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摘要：落实宽严相济刑事政策是最大限度减少社会对抗、修复社会关系、推动诉源治理的最 佳途径。为全面掌握刑事羁押情况，汲取教训、总结得失，降低审前羁押率，本文对 L 市检察机关 2020 年 2 月至 2023 年 7 月不捕、不诉案件进行了全面梳理分析，剖析工作中存在的问题，并有针 对性地提出意见建议， 以期更好地推进宽严相济刑事政策工作的落实。
关键词：宽严相济,不捕,不诉,审前羁押率
传统案件办理的理念仍然是准确界定犯罪嫌 疑人是否构成犯罪，而对于其带来的社会危险性 则关注度较低，认为只要逮捕嫌疑人后能对其提 起诉讼、法院能判决其有罪，那么对其适用逮捕 就没错。而对于犯罪嫌疑人、被告人可以不被逮 捕的情形关注不够。同样，对于审查起诉案件， 部分案件办理人员认为只要提起公诉后由法院作 出有罪判决即可实现程序正义。特别是对于一些 轻微犯罪案件当事人的起诉必要性以及社会治理 工作不作评价。同时，由于不捕、不诉案件办案程 序更繁琐、办案风险更大，而办案成效却呈现出 正面评价少、反面评价多的情况，这与宽严相济 的刑事司法政策是相违背的。因此近几年，Z 省 L 市着力纠正以往构罪即捕、构罪即诉的办案理 念，力争将宽严相济的刑事司法政策落到实处， 取得了一定的工作成效，但也存在着一定的问题。
一、近三年来 L 市不捕、不诉概况分析
2020 年 1 月至 2023 年 7 月，L 市检察机关共 受理审查逮捕 8242 人，不批准逮捕 2118 人，不 捕率 25.70%。共受理审查起诉 17662 人，不起诉 2697 人 ，不诉率 15.27%。
( 一 )L 市检察机关不捕、不诉率低于全省平 均水平
经纵横对比，L 市不捕率近三年总体呈现下 降趋势，且与全省平均不捕率的差距逐年拉大， 2020 年相差 3.0%，到 2021 年已扩大至 7.6%;L 市 不诉率近三年虽整体略有上升，但仅上升了 2.5% ， 而全省平均不诉率在三年内上升了 6.6%，且 2020 年 L 市落后 1.5% ，至 2022 年差距已达 5.6%。
( 二)所辖基层院不捕、不诉率差异明显
L 市所辖基层院中，多数院近三年不捕率保持在 20% 左右，但不捕率最高的县院达 35.9% ， 最低的县院为 17.9% ，两个院不捕率相差超过两 倍，落差较大。L 市近三年不诉率排在前两位的 是 Q 县院 24.0% 、Y 县院 22.1% ，不诉率最低的 是 J 县院 9.0% ，而这三个院是 L 市刑事案件量 最少的三个院，不诉率最大相差竟至 15.0% ，可 见基层院之间对不捕、不诉标准的把握存在较大 偏差。
(三 )不捕、不诉案件类型相对集中
L 市 2020 年 1 月至 2023 年 7 月办理的不捕案 件中，首先是无社会危险性不捕占据绝对多数， 共计 1435 人，占不捕人数的 67.8%;其次是证据 不足不捕，共计 621 人，占比 29.3%;不构罪不捕 仅 23 人，占比 1.1%。无社会危险性不捕案件所 涉罪名较为集中，排名前五位的罪名所占比例达 到 51.29%，分别是盗窃罪 269 人，占比 18.7%; 开设赌场罪 164 人，占比 11.4%;帮助信息网络 犯罪活动罪 119 人，占比 8.3%;诈骗罪 96 人，占 比 6.7%;掩饰隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪 88 人，占比 6.1%。
