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摘 要：党的十九大以来，党中央坚持把科技创新摆在国家 发展全局的核心位置。 特别是 2020 年以来， 面对世界百年未有 之大变局加速演进， 全球产业链供应链面临重塑的新挑战，进一 步提出把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，相应提出以 实施“揭榜挂帅”为突破口，深入推进评价制度和科技项目组织 管理方式等基础改革。 文章在阐述“揭榜挂帅”内涵和特征的基 础上，结合高校实际， 就高校主动参与“揭榜挂帅”的优势和必要 性，以及探索建立财务管理新模式提出思考和建议。
关键词：“揭榜挂帅” 高校 资金管理 需求导向 新模式
当今世界正经历百年未有之大变局，创新是引领发展的第一 动力，创新成为影响和改变全球竞争格局的关键变量。为进一步落 实创新驱动发展战略，将我国建设成为世界科技强国，“十四五”规 划纲要提出，改革重大科技项目立项和组织管理方式，五年规划中 写入“揭榜挂帅”尚属首次。2021 年 5 月，习近平总书记在两院院 士大会上，再一次强调：“要改革重大科技项目立项和组织管理方 式，实行‘揭榜挂帅’‘赛马’等制度”。充分体现了国家对提高科技 创新支撑能力的重视程度。“揭榜挂帅”基础在“榜”，核心在“帅”， 关键在“机制”。“揭榜挂帅”有利于潜伏的“千里马”脱颖而出,体现 了英雄不问出处的先进理念。“揭榜挂帅”让科研人才目标分明、心 无旁骛搞创新；是一次竞争，让创新达人同台竞技、擂台比武赛创 新；更是一次合作，让能者强强联手、协同合作攻创新。“揭榜挂帅” 还是一个重大机遇，有利于高校这支国家和区域创新的重要生力 军，通过参与“揭榜挂帅”，融入国家和区域产业链布局创新链、创 新链提升价值链，提升高校服务社会的能力。而探索高校“揭榜挂 帅”制度的项目资金管理新模式，无疑将成为推动和保障高校“揭榜挂帅”制度高质量发展的重要举措。
一、“揭榜挂帅”制的特征及实施的必要性
（一）“揭榜挂”帅制的特征
“揭榜挂帅”也被称为“科技悬赏制”，是一种以科研成果来 兑现的科研经费投入体制，旨在解决社会中特定领域的技术难 题，由政府组织面向全社会开放的、专门征集科技创新成果的一 种非周期性科研资助安排。“揭榜挂帅”制与课题申报制相比，在 资助对象、资助范围、运行流程、竞争方式、管理模式、资金来源、 拨付方式、 资金的使用和资金管理等方面都有相应的体制机制 创新，并表现出以下鲜明特征。
1.“揭榜挂帅”制度申请入口向全社会开放。揭榜标的公开 募集、需求明确、导向清晰，参与面广，英雄不问出处，只要有金 刚钻，就可以揽瓷器活。
2.“揭榜挂帅”制度具有不论资质、不设门槛， 不论资排辈、不 拘一格。 项目牵头申报和参与单位无注册时间、前期基础、企业 头衔（如高新技术企业）要求，项目（课题）负责人无国籍、户籍、 身份、学历、年龄和职称要求，只要能完成任务，一视同仁，构建 机会均等的开放式社会创新模式。
3.“揭榜挂帅”制度选贤举能、惟求实效， 对标全球赛场竞争，打破组织、城市、区域乃至国家的边界，让掌握先进知识、精于技术突破的优秀人才能者上、智者胜， 体现了不拘一格降人才，广 招天下英雄和民间高手。
4.“揭榜挂帅”制度唯成果兑奖的资助方式，从谋求发论文到 解决真问题。使得科研工作者由关注科研立项转移到关注科研成 果，关注项目过程管理转移到目标管理，从入口竞争转向出口竞 争。
5.“揭榜挂帅”制度是发挥我国新型举国体制能集中力量办 大事的制度优势，解决关键核心技术问题或卡脖子问题的具体 举措,让科研人才更有干劲，科技创新氛围更浓烈。
