 土地承包经营权流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系日趋多元;同时也呈现出一些问题, 例如非农化、非粮化倾向, 在土地流转实施过程中的违背农民意愿强行流转、侵害农民土地承包权益以及操作不规范引发纠纷等, 另外针对工业化、城镇化占用耕地的情况, 虽实行耕地占补平衡政策, 但存在着占多补少、占优补劣、占水田补旱地、补充耕地的质量和数量不足的问题等等。
二、国内对于农村土地流转问题的研究
1. 农户对于土地流转的意愿
农户作为农村土地流转的主体, 其对土地流转的意愿将直接影响流转的结果, 不少学者从农户的流转意愿的角度进行分析了分析。有学者指出, 农民作为理性人, 将会权衡收益与成本, 并考虑到风险, 综合判断从而做出行为选择。[2]在成本-收益分析中, 户主的个人特征如年龄和受教育水平等将直接影响其判断结果。[3]在对农户意愿及影响因素的详细调查发现, 农户的家庭特征如自家承包土地的数量、家中劳动力人数等等也是较为直接的影响因素;另外, 农户对于非农业的稳定性持怀疑态度、转出土地所获得的收益不如预期等是导致农民不愿意参与农地流转的关键因素。[4]在土地流转中, 大部分农户拥有流出和流入的意愿, 流出是因为有城市化意愿和经济利益最大化的驱动, 流入主要是因为有恋土情结或有规模化经营的意向;同时, 以非农业为主要收入来源的农户多倾向于流出土地, 以农业为主要经济来源的农户多选择流入土地。[5]农户转入土地的主要原因是充分利用劳动力, 扩大经营范围, 增加家庭收入;转出的原因主要是农村劳动力转移, 农业的比较效益低, 转出土地的风险小、收益更高。[6]
从农户对于土地流转意愿来看, 可分为不愿流转和愿意流转, 在愿意流转中, 又涉及到流入和流出两个方向。对于这三种意向以及各自的影响因素, 目前大多基于实地调研的文献均已有所涉及, 具有较高的参考价值。
2. 农村土地流转的作用和效果
关于农地流转的作用, 绝大部分学者认为积极作用占主导。胡亦琴认为, 通过土地资源在农业生产经营者之间的流动, 有利于土地资源的优化配置, 以方便经营大户合理规划土地, 调整农业结构类型, 促进农业规模经营和科技进步, 也可以提升土地利用率, 增加收益。[7]土地流转有利于新技术和新品种的推广, 特别是高效经济作物的开发, 为农业的产业化经营提供了发展空间, 加快农村经济的快速发展。在对农业的综合利用和开发方面, 如果能够建立完善的农地流转市场, 有利于将社会的资金向农业生产和经营领域转移, 也能够促进农业基础设施建设和农田水利工程的改造。[8]另外, 农地流转有利于农村富余劳动力向城市的转移, 改变了在城乡之间流动的农民“亦工亦农, 亦商亦农”的兼业身份, 促进农村劳动力向非农产业转移, 加速农业现代化和工业城市化的发展进程。[9]
同时, 有学者提出, 在农地流转的实践中也产生部分消极影响。张正军认为, 消极影响主要包含4个方面, 一是使国有土地市场受到冲击, 易诱发土地投机行为;二是造成土地资产大量流失;三是农用地不具备市场竞争优势, 威胁耕地资源;四是导致税收流失, 易引起纳税纠纷等。[10]
关于农村土地流转的作用, 总的来看利大于弊, 不管是对农村、农民、农业, 还是对整个国民经济发展, 都是利好的, 是值得继续加快推进的。
3. 农村土地流转存在的问题
关于土地流转存在问题的研究是国内学者研究最多的角度, 主要包括四个大的维度:一是法律法规方面不完善, 使得农地流转缺乏相关保障, 首先是立法机构尚未制定出统一的《农村土地流转法》, 对于土地产权性质的界定以及土地流转的范围、程序、形式、权利和义务、价格和期限、原则和程序等等方面尚未明确, 其次是现有法律法规概念的模糊性导致在农地流转的实践中缺乏可操作性;[11]二是农村社会保障体系不完善, 使得农民对于土地流转存在后顾之忧, 长期实行的城乡二元体制使得农村尚未建立多层次的养老、医疗、社会救济、最低生活保障等社会保障体系, 看病难、养老难、受教育难等等一直是农村社会比较突出的问题, 