L 市 2020 年 1 月至 2023 年 7 月办理的不诉 案件中，首先是相对不起诉比例高达 88.5% ，占 据将近九成;其次是存疑不起诉占比 8.3%;最后 是绝对不起诉占比 3.2%。在相对不起诉案件中， 排名前五位的罪名分别是危险驾驶罪 506 人，占 比 21.2%;交通肇事罪 310 人，占比 13.0%;盗窃 罪 237 人，占比 9.9%;故意伤害罪 225 人，占比 9.4%;诈骗罪 161 人，占比 6.7%。且从历年数据 来看 ，该比例一直较为稳定。
(四 )外来人员不捕、不诉率占比较低
L 市 2020 年 1 月至 2023 年 7 月批准逮捕的案件中，外来人员平均占比达到 47.0% ，而在不 捕案件中，外来人员平均占比为 44.2% ，可见对 外来人员较多适用逮捕措施。同时，L 市近三年 审查起诉案件中，对于外来人员进行起诉的占比 也明显高于不起诉占比。
(五)判处缓免刑的比率有升有降
2020 年 1 月至 2023 年 7 月，L 市一审判决人 数 14910 人，其中判处十年以上有期徒刑的占比 3.39%;判处三年以下(不含三年 )有期徒刑的 轻刑案件占比达 78.25%;缓刑率 45.4%，免刑率 1.11%。
L 市判处缓刑的人数和占比稳步上升，2020 年 1715 人、42.7%;2021 年 1823 人、43.3%; 2022 年 2009 人、48.5% 。L 市缓刑率最高的是 LQ 市院 50.86%，最低的是 QY 县院 36.54%，相 差较大。
L 市判处免刑 166 人，免刑率 1.11% ，且逐 年 下 降，2020 年 1.94% 、2021 年 1.38% 、2022 年 0.48% ，下降幅度较大。免刑率最高的前三位 为 SY 县 院 2.40% 、LD 区 院 2.18% 、JN 县 院 2.08%。免刑率最低的为 QT 县院，三年来免刑人 数为 2.其余除 QY 县院外，免刑率均在 1% 以下。
二 、影响和妨碍落实“ 宽严相济刑事政策 ” 的原因探究
( 一)传统办案观念的影响
长期以来，我国司法实践中重实体、轻程序， 重打击配合、轻保护监督的观念根深蒂固，部分 司法办案人员对逮捕的性质和功能定位缺乏正 确认识。[1]办理批捕案件过程中，受传统执法理 念的影响，部分案件的承办人往往更注重打击犯 罪，而忽视了案件本身情节的轻微性，在思维定 势下，对于一些可捕可不捕的案件，在作出是否 批准逮捕决定时，不考虑犯罪嫌疑人社会危险性 和羁押必要性，纯粹考虑其是否构成犯罪，出现 了构罪即捕的情况，影响不捕率的同时出现了较 多的捕后轻缓刑案件。
( 二)侦查办案的客观需求
逮捕作为最严厉的一种强制措施，被司法机 关尤其是侦查机关视为保证案件顺利办理的最有 效手段。[1] 在实践中，有些案件在审查逮捕阶 段能够证实的罪行较轻，但有深挖余罪、扩大战 果的可能，由于受传统侦查模式和办案条件的影 响，[1]侦查机关侦破刑事案件很大程度上还是依 赖于口供，通过口供再获取其他证据，而逮捕就 成为保证侦查持续性的最直接、有效手段。[1]侦 查机关对某些已到侦查期限但存在争议、不继续 羁押将不利于下一步办理的案件，往往先提请逮 捕至检察机关，希望通过逮捕措施延长侦查时间、 提供侦查便利。
(三)对被害方涉检缠访的顾虑
检察机关对轻微刑事案件的犯罪嫌疑人作出 不批准逮捕或者不起诉决定后，受害方因损害未 得到赔偿或赃物没有追回[2]，往往会表示强烈不 满，认为“ 犯了罪就应该被关起来 ”，并指责司法 机关“ 打击不力 ”“放纵犯罪 ”，甚至产生司法机 关的一些承办人办“ 人情案、金钱案 ”的误解， 由此引发受害方的申诉、上访。因此，有些承办检 察官为了避免受害人及其家属的涉检缠访，不愿 意提出不捕及不诉的审查意见。