6.“揭榜挂帅”制度项目以科研成果来兑现科研经费投入，财 政资金采取前资助与后补助相结合方式予以支持，突出政府财 政资金引导， 撬动社会资本投入。
7.“揭榜挂帅”制度项目明确榜单任务及资助额度，无需编制 资金预算， 经费管理探索“负面清单”管理。
（二）实施揭榜挂帅制度的必要性
1.实施科技强国战略的新举措。 当前，全球新一轮科技革命 和产业变革正加速演进，我国部分产业链供应链受到挤压，一些 关键核心技术、特别是“卡脖子”技术亟待突破，必须打破传统惯 性思维模式，致力于重大科技项目资助和管理模式变革， 建立一 个更开放的创新体系，真正做到“能者上、智者上”，解决“真问 题”，产出“大成果”，使其既符合科技发展规律、又充分体现国家 科技强国战略需求。
2.解决技术与市场“两张皮”的突破口。 创新链“需求端”与 “供给端”脱节，技术与市场“两张皮”，一直是制约我国科技成果 转化率低、科技对经济贡献率不高的顽疾。实施“揭榜挂帅”就是 要从科技项目立项的“入口”和项目结题的“出口”同时发力。 从 重“过程管理”转变到重“结果管理”，采用倒逼机制提高项目的 针对性、精确性， 以及项目成果的实用性。
3.发现和培养科技领军人才的重要途径。创新的执行主体是 人，人是推动创新的第一要素。“揭榜挂帅”，就是破除论资排辈 “老框框”，“英雄不问出处”，“不拘一格选人才”。让经过检验的 团队、领军人才有机会“揭榜”，有机会挂“帅”。让挂了“帅”的揭 榜者能心无旁骛地潜心研究放手一搏，“不破楼兰终不还”。在实 施“揭榜挂帅”中发现和造就科技领军人才和大国工匠。
二、高校参与“揭榜挂帅”的优势
（一）多学科优势
随着新一轮科技革命和产业变革极速推进，学科交叉融合 态势更加显现。基础研究、应用基础研究和技术创新相互带动作 用不断增强。科学前沿探索和关键领域科研攻关的创新任务，不 是由某一学科就能独立完成的，必须整合不同的学科、优化配置 相关科技创新资源。 高校有条件利用自身多学科优势，在“揭榜 挂帅”的实施中，瞄准经济社会高质量发展的科技需求， 通过多 学科交叉融合，突出自主创新补短板、挖潜力、增优势，服务国家 创新驱动发展战略。
（二）高水平创新人才和团队优势
高校聚集 60%以上的全国高层次人才，两院院士占全国院 士总数超过 40%。“十三五”以来，高校获得 70%以上的国家自然科学奖和国家技术发明奖，获得 60% 以上的国家科学技术进步奖，牵头完成 50%的“中国科学十大进展”。2016—2019 年，高校 科技经费总额达到 7820.8 亿元，理工农医类 R&D（研发）人员全 时当量由 23.5 万人年增长至 28.94 万人年，增幅 23%[2]。 揭榜挂 帅的实施需要打破科研“小圈子”，建立起跨部门、跨院校（所）、 跨行政区域、跨学科以及企业社会共同参与的“产学研用”协同 创新体系。高校能够充分利用创新人才和团队优势，联合企业构 建起网络型、对链式、无缝隙的合作机制。
1. 高水平创新平台优势。 高校科技创新平台是科技创新体 系的重要部分。统计数据显示，高校建有 60%以上的国家重点实 验室。 高校有条件利用已经建成的各级各类高水平技术创新平 台，以及工程化验证条件，加快关键核心技术攻关，工艺流程再 造，推动相关技术的集成和专用设备的研发，打通实验室应用基 础研究和产业链接的“最后一公里”，推动实验室成果尽快走出 校门形成现实生产力。
2.基于网络的信息技术优势。 5G、大数据、云计算、人工智 能、 区块链等新一代信息技术是提升产业链和供应链现代化水 平的重要支撑，也是“揭榜挂帅”的重要内容。高校有条件利用自 身在数字技术领域的基础研究和应用技术开发优势，在参与“揭 榜挂帅”中，促进制造业发展模式和企业形态根本性变革，推动 制造业实现资源高效利用和价值共享。
