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摘要：当前国情下学前教育发展存在各方面的桎梏，公办园数量不足，民办园因资金和师资等问题发展受困，园区管理不当“虐童”事件频发，政府和社会各方对学前教育的发展关注不断提升，学前教育质量提升迫在眉睫。如今我国普惠性学前教育已经由性质探究发展为体制建构，推进普惠性幼儿园建设在我国的发展中面临着法律体制构建、市场监管、资源配置、地区差异等方面的问题，发展普惠性学前教育，政府应尽快完善学前教育法律体系、明晰相关部门职责权限、合理对待公办园与民办园、重点缩小各地区发展差距，促进普惠性幼儿园发展。
关键词：普惠性幼儿园；学前教育；学前教育政策
本文引用格式：赵番,等.普惠性学前教育政策的成效分析与对策建议[J].教育现代化,2019,6(60):89-92.
The Effect Analysis and Countermeasure Suggestion of Education Policy before Universality Education
ZHAO Fan,SUN Hao-ran
(School of Public Management,Guangxi University,Nanning,Guangxi)
Abstract:Under the current national conditions,the development of pre-school education is shackled in various aspects.The number of public kindergartens is insufficient.Private kindergartens are trapped due to problems such as funds and teachers.Current our country universality preschool education development is from nature to explore to system construction,promote the development of general kindergarten construction in our country faces in the construction of legal system,market regulation and the allocation of resources,regional differences and other issues,universality preschool education policy development should from speed up the legislation of preschool education,clear authority responsibility,to deal with public private relations,to narrow the gap in development among regions and other aspects,promote the development of universality in kindergarten.
Key words:Universality kindergarten;Preschool education;Preschool education policy
一 学前教育推进建设普惠园的背景分析
随着国民经济形势的快速发展，国家“全面二孩”政策的开放，不同性质的幼儿园随着时代的发展而出现,并得到迅速发展，人们对于优质学前教育的客观要求正在逐渐增加。然而我国学前教育在各级教育层次中所得到的财政扶持相对较小，公办园所占比重低，发展缓慢，“入园难、入园贵、监管弱”的问题仍大量存在；民办园入学成本高且因监管不到位导致“虐童”事件频发，幼儿身心的健康发展环境堪忧。