(四)对非羁押风险的担忧
部分犯罪嫌疑人的犯罪情节较轻，但是无法 提供有力的保证人或相应的保证金，采取取保候 审有可能发生逃跑、再犯的风险，承办检察官为 消除此类风险而作出批准逮捕决定。尤其是外来 人员犯罪案件，由于社会成员流动性较大，检察 机关对外来人员适用不捕会有较大风险，极易出 现不捕后的逃跑行为，严重影响后续刑事诉讼程 序的顺利进行。鉴于对取保候审后犯罪嫌疑人不 能到案的担忧，对外来人员不敢大胆作出不逮捕 决定。
(五 )不捕、不诉程序的繁琐
在部分基层院的审批权限设置中，作出不捕、 不诉决定需要部门负责人、分管副检察长审批同 意后，由检察长乃至检察委员会讨论决定，有些 地方要求提交检察长决定需经检察官联席会议讨 论[3]，同时，拟作不捕、不诉决定的案件，承办 人要进行风险评估、刑事和解、释法说理、化解矛 盾纠纷等工作，程序较为繁琐、工作量增大，拉长 了办案时限、降低了办案效率。
三、深入推进“ 宽严相济 ”工作的对策建议
( 一)更新司法理念，加大工作力度
刑检办案人员应秉持谦抑、审慎、善意的司 法理念，使用其他法律足以抑制违法行为的不 轻易适用《 中华人民共和国刑法》、使用较轻制 裁足以抑制犯罪行为的不适用较重制裁，实现由 “ 重打击、轻保护 ”向“ 打击与保护并重 ”转变。
1 .树立轻刑案件羁押例外的理念
逮捕属于刑事强制措施的一种，其目的在于 保障刑事诉讼的顺利进行。故是否构罪为第一层 审查，是否具有社会危险性为第二层审查，采取 取保候审是否足以防止其社会危险性为第三层审 查。根据《 中华人民共和国刑事诉讼法》的立法 本意，取保候审应为常态，而逮捕羁押则是例外。 但不少审查逮捕意见书中只对第一层进行审查， 或者只对第二层进行形式审查，导致构罪即捕， 其根源就在于未树立“ 羁押是例外 ”的理念。
2 .树立敢于适用不捕、不诉制度的理念
不批准逮捕权、不起诉权是法律赋予检察机 关的权力，在全面推进“ 可捕可不捕的不捕、可 诉可不诉的不诉 ”的司法政策背景下，检察人员应当敢于担当 ，大胆适用不捕、不诉制度。
( 二 )强化部门协作 ，形成工作合力
1.对外强化与公安机关的协作
宽严相济与公安机关联系紧密，只有做好捕 前过滤，构建分流、监督一体化模式，才能有效降 低提请逮捕率。实践中应充分运用检察官办公室 的职能作用，提前介入，引导侦查方向，指导公安 机关严把程序、证据关，减少“ 以捕代侦 ”的做 法。建立侦捕互学互通制度，明确类案办理规范 和逮捕标准，使公安干警在证据收集、案件定性 和刑事政策、理念上把握得更加精准，保证应予 逮捕案件的质量。
2 .对内加强与案管、检务督察部门的沟通
在案件质量评查、督察过程中，案件管理及 检务督察部门多将不捕、不诉案件作为评查重点。 如去年 L 市案件质量评查中，将不捕、不诉复议 复核与申诉案件均作为重点评查案件。随着司法 理念的转变，不捕、不诉是案件常态，不捕、不 诉后复议复核、申诉势难避免，应通过与案件管 理部门、检务督察部门的沟通，合理设定评查案 件的范围，改变一律将上述案件作为重点案件的 现状。
(三 )创新办案模式 ，探索配套机制
1 .全面推行公开审查听证制度
对一些双方矛盾激烈、社会影响大的案件， 改变“ 关门办案 ”模式，启动公开审查程序，通 过公开审查听证，充分听取各方意见，再根据案 件具体情况作出是否逮捕、起诉的决定。
2 .积极适用轻微刑事案件赔偿保证金制度