3.知识产权创造和管理优势。 长期以来， 高校在知识产权的 创造、管理和保护方面有比较成熟的基础和经验。2019 年，全国 高校签订技术转让合同 13918 项，较 2016 年增长 45.1%；合同 总金额 67.5 亿元，较 2016 年增长 34.3% 。 随着“揭榜挂帅”的深 入推进，“话语权”的提升和品牌建设将对知识产权创造和应用 提出新的要求。高校能够利用自身优势， 在进一步加快探索职务 发明披露制度和专利申请前评估制度的基础上，推动“揭榜挂 帅”成果转化实现更高质量的发展。
4. 研究生群体优势。研究生群体是科学研究中的一支生力 军，是未来建设科技强国的中流砥柱。根据国家统计局最新发布 的《2019 年国民经济和社会发展统计公报》显示：2019 年研究生 教育招生 91.7 万人，在学研究生 286.4 万人，毕业生 64.0 万人。 据《2019 高校创新能力监测报告》数据显示，有 53.9%的本科生 参与过老师科研课题，65.0%的研究生参与过企业委托科研项目。
三、探索高校“揭榜挂帅”项目资金管理新模式
（一）科技“悬赏制”对高校财务管理提出新挑战
自 19 世纪以来， 科技悬赏制在欧洲曾一度成为政府资助并 引导独立科研活动的主要资助方式。后来，随着科学基金制的逐 步完善， 科技悬赏奖逐渐被基金所取代。进入 20 世纪中叶， 鉴于 科技悬赏的灵活性及其对科技成果应用转化的促进作用，美国 和欧洲各国再次采用科技悬赏作为对科技基金制的有效补充。
对中国高校而言，长期以来，从学校领导、财务和科技管理 部门， 到团队带头人和教师，都习惯于科技基金制的管理模式。 运作模式基本由课题申报—立项—研究—鉴定验收等环节构 成，其财务管理主要聚焦于经费预算编制的科学合理性，以及经 费使用的合规性。 在这种申报制之下，科研人员为了拿到课题、 获得项目资助要展开激烈的“入口”竞争。而在课题完成时，仅需 要取得符合要求的会计师事务所出具的财务审计报告即可通过 验收。对财政资金使用绩效的评价，也大多仅限于“论文”“专利” “人才培养”的多少。科研人员的兴奋点集中在直接与职称晋级、 获得“帽子”、提升待遇相关的发表论文上。“揭榜挂帅”则不同。 它采取唯成果兑奖的资助方式，财政经费是要给到出成果最快、 成果转化或技术扩散的社会经济效益最突出的科研人员或团 队， 这就倒逼科研人员的关注重点从立项转移到产出。“出口”成为科研人员竞争和体现 自身价值的亮点。这种财政经费拨付和绩效评价的根本性改变，必然对高校财务管理、科技管理、人事 管理提出深化改革的新要求、新挑战。
（二）揭榜挂帅”项目资金需要多方激活和统筹管理
“揭榜挂帅”制项目大致分为“技术攻关”“成果转化”两个类 别，分别从“需求端—关键核心技术攻关”与“供给端—重大科技 成果转化”同时发力。 因此，财政资金的具体资助方式也相应变 更为：对于“技术攻关”类，补助对象为发榜方；“成果转化”类，补 助对象为揭榜方。 既然是“科技悬赏制”，项目获得立项后，初期 拨付的财政资金只能是项目总金额的一小部分， 起到推进项目 启动的作用。 同时，考虑到借鉴国内外典型揭榜制关于实施“并 行资助”的成功经验，需要探索引入社会资本，与政府按一定比 例共同出资设立“资金池”。这不仅要求在榜单的设计上，要对拟 攻克的关键核心技术的重要性、可实现的路径，以及“帅才”和团 队的能力有清晰的说明，而且要有吸引社会资本进入的体制机 制创新。要建立健全预判机制和容错机制，实现对资金进行统一 管理和使用监督。在这个方面所涉及到的体制机制创新，以及在 财务管理方面有针对性的制度规范和模式创新，对大多数高校 来说，将会是一个值得探索的新课题。
（三）“揭榜挂帅”项目资金的财务核算需要有开放性的突破