2019年，国家教育部提出要发展普惠性学前教育的工作要点，努力增加社会各种资源对于普惠性学前教育的投入，不断地完善学前教育的政策保障体系和监管体系。2018年来，我国出台了一系列规范学前教育发展的政策法规，2018年11月15日，中央国务院发布《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，指明了学前教育今后发展的前进方向以及改革的重大举措加快推进学前教育的普及、普惠、安全和优质发展。十八届五中全会中提出“发展学前教育，鼓励普惠性幼儿园发展”的要求，国家教育体制改革领导小组为进一步推进学前教育改革发展，会议讨论通过2017—2020年实施第三期学前教育行动计划（以下简称三期行动计划）。[1]计划中指出，学前教育现今仍是我国教育体系中最薄弱的一环，普惠性资源供给匮乏、幼儿园难以运转；专业教师数量短缺、工资待遇偏低；保教质量参差不齐现象仍大量存在，幼儿园“小学化”现象严重，学前教育发展还处于逐步上升的关键时期。由此可见，我国学前教育的发展仍存在许多问题，如何在不过分增加财政压力的同时保持学前教育又好又快发展，是一个亟待解决的难题。
二 普惠性学前教育政策执行情况及效果分析
为贯彻国家出台的相关教育政策，各省市地区通过与中长期学前教育侦测的实施配合，促进被地区教育水平的提高，目前已先后有31个省市根据中长期行动计划要求，配套发布了省、市中长期教育教育改革和发展规划纲要，如：《北京市中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》等。同时，相应的各规划纲要也为学前教育的发展方向和要达到的目标进行了清晰明确的规定。但是在地方性学前教育法规与规章执行过程中，存在政策执行无能，不能取得预定的效果，对教育实践起不到规范和管理的作用的想象，主要表现为以下三点。
（一）政策目标与执行能力间存在差距
三期行动计划中指出要实现2020年普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右，虽然近几年普惠性幼儿园的数量不断上升，但发展能力仍十分有限，公办园整体占比较低，公办资源投入不足。2016年，公办园在幼儿园总数中的占比仅刚超过1/4为27.6%；在园幼儿数上公办园仅占总在园儿童数的36.5%，据中华人民共和国教育部2017年5月发表的《2016年全国教育经费统计公报》显示，2016年国家总财政性教育经费为31373亿元，教育经费总投入在学前教育占比仅有7.21%，学前教育的成本分担中，家庭仍是主要承担者，普惠性难以实现[2]。
（二）政策规定制定存在缺失
现阶段普惠性学前教育政策的相关规定还存在几点不足之处：（1）各级政府部门对于发展普惠性学前教育的资源管理和职责权限分配不清晰。[3]公办园与民办园在资格认证、资源投入、政策扶持等许多方面界限不清，政府与市场各自的职责分配和管理边界不明确。（2）普惠性资源投入存在均等化，缺少具体的地区倾斜政策。中西部农村地区和部分贫困地区普惠性学前教育资源缺失尤为严重，虽然在二期行动计划中提出要向中西部地区倾斜，三期行动计划中指出要重点加强脱贫攻坚地区、城乡结合地区和新增人口集中地区的幼儿园建设。但是具体的资源投入标准和措施不够详细，政策倾斜力度不够。
（三）政策执行中存在一定偏差
普惠性幼儿园不仅是指收费上低，实现普惠，更表现在教育质量高，惠及大众。但是很多地区的政策执行中，着力在大量新建、扩建幼儿园，却没有建立长效运行机制，导致很多新建园有校舍和配套设施，却缺少高质量的“两教一保”，缺乏持续运转的资金，西部农村地区不少新建园因缺乏经费和师资无法开园。还有一些地区为了实现普惠园的扩张，盲目的将一些低收费的园所挂牌为普惠园，不对其保教质量进行评估考查，存在认证形式化现象等。
三 我国普惠性学前教育政策执行中的现存问题
（一）财政经费支持不足，公办民办投入差距悬殊
我国义务教育的范围并不包括学前教育，因此当前我国财政支出中财政拨款主要针对公办幼儿园，而民办私立幼儿园的资金投入几乎都来自于财政之外的办园者的资本投入，基本上很少来源于社会捐赠、公益基金方面的所得。据《2016年全国教育经费统计公报》显示，学前教育在教育经费总投入中的占比为7.21%，与义务教育的占比45.29%、高中阶段教育占比15.84%、高等教育占比26.01%相比，差距悬殊。由此可以看出学前教育在整个教育体系中得到的财政支持偏少。据2017年《中国统计年鉴》数据显示，学前教育总在校生数量在2016年达到4413.8630万人，增幅为149.03万人。我国学前教育当前共23.98万所学校，民办幼儿园学校总数为15.42所，约占总量的64.3%；民办幼儿园在校生数量2437.6589万人，约占总量的55.2%。如此庞大的在园学生数量和民办园比例，却只有少数公办园能够获得财政的有限资金支持，这种情况使得我国学前教育发展因资金短缺会在设施改善和运营管理方面受到很大的制约。
