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摘要：优化营商环境背景下，行政执法组织、方式和理念的优化和革新推动着行政执法协调监 督方式的变革。行政执法协调监督全覆盖是一场根本性、彻底性、显著性的变革，同时也蕴含着法 治引领、人民本位和科技赋能等特殊价值，实现行政执法协调监督全覆盖，应以优化行政执法协 调监督制度供给为依托，完善执法监督衔接机制、整合执法监督力量、强化执法监督保障、提升执 法监督信息化水平，由点及面，整体发力，构建层级全覆盖、事项全覆盖、环节全覆盖的行政执法 协调监督工作体系， 为促进严格公正执法、推进法治政府建设奠定坚实基础。
“ 营商环境只有更好，没有最好 ”。党的二十 大报告中强调：“ 营造市场化、法治化、国际化一 流营商环境 ”，从依法治国的高度为接下来优化 营商环境工作奠定了基调。行政执法协调监督作 为构建法治化营商环境的重要内容，同时也是提 升基层治理能力，打造公平正义的法治环境和优 质高效的服务环境的重要抓手。行政执法协调监 督工作体系的建设重点在基层，难点也在基层。 目前，行政执法协调监督工作如何延伸铺开到乡 镇(街道)，如何确保权力放得下、接得住、管 得好、有监督是我们亟需解决的问题。在此背景 下，研究行政执法协调监督全覆盖，具有重要的 学术价值和现实意义。
一、行政执法协调监督全覆盖的基本内涵
全覆盖不仅要求行政执法协调监督层级全覆 盖，还要求监督事项全覆盖以及监督环节全覆盖。
( 一)监督层级全覆盖
在监督全覆盖的视野之下，不仅包括对省、 市、县三级行政执法机关的监督，还包括对乡镇 (街道 )行政执法活动的监督。在此种语境下， 监督的重点不仅包括省、市、县三级行政执法行 为，乡镇(街道)行政执法行为同样备受关注;只 要是行政机关所作出的行政执法行为，不论其行 政执法机关级别，均属于行政执法协调监督全覆 盖的范围。
(二)监督事项全覆盖
通常认为对行政执法行为的监督，局限于对 行政相对人利益最为密切的具体行政行为，即对行政处罚、行政强制、行政检查的监督。行政机关 对于其进行的抽象行政行为同样也影响着行政相 对人的权利和利益。因此，行政执法协调监督全 覆盖要求对监督的内容全面拓展，是包括抽象行 政行为在内的所有行政行为的全方位监督。
(三)监督环节全覆盖
在行政执法协调监督全覆盖的背景之下，社 会公众不仅希望对执法机关事前作出决策的过程 和事中执行法律的过程进行了解，同时也希望对 事后执行法律的效果有更深入的了解。做到事前 预防、事中控制、事后处理，打破以往事后监督 唱“ 独角戏 ”的局面。因此，事前、事中、事后全 环节监督必然成为反映行政执法协调监督全覆盖 的重要标志之一。
二、行政执法协调监督全覆盖价值要义
行政执法协调监督全覆盖的价值具有多种， 本研究在此归纳出其最基本的三种价值，即法治 引领、人民本位和科技赋能。
( 一 )法治引领
建设法治政府，促进严格公正文明执法，必须 坚持以法治为引领，将法治精神融合到行政执法 协调监督改革之中，践行法治原则，运用法治手 段推进行政执法协调监督层级全覆盖、环节全覆 盖、事项全覆盖。行政执法协调监督全覆盖要遵 循法治精神，树立法治思维和法治逻辑，推动行 政执法协调监督工作在法治的框架内进行。行政 执法协调监督全覆盖要严守法治原则。在行政执 法协调监督全覆盖的实践中，“ 民主原则 ”“依法行政原则 ”“权力的制约与监督原则 ”“正当程 序原则 ”等具有重要的指导意义。行政执法协调 监督全覆盖应运用法治手段。“ 国家治理现代化与 法治建设相辅相成，法治是国家治理现代化的核 心内容、基本准则与评判标准。”[1]
(二)人民本位
习近平总书记在党的二十大报告中指出：“ 发 展全过程人民民主，保障人民当家作主 ”。构建 以人民为中心的行政执法协调监督工作体系，是 保障人民当家作主的重要举措。在构建层级全覆 盖、事项全覆盖、环节全覆盖的行政执法协调监 督工作体系的过程中，坚持“ 人民本位 ”的价值 追求，同时充分发挥“ 人民 ”的作用，拓宽监督 渠道、充实监督力量，实现行政执法协调监督全 覆盖。
(三)科技赋能
