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摘要：为了建立健全现代大学治理体系，助力大学实现内涵式高质量发展，文章首先阐述了大学章程的发 展历程，然后分析了大学章程的重要价值，接着论述了大学章程面临的挑战，最后提出了大学章程面临挑 战的纾解策略。
章程是大学依法治教、依法办学、依法治校的基本准则，是大学办学治校的“宪法”。 章程是大学实现法人治理的重要保障，是大学监督日常运行管理的基本依据[1]。
大学章程上承国家法律法规，下启学校内部治理 。大学章程的主要内容包括大学的性质任务和目标、治理结构、决策机制，学术治理体系、财务管理机制、与社会利益相关者和政府主管部门的职权界限以及大学独具特色的校训、校风和标识等。笔者认为，大学章程在遵循国家法律法规的同时，也彰显着学校自身的校史校情和特色，以确保其发展具有可行性和可操作性 。基于此，本文拟在介绍大学章程发展历程的基础上，通过阐释大学章程具有的重要价值，分析大学章程面临的挑战，进而提出相应的纾解大学章程面临的挑战的对策。
一、大学章程的发展历程
本文认为大学章程起源于京师大学堂章程，主要经历萌芽孕育、初步成形、失序停滞、有序发展四个阶段。
(一)萌芽孕育阶段
1898 年 7 月，清政府创办京师大学堂。京师大学堂成为现代意义上第一所国立综合性大学 。而梁启超牵头起草的《奏拟京师大学堂章程》于 1898 年 7月 2 日正式颁布，这标志着大学章程的起源。《奏拟京师大学堂章程》主要包括总纲、功课、学生入学、聘用教习等章节，已具备现代大学章程的基本要素。在此章程基础上，张百熙于 1902 年牵头编订了《钦定京师大学堂章程》(1902 年 8 月 15 日正式颁布)。
1903 年，由张之洞主导对其重新进行了修订，形成了《奏定京师大学堂章程》(1904 年 1 月 12 日正式颁布)，共 7 章 72 节，具体规定了“ 各分科大学科目 ”“ 考录入学”“教员管理员”等内容 。京师大学堂章程不仅是京师大学堂办学治校的纲领性文献，而且对国内其他大学堂办学有很大的参考价值，在现代大学制度体系中具有举足轻重的地位，对后来的大学教育制度也有深远的影响 。 比如，京师大学堂章程规定了学校的人才培养目标是“培养通才”，也就是培养具有广博知识的人才，而非专门人才 。从现在来看，这一培养目标一直在北京大学(北京大学源于京师大学堂)得以延续，也就是现在常说的“ 通识教育”，同样国内其他大学也在强调通识教育。
(二)初步成形阶段
1919 年 11 月， 北京大学评议会决定成立组织委员会，启动大学章程修订工作，推定蒋梦麟为起草人员，先后组织集体讨论 4 次，并于 1919 年 12 月经会议讨论通过 。1920 年 5 月，时任北京大学教职员会书记的马叙伦牵头组织对章程进行多轮修改，最后《国立北京大学现行章程》经评议会审议通过，并于 1920年 10 月获教育部批准，正式颁布施行。《国立北京大学现行章程》从启动修订工作到正式颁布实施，经历了较为完备的“立法”过程。《国立北京大学现行章程》主要包括学制、校长、评议会、教务会议、行政会议、教务处、事务等，共计七章十六条，每一条下面又有多款内容 。比如，第七条“教务会议”明确了教务会议、教务长及各学系组织的职权： 增减及支配各学系之课程;增设或废止学系建议于评议会。《国立北京大学现行 改革的成果之一，也是中国现代大学制度孕育而生的标志。《国立北京大学现行章程》是经过起草、多次修 改、讨论通过并向教育主管部门备案等程序后，才得 以正式施行的大学章程，在中国高等教育史上具有里 程碑式的意义 。笔者认为，该章程的出台标志着中国 现代大学制度建设的发轫，对中国高等教育的发展有 着深远的影响。
(三)失序停滞阶段