而土地对于农民来说能够承担51.64%的社会保障功能, [12]故此, 农民不愿意流转而选择继续依靠土地;三是制度建设不完善, 使得农村土地流转市场发育不成熟, 目前农村土地流转的制度建设跟不上实践发展的步伐, 流转市场也满足不了农户对于土地流转的需求, 原因在于农村土地产权制度不明确、土地管理制度不合理、流转市场不完善、土地交易组织和市场中介体系不完善, 以及流转合同签订不规范等等;[13]四是政府相关部门在土地流转活动中没有扮演好角色, 首先政府在政策的宣传、引导方面没有做到位, 以致农民不了解, 或不积极、或盲目跟风, 其次相关部门对土地流转的政策优惠不多, 如资金扶持、资格审查、技术服务等方面, 以致投资者对农业开发投资持观望态度, 影响农地的转出。[14]
农村土地流转的问题, 可能出现在各个环节, 从流转意愿、影响因素, 到流转实施过程中政府、村委、村民之间的角色扮演、关系处理、具体操作, 再到法律依据、政策制定、制度建设等等, 国内学者在这些方面均有论述。在实地调研中, 各个地区也会出现不同的具体问题, 只是问题有大有小, 原因也需具体分析。
4. 促进土地流转的对策建议
对于促进土地流转的对策建议方面的研究, 几乎所有国内学者均有阐述, 最主要的是针对政府提出的政策建议。首先需要填补法律的空缺, 抓紧制定相关行政法规, 完善农地流转的政策体系;[15]其次要健全农村社会保障体系, 政府需发挥公共管理和社会服务的职能, 承担更多的责任和义务, 为农户的土地流转做好服务保障工作, 减轻农户的后顾之忧;再次要加快制度建设, 积极培育农村土地流转市场, 明确农地产权制度, 建立科学的土地管理制度, 扶持和培育农村土地流转市场, 鼓励和支持土地交易组织和市场中介组织的发育和成长;[16]同时, 要增强经济发展水平, 积极扶持乡镇企业, 增加农民的非农就业机会, 将农民从土地上剥离出来, 降低农民对土地的依赖程度, 提高农户参与土地流转的意愿。[17]
当然, 对于农户也应当有一些对策建议, 例如转变观念等等, 但目前有较少的文献可以参考, 大多针对的主体是政府和基层干部, 个人认为在对农户的对策建议方面可以进行补充和探究, 特别是在实地调研中, 会发现农户也受到自身的年龄、受教育程度、观念等的影响, 也需要一些改进。
三、国外对于农村土地流转问题的研究
土地的集体所有制是中国等少数国家所特有的土地所有制形式, 世界上大多数国家还是土地私有制居多, 因此国外学者对于土地问题的研究角度多是对土地所有权的买卖或置换, 以及土地租赁、转让等等。[18]在土地资源的流动方面, 国外学者很早就开始了研究。威廉·配第、亚当·斯密、马克思、恩格斯等都是较早地进行土地流转研究的学者, 他们在地租地价方面都建立了属于他们自己的理论体系;对于土地制度的研究, 科斯最早提出了交易费用、产权制度、资源配置效率之间的关系;而随着近现代市场经济的发展, 土地作为一项重要的资源, 引起了大批学者从经济学的角度出发去进行研究, 主要代表人物有曼昆、萨缪尔森、威廉·诺德豪斯等等, 比如曼昆提出土地或资本的购买价格是因为一个人想获得那个无限期的生产要素而支付的价格。
近年来, 针对中国农村土地流转进行研究的国外学者在不断增加, 大部分国外学者认为, 资源配置机制的不完善是中国当前农村土地流转市场不完善的根本原因, 同时它也导致了农村劳动力市场的不完善和农村土地金融市场的不完善。因此, 大部分学者从理论出发, 研究资源配置的机制与土地流转市场和金融市场的关系, 以及影响农业生产力的产权问题、土地的所有权和使用权的转移问题等等。还有学者从经济学的角度研究了影响农业发展的农村土地金融市场的状况。当然, 大部分的国外学者只是停留在理论的层次, 对于农地流转的实证研究较少。
国外学者对于中国农村土地制度的研究角度是多方面、多维度的, 都是对中国农村土地制度改革具有很强的启发意义和指导意义的, 对研究土地流转问题也有相当重要的借鉴意义。
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