在科技带来数字化、智能化的同时，也带来 了“ 互联网 + 监管 ”、“ 云平台 ”、数字监管等新 兴行政执法监管方式，为行政执法协调监督全覆 盖提供了新方法和新方式。[2]构建省市县乡四级 全覆盖的行政执法协调监督工作体制，需实现上 下级之间以及各个部门之间的执法数据共享，打 破“ 数据壁垒 ”， 实现执法信息层级共享、部门 共享。[3]构建事项全覆盖的行政执法监督体系需 要通过“ 案由颗粒化 ”将各个种类的行政执法事 项纳入一个统一的行政执法协调监督平台，通过 在线平台实现各个种类行政执法事项协调监督; 构建环节全覆盖的行政执法监督体系需要实现对 执法环节全流程监督，实现对行政执法行为可回 溯管理。[4]
三、行政执法协调监督全覆盖工作存在的问题
构建层级全覆盖、事项全覆盖、环节全覆盖的 行政执法协调监督工作体系主要存在以下几个方 面的问题：
( 一)行政执法协调监督制度建设不完善
良法是善治之前提。在行政执法协调监督工 作体系建设过程中其制度建设主要存在以下困 境：一是行政执法协调监督相关法律法规建设滞 后。司法所作为街道(乡 )一级的行政执法协调 监督机构，其行使执法协调监督职权有且只有 《 全国司法所工作规范(SF/T0084-2021)》这一条 政策依据，并且目前没有一部全国性的行政执法 协调监督法律法规，导致司法所行使行政执法协 调监督职权时权威性不足;二是行政执法协调监 督规范的内容不明晰。以《湖北省行政执法监督 检查暂行规定》为例，该规章对于行政执法监督 机构必要时开展的行政执法个案监督缺乏具体的 操作流程、办理期限、裁量基准等方面的规定，其 规定的监督方式和监督措施与履行监督职能之间不相匹配。
(二)行政执法协调监督工作衔接不通畅
通畅的工作衔接机制是确保行政执法协调监 督工作体系高效运转的内在要求。行政执法协调 监督工作衔接不畅主要有以下两个方面：一是行 政执法协调监督内部监督之间衔接不通畅。在横 向的协调上，行政执法监督部门对执法机关的监 督往往侧重于事后监督，缺乏事前预防与事中管 理。在纵向的监督上，各级行政执法协调监督机 关与行政执法机关之间的信息壁垒严重影响监督 质效，浪费执法资源;二是行政执法协调监督内 部监督与外部监督之间衔接不通畅。行政执法协 调监督机关与司法机关、权力机关以及社会公众 之间的日常联系与衔接机制并未建立，其重要性 没有得到充分的认识。
(三)行政执法协调监督力量不匹配
行政执法协调监督队伍建设的完善程度和执 法监督人员的专业水平和实际操作能力，直接关 系到行政执法协调监督活动的质量和成效。行政 执法协调监督力量建设主要存在以下问题：一是 行政执法协调监督机构设置不均衡。以武汉市为 例，全市 13 个市辖区司法局中，只有 7 家专门设 立了行政执法协调监督科。部分区级司法局内负 责行政执法监督的人员只有 1 ～ 2 人，导致行政 执法协调监督相关工作推进成效不理想;二是行 政执法协调监督人员配备不科学。行政执法力量 的下沉增加了基层行政执法协调监督工作人员的 工作量和工作难度。行政执法协调监督人员与其 承担的执法协调监督工作量严重不成比例，降低 了行政执法协调监督工作办案质量与效率，带来 了巨大的风险和隐患。
(四)行政执法协调监督保障不到位
基础的设备保障与充足的资金保障是开展行 政执法协调监督工作的物质基础，直接影响行 政执法监督工作开展成效。构建省、市、区、街 道(乡 )四级全覆盖的行政执法协调监督工作体 系，需弥补街道(乡 )一级行政执法协调监督的 缺位，基层司法所需成立专门的行政执法协调监 督部门，承接部分上级政府下放的执法协调监督 内容，需配备新的人员、装备、技术和经费，并进 行专业培训 ，对经费的投入带来了新的挑战。
(五)行政执法协调监督信息化程度低
科学技术的发展为行政执法监督注入了新的 能量。在行政执法协调监督信息化平台的建设过 程中，还存在以下不足：一是行政执法协调监督 信息化平台数据不共享。执法部门大多建立了自 有的信息化平台，各平台之间执法数据标准不统 一，开放性不足，平台与平台之间、系统与系统之 间存在严重的“ 数据壁垒 ”;二是行政执法协调监督信息化平台运用程度低。在实际操作中，往往 各部门的数据录入情况不一，部分部门由于工作 量大，其执法数据与执法监督数据并未全部进入 平台数据库 ，导致案件数据缺失。
四、行政执法协调监督全覆盖的实现理路构想
构建层级全覆盖、事项全覆盖、环节全覆盖 的行政执法协调监督工作体系，离不开法治的规 范，应当树牢法治思维的理念，加强问题整改， 提升监督质效，为建设行政执法协调监督工作体 系贡献力量。
( 一 )多级协同加强协调监督制度供给