（二）民办园监管屡出问题
过去几年中，学前教育引发了社会的广泛关注，在各个互联网平台搜索“虐童”等字眼就可以看到全国各地发生大大小小的各类幼儿园发生的幼童受到侵害的事件。这与暴利下民办园的大面积爆发式增长和办园水平不高、管理监管不当有着必然的联系。2018年12月的中央经济工作会议中提出要加强保障和改善民生，其中重点提出了要加强对学前教育的投入，尤其是要“解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”。而当今中国的学前教育金字塔中，仍存在塔底最大层空间被层次较低的民办幼儿园挤占的现象。
2017年5月下旬，我国第三期学前教育行动计划正式实施，要在未来的三年内实现“全国学前三年毛入园率达到85%的，普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右”的战略目标。[4]但是仅靠公共财政支持和政府部门的资源投入，这个目标达成的速度还不够快。应运而生的各式各样的民办园，虽然在一定程度上缓解了家庭对于学前教育的激增需求，但是其发展为普惠园的认证是否达到了应有标准，对大众普惠的力度为还有待考量。更有一些偏远贫困地区，存在一些为了达成普惠性幼儿园建设数量，而把一些保教质量不合格的民办幼儿园认定为普惠园的“挂羊头、卖狗肉”现象，这种普惠园并不能使幼儿接受到良好的教育。为了切实提高幼儿保教质量，使得孩子能够“赢在起跑线上”，政府部门应该“科学规划、合理布局，新建一批面向大众、特别是优先招收社会中低收入家庭幼儿的普惠性幼儿园”。而在财政资金不足，社会力量踊跃办园的当下，可以充分调动社会资本的积极性，利用公私合作的融资和管理模式，实现促进普惠性幼儿园加速建设，提高幼儿保教质量。
（三）师资不断流失，保教质量参差不齐
各地师资力量的流失和保教质量参差不齐的现象普遍存在，很多地区尤其是落后、偏远地区，常常会有“校舍在，孩子在，没老师”的现象发生，普惠性幼儿园难办，有一重大原因在于师资力量的流失，幼儿园自身的资金不足，普惠性资源供给和政策扶持不够，导致幼儿园运转困难，保教质量不高，幼师的薪资待遇不高，离职和转岗的机率偏高。究其原因就在于学前教育获得的社会资源过少，而幼师行业的压力随着儿童家庭需求的多样化和需求质量的提升不断增大，幼师在承担繁重的工作量和巨大的心理负担的同时，收入微薄，所以导致了优质师资的不断流失，师资的短缺和留下素质不高的幼师使得保教质量的差距拉大。[5]
民办园中还存在一些过度逐利行为，有些民办园为了压缩办学成本，在校舍软硬件建设上不达标，收取过高学费，不经过严密考核，而是通过聘任一些无教师从业资格证书和缺乏基本保教知识的幼儿教师，只勉强达到教师要求数量，而忽视教育质量，以通过投机行为来降低工资总体支出水平。[6]还存在一些幼儿园“小学化”现象严重，过度的追求能让家长看得到的学习成果，而忽视了幼儿成长健康发展所应该注意的教育内容，如培养幼儿的阅读习惯、规则意识、良好品格等，容易使幼儿错过最好的习惯培养和品德塑造期，不利于其未来的身心发展。
四 我国普惠性学前教育政策的完善建议
（一）加快学前教育立法，提高学前教育政策法规的执行力
我国在以宪法为基础的前提下，已初步形成教育法为核心，行政法规为框架，以部门规章和地方学前教育条例为补充的学前教育法律体系。1982年宪法首次载明了学前教育的条款，1995年《教育法》第17条，2015新修订的《教育法》新增第18条是对宪法条款的具体化，目前规制学前教育的行政法规为1989年的《幼儿园管理条例》。2010年之后，《国十条》成为我国新时期发展学前教育的最高文件。[7]
然而我国尚未出台专门的《学前教育法》，立法边界的模糊使得学前教育的公益性作用逐渐弱化；许多普惠园的办园主体不明确；普惠园的属性难以界定；部分幼儿园的经费投入机制和责任主体不清；幼儿教师的身份认定、编制和职称评定存在问题等。
因此，当前我国应该加速实现学前教育立法，目前很多省市地区为了规范和推进当地学前教育事业的发展，已经结合当地实际情况制定了一些地方性学前教育法规与条例。因此在立法上，中央相关部门可以向地方学前教育政策法律化借鉴经验，一方面，《学前教育法》在制定中可以将地方学前教育政策立法中的规范化表述用语作为参考。另一方面，可以在地方学前教育政策的基础上综合其共同点和创新型的做法，在借鉴的同时，在立法权限范围内多有创新。[8]
（二）明确政府权限责任，实现系统资源的目标化管理