根据 2018 年 8 月浙江省高级人民法院、省人 民检察院、省公安厅、省司法厅联合出台的《轻 微刑事案件赔偿保证金制度》，对于可能判处三 年以下有期徒刑、拘役的轻伤害犯罪，过失犯罪 等轻微案件，犯罪嫌疑人、被告人有赔偿意愿且 有赔偿能力，但因被害人或其法定代理人、近亲 属的诉求没有得到满足，或因双方矛盾激化等原 因而致未能达成和解协议，犯罪嫌疑人、被告人 主动表明赔偿意愿并缴存一定数额的赔偿保证 金后，可以对其作出不批准逮捕决定或变更为非 羁押强制措施。适用轻微刑事案件赔偿保证金制 度，有利于化解矛盾，避免因担心被害人缠访闹 访而违背宽严相济理念作出逮捕决定。
3 .大力推行恢复性司法办案模式
构建检察官主导的刑事和解机制，对因民间 纠纷、邻里纠纷、过失引发的轻微刑事案件，加强 释法说理，最大限度提高刑事和解适用率，对轻 微刑事案件非罪化处理，化解社会矛盾，修复社 会关系。构建“ 司法+生态修复 ”的办案模式， 践行补植复绿、增殖放流等生态修复举措，在打 击犯罪的同时使受到损害的生态环境得到及时、有效的修复，并适情对犯罪嫌疑人依法作出不捕、 不诉等从宽处理，取得打击犯罪和保护生态环境 的双重效果。
(四 )强化羁押必要性审查，降低审前羁押率
羁押必要性审查是降低审前羁押率的有效途 径。检察机关启动羁押必要性审查程序有两种方 式，一是依当事人及其近亲属、辩护律师的申请 而被动审查;二是依职权主动审查。2019 年 12 月 1 日起施行的新版《人民检察院刑事诉讼规则》， 将原由刑事执行检察部门负责的羁押必要性审查 工作规定为由“ 负责捕诉的部门 ”依法办理。因 此，捕诉部门需要更加积极有为地履行这项新赋 予的职能，增强依职权启动羁押必要性审查的主 动性，建立全程化、动态式审查的工作模式，坚持 定期审查与不定期审查相结合，对出现犯罪嫌疑 人或被告人不需要羁押的情形及时跟进审查，适 时提出变更强制措施的建议，切实发挥出羁押必 要性审查制度的功能作用。
(五 )立足改革发展，全面推进认罪认罚从宽 制度
把落实认罪认罚从宽制度与宽严相济刑事政 策的要求有机结合起来。[4]充分发挥检察官的主 导作用，加强教育转化，努力提高认罪认罚从宽 制度的适用率。对认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告 人，特别是对轻罪案件从宽处理。能够认罪认罚 的犯罪嫌疑人、被告人，一定程度上表明降低了 其社会危险性，对于此类人员可捕可不捕的不捕， 可诉可不诉的不诉，将宽严相济的刑事政策落到 实处。
(六 )统一执法尺度，细化常见罪名不捕、不 诉标准
由于不捕、不诉缺乏具体标准，各地把握尺 度不一，既影响了法律的统一适用，在整体刑事 司法倾向宽缓化的背景下，也影响了宽严相济政 策的落实。各地应加强类案研究，从适用条件、 禁止适用条件、适用范围、处理程序等方面，进 一步细化如故意伤害、危险驾驶、交通肇事、盗 窃、诈骗等常见罪名的不捕、不诉标准，尽量消除 执法差异，体现公平公正。
参考文献
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[2] 胡西茂.检察机关适用刑事和解程序研究[J].法制 与社会，2015(19)：127-128 .
[3] 王玄玮.检察官司法责任追究制度的若干问题[J]. 云南大学学报(社会科学版)，2020.19(6)：126-132.
[4] 李双江.检察机关适用认罪认罚从宽制度实证研 究—— 以 C 市检察院 E 分院辖区为视角[D].重 庆：西南政法大学，2018 .
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