1950 年 5 月，教育部正式颁布《北京师范大学暂 行规程》，这是中华人民共和国成立初期教育部颁布 的为数不多的大学章程之一。1950 年 8 月，教育部颁 布了《高等学校暂行规程》，包括总纲、教学组织、行 政组织、附则等 9 章，共计 32 条 。该规程体例完整 ， 内容翔实 。随后，教育部于 1950 年 11 月颁布了《金 陵大学行政组织大纲》，于 1951 年 10 月颁布了《南 京大学暂行组织规程》，各高校的章程较《高等学校 暂行规程》有所增减，但整体框架及内容的差异性较 小。1961 年，国务院要求教育部对过去 3 年的经验教 训进行总结反思，着手整顿高等教育领域 。时任教育 部部长的杨秀峰和副部长蒋南翔对高等教育进行深 入调研，并组织多次讨论，起草完成了《教育部直属 高等学校暂行工作条例(草案)》，共 10 章 60 条，故 名“ 高教六十条”。 同年 8 月 1 日至 3 日，邓小平在北 戴河主持会议，对“ 高教六十条”进行讨论并作了修 改 。从中华人民共和国成立到 1961 年“ 高教六十条 ” 的诞生，这个阶段是我国高等教育的探索起步时期 。 “ 高教六十条”是在社会主义革命和建设浪潮下孕育 而生的一套具有较强约束力的规章制度 ， 不可避免 地带有厚重的时代烙印。
( 四)有序发展阶段
1998 年，《中华人民共和国高等教育法》颁布施 行。其中第二十七条明确规定，申请设立高等学校的， 应当向审批机关提交申办报告 、可行性论证材料、章 程及其他材料等。1999 年，教育部印发《关于加强教育 法制建设的意见》， 要求高校尽快制定或修订完善学 校章程。2007 年，教育部下发《关于报送高等学校章程 材料的通知》。 2010 年 7 月，《国家中长期教育改革和 发展规划纲要(2010—2020 年)》颁布实施，明确提出 “ 各类高校应依法制定章程 …… ”的内容 。2011 年 11 月，教育部公布《高等学校章程制定暂行办法》，进一 步明确了大学章程的内容、制定程序、核准与监督等 法定事项 。之后，又有多所大学相继启动新一轮的章程修订工作。2012 年，教育部印发《全面推进依法治校 实施纲要》， 指出依法治校是科教兴国和人才强国战 略的重要制度保障与有力支撑 。当前，高校存在的权 力异化、学术权力弱化、管理服务泛化、学术急功近利 等问题并不鲜见，这些问题的解决，有赖于依法治校。 尤其是作为高校依法治教 、依法办学基本准则的章 程，承担着全面推进依法治校的职责使命，有重要的 价值，能够推动学校高质量发展。
二、大学章程的重要价值
党的十九大以来，越来越多的大学深入学习贯彻 习近平法治思想，真正认识到大学章程是依法治教、 依法办学的需要，是建立现代大学制度的需要，是破 解教育领域改革发展难题的需要 。因此，大学章程承 担着履行大学独立法人职权的重要使命，承载着大学 文化和精神，并且能够为推动大学高质量发展提供制 度遵循。
(一)大学章程标示着大学的独立法人地位和使命
章程是大学办学治校的“根本大法”，是大学彰显 独立法人地位及践行人才培养、科学研究等使命的重 要法治依据。一是大学章程确立了大学的独立法人地 位。大学章程规定了学校的性质、学校享有的自主权、 学生与教师的权利和义务等，确立了大学的独立法人 地位，为进一步推进依法治校、规范办学行为提供了 保障 。二是厘清了大学的改革方向和职责使命 。大学 章程明确了办学治校方向 、培养理念 、培养目标、校 训、校风等，以及为实现这些功能采取的措施，且能够 助力大学保持一定的核心竞争力。三是保障大学的自 主管理和学术自由 。大学章程明确了学校的治理结 构，如学术委员会、教职工代表大会及院系等的职责 权限，旨在尽可能确保教授、学者自由地从事教学和 科研活动，不受外界干扰，这在很大程度上保障了大 学的自主管理和学术自由 。四是提升大学的信息公开 透明度和信誉度。大学章程规定了学校的财务与资产 管理制度、信息公开制度、对外合作的责权利、校友会 及教育基金会的定位及权限，为学校有效运转和信息 公开透明筑牢了制度基础，这在一定程度上保障了大 学的社会声誉和影响力。
(二)大学章程承载着大学文化和精神