政府部门应该明确各相关主体对于普惠性幼儿园管理的权限责任，积极转变职能，从“监管型”政府慢慢转化为“服务型”政府，不可“一刀切”地简单化管理，应结合当地的经济发展水平、学前教育供需实际和园舍建设及师资情况、学龄儿童家庭情况等，对普惠性学前教育资源进行合理筹划。要积极帮助普惠性幼儿园拓宽其资源供给途径，引导帮扶和支持社会力量踊跃办园；完善学前教育经费的投入渠道，借助社会力量形成学前教育成本的分担机制，完善学前教育的资助制度，充分吸纳和利用社会资金。
在建设学前教育的普惠性幼儿园中，政府应该加强对普惠园建设参与各方在接管、建设、运营、退出全流程各阶段的约束和指导，在完整的政策框架下设立阶段目标和具体的实施策略。政府部门可以利用所掌握的数据资料，根据当地学前教育发展情况，对学前教育的现状进行广泛调研的基础上，与学前教育各相关利益者尤其是办园方充分交流，就资金来源、收费标准、补贴标准、师资配备标准、监管程序对普惠园建设制定普惠园发展目标和衡量标准。[9]例如对幼儿园园长、幼师执教人员的选任，对其来源和资格进行规定，对幼儿园全日活动的监控标准制定，对每生的收费标准和补贴标准进行控制等等，通过共同目标来进行普惠园的管理。
（三）正确对待公办民办园，加强对普惠性民办学前教育的管理扶持
政府部门应当合理看待民办园的发展，对民办园实施分类管理，抓紧整治无证办园等乱象问题，遏制部分民办园过度逐利而导致的收费高、服务差、哄抬市价等行为，规范发展民办园。政府应加强对普惠性民办园的管理，除了审批、象征性奖补、监管，在办园、运行、教师、质量等方面要更加精细和科学，还应淡化政府监管式领导，强化服务意识。
在师资建设上，要切实提高幼儿园教师的工资待遇和社会地位与福利，建立机制保障幼儿教师工资能够达到合理水平。加强幼儿园教师职前培养，为城市普通幼儿园和农村幼儿园提供多类型、充足的合格师资。进一步强化对贫困偏远地区和农村落后地区幼儿教师的定期培训，针对幼儿教师教育教学中遇到的实际问题，提供具体化、差异化的技能知识培训和帮助。[10]要不断提高幼儿园教师工资待遇；制定民办幼儿园和农村幼儿园教师工资的管理办法和监督机制，保证民办园教师和农村教师工资，保护幼儿园教师的合法权益。
政府部门可以将精力更多地放在服务普惠园发展和监管评估方面，转变角色和职能，积极主动的由普惠园的“领导者”、“决策者”变为“约束者”、“扶持者”、“服务者”，不再居高临下地指导限制其发展，而是“俯下身来”为普惠园做好各方面的服务，听取普惠园的现实需求和真实办园情况，对普惠园的发展情况定期的进行评估指导，达到良好的监管效果。
（四）缩小区域发展差距，重点发展偏远贫困和农村地区普惠性学前教育
目前城市与农村、沿海发达地区、一二线中心城市与偏远农村地区、贫困落后地区，由于经济发展水平、财政投入比重、优惠政策扶持和资源倾斜上有显著差距，导致在学前教育的普惠性发展上差距悬殊。前者的普惠园建设无论在数量、质量还是配套设施和后期管理上，都明显优于后者，甚至呈现两极分化的状态。我国是农业人口大国，在偏远贫困地区和广大农村，普惠性学前教育机构的覆盖面小，且总量少，甚至有些山区孩童还没有机会接触学前教育，由于经济水平和教育意识的差距，导致这些地区学龄前儿童的入园率较低，学龄前儿童缺少接受普惠性学前教育的机会。[11]
因此，政府部门应该加快缩小区域间学前教育的发展差距，调整教育结构，优先发展农村和偏远贫困地区的学前教育，可以鼓励引导社会企业和资本进驻这些落后地区，尝试建设普惠性公私合办园，逐步扩大普惠性学前教育机构的覆盖面，利用社会资本，盘活地区学前教育发展活力。这样既可以实现区域间学前教育投入水平的适度平衡，在不过度增加财政压力的情况下，加大对落后地区普惠性学前教育的资源投入；又能够充分利用我国城镇化建设的契机，实现布局结构的优化。在发展落后地区的普惠性学前教育时，更需注意的是一些特殊尤其是弱势群体的利益诉求，努力为弱势群体提供基本的学前教育公共服务，全方位保障弱势儿童群体受教育的权利，以实现学前教育的公平性。
参考文献
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[10]梁慧娟.改革开放40年我国学前教育事业发展的回望与前瞻[J].学前教育研究,2019(01):9-21.
[11]裘指挥,张丽,胡新宁.农村地区构建学前教育公共服务体系的成效、问题与对策——基于中部地区N市的调研[J].教育研究,2016,37(06):58-63.
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