“揭榜挂帅”突出战略性、实践性、开放性和改革性的特征， 将给予科研单位和科研人员更多自主权。 通过创新链、产业链、 人才链的深度融合，以及在策略、技术、标准、市场等层面上的沟 通协作， 获得更多的技术突破，以及产品、标准、设备、服务模式 等的创新。要真正实现这种“揭榜挂帅”的初衷，无疑要求项目资 金的财务核算要适应科研单位和科研人员拥有更多自主权的新 变化。特别是涉及到诸如某些确实需要进口的新材料、关键零部 件、软件等的招标采购，种质资源样本、矿物质样本等的采集，某 些项目必需的关键环节技术（工艺）的外协或工程化验证，某些 确实需要的社会调查或信息收集，以及对做出重大贡献的个人 的特别奖励等，在不违反国家安全法、会计法等大原则的前提 下，应该给与项目“挂帅人”和团队灵活处置的权利。
（四）“揭榜挂帅”资金流向的监督检查需要有相适应的制度规范
“揭榜挂帅”一改过去由政府主导遴选项目实施主体的做 法，通过市场机制遴选项目实施主体， 同时赋予组阁制首席专家 较大的自主权。这本身就是深化科技体制改革的一种尝试， 旨在 释放科技创新潜能，带动国家创新生态链的良性循环。对项目资 金流向的监管，既要符合国家法律法规的总体要求，又要适应 “揭榜挂帅”“以成果论英雄”，重在激励人的创造性。 要在破除 “五唯”的基础上，尽快建立起以创新能力、质量、贡献为导向的 评价标尺。特别是对于“挂帅人”使用资金的监督考察，可以采用 “一事一议”，通过明确的责权约定来规范灵活运用经费的方式 及其考核评价的主要因子。既要体现对“挂帅人”的充分信任，又 要体现对“挂帅人”的保护。对于风险性大、难度大、学科交叉性 强的重点攻关项目，以及地方科技经费投入能力较弱而实施成 果转化需要资金投入较大的项目，可以考虑采用分阶段检查考 核的方式。按照“宽容失败”的原则，对于项目中止或验收不达标 的项目，在严格审计、找准原因的前提下，以实际取得的成果按 比例兑现“榜单”规定的经费拨付。一般情况下，“挂帅人”和团队 成员不进入诚信异常库，不影响项目依托单位今后申报国家、省 市科技计划项目。
（五）“揭榜挂帅”项目资金拟采用负面清单管理
项目申报制科研资金的管理是“正面管理”，规定科研资金 具体用途， 常常过于精细，科研人员感觉科研资金不好花，影响 积极性。“揭榜挂帅”制唯成果兑奖的资助方式，经费给到出成果最快、最好的科研人员或团队。这就对科研资金的管理提出了新的要求和挑战，科研资金拟采用负面清单进行管理。这种负面清 单管理是一种“成果导向型”的制度模式, 明确开列不予使用的领 域，清单以外则充分开放。 重点关注科研资金使用效果，并按成 果进行奖励[3]。截至 2021 年 5 月 21 日，科技部有 50 个重点专项 已发布正式指南。 其中，25 个重点专项发布了“揭榜挂帅”榜单， 拟安排国拨经费近 26.5 亿元，经费管理探索实行“负面清单”[4]。这种管理方式既能明确财政资金使用的“底线”，又能赋予创新 主体支配资金更大的自主权。
参考文献：
[1] 曾婧婧. 完善机制流程以“揭榜挂帅”激发创新活力[N].科技日 报,2020.06.12
[2] 教育部. 坚持原创引领服务国家发展高校科技工作再上新台阶 [EB/ O L].(2020- 12- 03)[2021- 01- 18].http:/ / www.moe.gov.cn/ fbh/ live/ 20 20/ 52717/ sfcl/ 202012/ t20201203_503054.html
[3] 林曼峰. 高校科研经费管理改革及预期效益—基于“负面清 单”的管理理念[J].福建江夏学院学报,2015(4):107111.
[4] 钟源.“十四五”国家重点研发计划开启 52 个重点专项指南征求 意见[N].经济参考报,2021.05.28
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