大学章程是大学文化和精神的延伸和具体化，它 承载着大学的优良传统、历史文化、办学治校理念和 价值观等 。一方面，大学精神和文化是制定大学章程的灵魂 。大学章程规定了校训、校风和学校标识和校 庆日等，这些都是大学在办学治校过程中经过多年积 淀形成的物质文化、制度文化、精神文化等的综合表 征 。因此，大学章程既是大学文化的承载者，也是塑造 和引领大学文化的重要推动者 。另一方面，大学章程 反映了大学独特的文化和精神。大学章程规定了办学 宗旨、理念、目标、师生权益等内容，体现了一所大学 区别于其他兄弟院校独有的价值观和办学思想，彰显 了大学的个性和特色 。 比如，《西北工业大学章程》提 出“培养具有家国情怀，追求卓越、引领未来的领军人 才”“ 以育人为本，坚持培育和践行社会主义核心价值 观”;《中山大学章程》提出“ 培养具有人文情怀、科学 精神、国际视野和开拓创新能力的社会英才”“ 校旗 具体设计及应用按照学校视觉形象识别相关规定执 行”;等等 。因此，大学章程能够引领和规范大学的行 动方向和具体办学行为，为师生提供了目标和方向， 更是大学文化和精神的承载者。
(三)大学章程为大学高质量发展提供制度遵循
大学章程是高等教育改革发展历程中的重要产 物。首先，大学章程界定了大学的办学宗旨、目标和治 理结构 。比如，《南京大学章程》提出“ 以聚力内涵式发 展，着力高质量提升为办学思路”，为学校发展提供了 指导性和约束性框架，这有助于稳定大学的管理体系 和运行机制 ， 保障大学办学治校的稳定性和安全性， 为大学高质量发展提供坚实的组织基础 。其次，大学 章程规定了学生和教职工享有的权利、应当履行的义 务 。比如，《兰州大学章程》提出教职工享有“对职务评 聘、纪律处分等事项依法依规提出异议和申诉”的权 利，在一定程度上强化了教师对学校的归属感、责任 感和认同感，这有助于为大学高质量发展提供人才储 备 。最后，大学章程不仅规范了大学内部各主体的权 利和义务，还规定了大学的社会责任 。即大学章程在 强调大学学术自由和独立地位的同时，避免了大学办 学的随意性和不稳定性，并为大学防范和规避社会风 险提供了制度依据，这对于大学实现高质量发展至关 重要，有利于大学在规范化、民主化、法治化道路上行 稳致远，进而培养出德智体美劳全面发展的高质量人 才。概言之，大学章程是大学高质量发展的“压舱石”， 能够为大学高质量发展提供制度遵循。
三、大学章程面临的挑战
当前，大学章程依旧面临许多挑战，具体可归纳为以下四点。
(一)大学章程本身法律位阶的模糊性
法律位阶首先是宪法，下来是法律，再是国务院 制定的行政法规，然后是政府部门(如司法部、教育 部)制定的规章。这是法律位阶的纵向等级，其中下位 法不得违背上位法，但可以在允许的范围内对上位法 进行具体和细化。大学章程既不是国家权力部门制定 的法律条文，也未明确被归入我国的法律体系，其本 身的法律地位不明晰，难以得到认可。笔者认为，现有 的大学章程是一种学校内部的政策性文件，是办学的 纲领性文件和规范性文件，只是以国家有关法律精神 为指导[2] 。另外，由于高校办学治校的内外部环境、文 化传统及内部管理体制具有差异性，大学章程在高校 中的地位和执行效力也存在不同程度的差异，加之大 学章程本身法律位阶的模糊性影响了章程的执行效 力，故无法对大学利益主体形成较强的约束力[3]。对大 学而言，章程的法律地位和效力是一个比较复杂的问 题，涉及学校主办方、社会利益相关者等多方力量，需 要综合考虑多种因素和办学经验，多措并举，才能确 保章程得到认可。
(二)大学章程实施的监督机制不健全
李威、熊庆年[4]认为，“ 章程的制定与颁布本身不 是根本目的，大学章程的实施比制定更重要”。 目前， 大学章程的实施取得了一定的进展 ， 如面向全校师 生宣传大学章程 、在校内进行规范性文件建设或规 章制度规范化建设等， 这都在一定程度上完善了学 校内部治理的相关制度，但也存在着一些问题，像学 校师生对章程实施价值的认同度普遍不高， 章程被 “ 束之高阁”， 配套的相关制度没有及时制定或修订 等 。 目前，大学章程实施的监督机制普遍缺失或在一 定程度上存在监督执行不到位 、 问责渠道不畅通等 问题 ， 甚至一些大学新修订的章程并未明确设立章 程实施监督机构，也未明确其权限 。 比如，某大学章 程提出“ 党委办公室、校长办公室负责监督章程的实 施”，但是未提及设立章程实施监督的专门机构 。 同 时， 大学章程实施监督机制未能形成“ 执行— 监 督— 评价— 反馈”的有效闭环。大学章程实施监督机 制的缺失 ， 在一定程度上会影响教授委员会 、董事 会、监事会等组织在大学章程实施中的作用发挥，也 可能会引起学校内部治理混乱、学术腐败、师生权益 受损，以及外部社会声誉受损等问题。