在国家层面上，亟需加快制定出台“ 行政执 法监督法 ”或“ 行政执法监督条例 ”，将开展行政 执法监督的主体、对象、方式、程序、效力以及监 督处理和责任追究以法律形式固定下来，为基层 行政执法监督工作提供顶层制度支持，填补国家 层面在行政执法监督领域的立法空白;在省级层面 上，应当积极开展行政执法监督相关制度文件的 修订工作。立足于本省行政执法协调监督工作体 系建设的实际情况，制定并修改与行政执法监督 相关的规范性文件，确保行政执法监督制度与社 会实际相适应;在市级层面上，应当加强行政执法 协调监督相关法律法规的建设工作，坚持将约束 执法权与规范监督权相结合，在总结提炼以往的 经验基础上不断探索具有城市特色的行政执法监 督的方式和路径，使监督在法律的框架内进行。
(二 )多管齐下完善协调监督衔接机制
一方面，在行政机关内部要积极开展监督、主 动接受监督。不仅要注重加强行政系统内部专门 机构的监督，增强专职机构监督的独立性和权威 性;还要建立行政执法机关与行政执法监督机关 之间的信息沟通衔接机制，实现行政执法协调监 督的横向协调。同时要完善层级监督，确保省、 市、区、街道(乡 )四级行政执法监督机关信息 互联互通，实现行政执法协调监督纵向联动;另 一方面，要善于借助行政机关外部的力量，凝聚 内部监督与外部监督的合力。不仅要注重加强权 力机关监督职能的发挥，还要加强与司法机关之 间的衔接，加强行政机关内部行政执法监督与司 法机关外部监督的协作配合。同时，还要发挥人 民群众的主体地位，构建一个多方参与、融合互 动的外部行政执法协调监督机制，提升行政执法 协调监督的质效 ，打造有为政府。
(三 )多点发力加强协调监督队伍力量
一方面，研究制定合理调配编制资源工作方 案，及时根据各级行政执法监督机关所承担的执 法监督工作任务动态调整人员力量，确保各级行 政执法监督机构的人员配备与其所承担的工作任务相匹配;另一方面，要研究制定执法监督人员 培训考核办法，根据执法监督人员的不同层次、 不同领域、不同岗位开展执法监督培训，提升执 法监督人员对执法监督工作的了解程度和重视程 度，将严格公正文明执法的理念植入到日常的监 管工作中。同时，还要建立健全行政执法协调监 督工作队伍的晋升考核机制 ，提升监督动能。
(四 )多措并举完善协调监督保障机制
一方面要合理规划，科学编制经费预算，充 分发挥财政预算对行政执法监督工作经费的保障 作用，将基础核心工作经费纳入年初财政预算， 实行标准化、规范化预算管理;另一方面要严格规 范经费使用，各级人民政府及其相关部门要定期 对行政执法协调监督经费的落实情况进行检查督 促，各项经费使用均需按照要求列明资金支出用 途和资金使用去向，备齐相关票据证明。同时，要 积极配合各级财政部门开展行政执法协调监督经 费的绩效考评工作，科学、规范地对行政协调监 督经费进行管理。
(五 )多路并进提升协调监督信息化水平
一方面要建立行政执法协调监督信息化系统 规范化运行机制，进一步统一行政执法监督信 息的数据元描述方式，实现执法部门“ 一次报 送 ”、执法数据“ 多次应用 ”， 解决基层“ 数据 多头填报 ”的困扰，确保行政执法规范化落实， 提升行政执法规范化、标准化、信息化水平;[5] 另一方面要提升行政执法协调监督人员的实际操 作能力，通过开展技术操作培训班、行政执法监 督人员“ 大学习 ”“大练兵 ”“大比武 ”等形式 来加强对执法监督人员的技术操作指引和培训， 促进工作理念的转变和工作习惯的养成。同时还 要建立行政执法协调监督信息平台反馈机制，通 过调查问卷、研讨会、线上“ 意见反馈模块 ”等 方式准确反映执法监督人员在使用行政执法协调 监督平台过程中遇到的困难和问题，对行政执法 人员、行政执法监督人员使用情况进行实时反馈 与跟进。
参考文献
[1] 刘海年.略论社会主义法治原则[J].中国法学， 1998(1)：5-15 .
[2] 江青.数字中国：大数据与政府管理决策[M].北 京：中国人民大学出版社，2018：21 .
[3] 方路锦，申来津.优化营商环境视域下行政执法“流 程再造”：学理逻辑与现实进路[J].行政与法，2022 (6)：19-30 .
[4] 张建光.智慧政务：数字政府发展的新生态[M].北 京：电子工业出版社，2019：32 .
[5] 张恩典.人工智能算法决策对行政法治的挑战及 制度因应[J].行政法学研究，2020(4)：34-45 .
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