(三)大学举办者与管理者之间的权责边界不清
对于公立大学而言，从民法上来看，其是单位的 “ 事业法人”，从行政法来看，其是“行政法主体”。 而 投资者既是大学的举办者 ， 又是大学教育行政事务 的管理者 。角色的交叉性和职能的融合性，导致投资 者作为高校举办者与管理者的权利不清、责任不清。 对于民办大学而言，从民法上来看，政府可能会给予 民办大学一定的政策、资金(比较有限)、土地出让等 支持 ， 民办大学需要按照相关法律规定或政府要求 履行相应义务;从行政法来看，政府对民办大学享有 管理权(同时民办大学的董事会对学校的管理具有 重要的决策权)，保护民办大学的合法权益 。 目前，政 府部门对大学的管理过多、过细，导致大学缺乏自主 权，特长得不到充分发挥，失去了一些本该有的办学 特色 。那么，无论是公立大学还是民办大学，如何处 理与管理者之间的权责关系 ， 如何划清权利与义务 的边界，进一步健全学校的议事规则和决策程序，保 证学术自由和大学自治，充分激发大学办学活力，是 大学章程制定与实施过程中必须面对的问题 。概言 之，如何使章程从根本上成为高校办学的合法依据， 构建起举办者(投资者)参与高校治理的良性运转机 制，仍有待进一步探讨[5]。
( 四)大学内部治理结构亟待优化
随着外部环境及内部矛盾 、需求的变化，大学 内部治理将是一项长期而艰巨的任务 。大学内部治 理考验着学校顶层设计者的谋略与智慧，考验着学 校学术利益共同体成员的学术伦理，考验着学校依 法依规治校的能力和水平[6] 。美国马里兰大学罗伯 特·伯恩鲍姆教授认为，治理系统面临两个问题：一 是如何做出好的决策，二是如何使组织内部成员认 可决策的合理性[7] 。大学内部治理结构对于章程实 施有着直接的影响 。 故如何优化大学内部治理结 构，仍然是新形势下大学面临的挑战 。比如，决策权 相对比较集中，如何更好地落实党委领导下的校长 负责制?如何更好地发挥以教授学者群体为代表的 学术力量?如何使以教职工为代表的民主力量得以 有效发挥?如何畅通师生意见建议反馈渠道? 当师 生合法权益受到侵犯时，如何申诉? 这些问题都制 约着大学内部治理成效 。比如，一部分教师认为，大 学的教代会制度流于形式，教代会代表的职责在大 学决策中没有得到充分体现，故教代会时常被调侃为“ 举手赞成会”[8]。
四、大学章程面临挑战的纾解策略
基于以上大学章程面临的挑战，本文将从以下四 个方面入手，阐述相应的纾解策略。
(一)厘清大学章程的法律位阶
法律位阶首先是宪法，下来是法律，再是国务院 制定的行政法规，然后是政府部门(如司法部、教育 部)制定的规章 。 目前，大学章程不在法律位阶之 中，其法律位阶不明晰 。因此，要厘清大学章程的法 律位阶，可从以下三点着手 。一是建议政府主管部门 和相应立法部门加强对大学章程法律属性的研究和 顶层设计，赋予大学章程与“ 政府部门规章”同等的 法律属性和效力，强化大学章程的权威性 。二是高校 在制定或修改章程时，需要“ 因校制宜”，厘清举办者 与管理者之间的权责关系，确保二者依法履职，确保 办学的规范性和合法性 ， 提高大学章程的执行效力 和社会认可度 。三是建议大学把章程作为新生入学 教育和新进教职工入职培训的必选内容 ， 加强章程 内容的宣传和贯彻执行，提高师生尊法、学法、守法、 用法的意识。
(二)建立健全大学章程实施监督机制
很多大学在新修订的章程文本或具体办学实践 中并未明确“ 完善章程实施的监督机制”或“ 设立章 程实施的监督机构”，或者对章程的实施监督采取模 糊表述的方式。《高等学校章程制定暂行办法》第三 十条规定：“ 高等学校应当指定专门机构监督章程的 执行情况。” [9] 笔者认为，建立健全章程实施监督机 制，可以从以下三点做起 。一是建立健全相关体制机 制， 设立专门的章程实施监督机构或指定专门机构 监督章程实施情况 。同时，对大学章程的执行进行跟 踪问效，必要时可引入第三方机构，如律师事务所 、 智库机构等， 以便对大学章程实施情况进行客观评 价 。二是建立健全学校法律事务机构，让其负责处理 学校的法律事务 ， 如做好学校规范性文件的合法合 规性审查、合同审核管理等 。同时，聘请法律顾问，或 者邀请校外专业的律师为学校提供法律咨询和保 障 。三是建立健全师生的维权机制，如成立申诉处理 委员会、劳动争议调解委员会等，以确保师生的合法 权益得到有效的保障[10]。
(三)正确处理大学与管理部门之间的权责关系
正确处理政府作为举办方 、教育行政管理方与高校之间的权责关系 ， 是大学章程制定与实施过程 的应有之义 。笔者认为，正确处理大学与管理部门之 间的权责关系，可以从以下三点做起 。一是确保大学 章程对大学办学自主权做出明确规定 ， 主要应界定 大学与管理部门、社会及其他组织之间的权责关系， 其中最重要的就是大学与管理部门的关系 。大学管 理部门应赋予大学充分的、实实在在的办学自主权， 在管理过程中“抓大放小”，对大学加强宏观管理，尊 重学术自由，鼓励大学办出特色 。二是确保大学章程 规定了学生、教职工的权利义务及学校党委、校长 、 学术委员会、教代会等的职责权限，因为权利主体和 利益主体能否统筹协调发挥最大效能 ， 关系着依法 治校的顺利推进 。大学管理部门应依法保护大学的 合法权益不被侵犯 ， 扩大大学在专业设置 、学科设 置、选人用人等方面的自主权 。三是确保大学章程规 定了大学与社会的关系，大学凭借自身人才、科研优 势服务社会的同时，也要积极争取社会的支持，并接 受监督 。大学应加强与管理部门、地方政府、企业等 的联系合作 ， 贯彻落实国家有关教育法律法规和政 策，依法治教，遵循教育规律，实现民主决策、合作管 理、共同规划等[11]。
( 四)优化完善大学内部治理体系
优化完善大学内部治理体系 ， 是高等教育治理 实践的题中之义，这将是一项长期而艰巨的任务 。笔 者认为，优化完善大学内部治理体系，可以从以下三 点做起 。一是进一步加强大学章程建设，完善以章程 为“ 统领”的规章制度体系，坚持用法治思维、法治方 式解决学校改革发展中的问题 ， 注重章程实施机制 建设和规章制度体系建设， 优化完善大学内部治理 体系，提升大学治理能力现代化水平，为大学内涵式 高质量发展夯实制度基础 。二是加强大学治理体系 现代化建设，进一步优化大学内设机构的权力配置， 如加强学术委员会的建设，优化管理体系，健全校级 学术委员会与二级单位的工作衔接机制，克服大学 内部治理过程中的行政权力泛化问题;完善教职工 代表大会制度 ， 确保教职工依法参与学校民主管理 和监督 。三是营造大学依法治校、依章治校，按照高 等教育规律办学治校的文化氛围 。 即充分发挥各利 益主体的合作共治作用，如充分吸纳校友资源，挖掘 其在大学治理中的潜力;强化权力运行的制衡与监 督，注重过程管理，避免出现“ 真空地带”，以便有效防范风险[12]。
五、结语
章程的生命力有赖于实施 。推进大学章程实施 是建立健全现代大学制度体系 、提升大学内部治理 效能的重要手段 。对大学来说，构建以章程为“统领 ” 的、完备的规章制度体系，有助于进一步调整优化大 学内部治理结构，建立健全现代大学制度，为全面推 进依法治校 、助力大学内涵式高质量发展提供制度 保障 。而为了有效纾解大学章程面临的挑战，需做好 以下四个方面的工作：一是加强对大学章程法律属 性的研究和顶层设计，赋予大学章程与“ 政府部门规 章”同等的法律属性和效力，确保章程的权威性;二 是设立专门的章程实施监督机构或指定专门机构监 督章程实施情况，对章程实施情况进行客观评价;三 是在章程中明确规定大学与管理部门的权力关系 ， 为大学争取更大的办学自主权，释放办学活力和创 造性;四是营造依法治校 、依章治校的制度文化氛 围，从数字化、个性化、终身化等维度构建新型依法 治校教育体系[13]。
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