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摘要：当今经济社会的繁荣发展离不开优质的营商环境，在优化营商环境背景下构建应急管 理法律体系有助于打造安全良好消费环境，保护知识产权，提高辽宁省整体经济实力，同时可以 破除辽宁省经济发展障碍，激发各类市场主体，助力企业发展需要，扩大企业生存发展空间。本文 以优化营商环境为目标，扎实推进辽宁应急管理法律体系构建，巩固全省营商环境的安全稳定态 势， 为辽宁省振兴发展贡献应急力量。
关键词：营商环境,应急管理,现代化治理
应急管理体系建设是现代经济社会的重要 组成部分，不仅承担着预防、化解重大安全风 险，及时对重大灾害和事故进行反馈、处理的重 要职责，还肩负着保护人民财产安全、保障经济 社会可持续发展的重要使命。应急管理工作事关 文明社会的发达程度及社会稳定，更关系到营商 环境的好坏，安全是发展的前提，法治是安全的 保障。
一 、优化营商环境背景下应急管理法律体系 建设的现实意义
首先，应急管理法律体系建设有助于提高辽 宁省经济竞争力。打造优质的国际化营商环境， 是加快建设开放型经济新体制的优选方案，能够 充分展现出我国坚定不移扩大对外开放的决心 和力度。应急管理法治研究能够紧紧围绕国家治 理体系和治理能力现代化建设总要求，以危机预 防、应对、恢复等现实问题为理念，以突发事件应 对相关技术、建筑工程、产业及管理等问题为核 心，探索突发事件前、中、后科学系统性防范与应 对的规律、策略、技术体系与措施，能够积极搭建 政府企业发展平台，建立健全合作机制，开拓多 方沟通和联系渠道，有益于改善辽宁省当前营商 环境 ，从而提高整体竞争实力。［1］
其次，应急管理法律体系建设有助于构建良 好消费环境。安全的消费环境是构建良好营商环境 的主要组成部分，加快建设应急管理法律体系有助于引导政府部门建设安全环境，从人民群众安全 角度出发，了解人民群众关注的消费热点问题， 通过加强消费维权制度建设，加强网络消费管 理，加大对于假冒伪劣产品的打击力度等手段， 为社会营造更加安全的消费条件。构建应急管理 法律体系同样有助于约束企业行为，促使企业诚 信经营并起好带头作用，通过不断优化消费市 场秩序，激发消费对经济建设的作用，促进社会 的经济健康发展。为营造良好消费市场环境，推 动企业发展，辽宁省于 2019 年实施了《辽宁省 优化营商环境条例》， 这意味着辽宁省对于营商 环境实施战略管理，营商环境建设进入了法治化 轨道。
最后，应急管理法律体系建设有助于保护知 识产权。对于知识产权的有效保护是打造优质营 商环境的又一关键因素，构建应急管理法律体系 有助于协助政府加速辽宁省商标改革，不断改变 原有工作理念，不断加强服务人员业务能力，以 品牌形象促进经济发展。政府在构建应急管理法 律体系时，应以能够与国际接轨的应急建设为核 心目标，使不同部门、不同工作环节之间更为协 同一致。可通过与司法部门开展深入合作对包括 知识产权创造与利用在内的产权的保护，通过对 知识产权的监管和保护，及时发现并应对知识产 权侵权行为，通过应急管理法律体系，避免知识 产权长期被侵权而权利人并无察觉等现象。
二 、优化营商环境背景下应急管理法律体系 建设存在的问题
（ 一）应急预案法律制度实施机制不够科学
辽宁省应急预案的工作内容与实际情况具有 一定差距，编制内容时没有进行深入的调研与系 统研判，预案的可实行性有待加强。从目前情况 看，辽宁省对于应急预案的认识理解较浅，仍需 加强关注。此外，辽宁省应急预案的演练机制仍 不健全，大部分地区仍未开展常态化的预案演练 工作，存在应急预案在制定结束后没能与相关的 实践演练相适配，对应急预案的实际操作不能进 行实践性验证与科学性修订等问题。［2］ 同时，部 分应急管理人员欠缺对于应急事件处理的工作经 验，对应急预案的性质理解尚不准确，从而导致 其可操作性差，更新迭代慢，没有发挥出法律实 施预先决策机制的作用，严重影响了工作开展进 度 ，不利于辽宁省营商环境的健康发展。
（ 二 ）应急数据传达与运用缺乏完善的法治 程序
相关信息的及时公布是应急管理中应急事件 处理的重要组成部分，信息公布的准确和及时有 利于危机事件的后续处置，既可以防止造成更大 的舆论影响，又可以避免更多的人员伤亡和财产 损失，有助于企业发展的平稳进行。通过梳理现 行应急法律法规可以发现，现行的应急法律法规 并没有对政府如何及时准确发布突发公共卫生事 件信息的要求进行明确说明，同样对于如何落实 数据信息公布制度的具体细则也并没有进行明确 规定。因此，对于应急信息传达与执行的立法进 行完善是有必要的。
（三）应急管理法治体系的行政协同建设有待 加强
新形势下复杂多变的公共安全形势对辽宁省 应急管理体系建设提出了新的更高要求。机构改 革后，从政府领导到部门层面，已经呈现出了能 够处理各类突发事件的“ 大应急 ”管理新形态。 然而，部分复合型突发事件仅凭单一部门是无法 有效应对和处置的，其他部门相关应对处置经 验无法得到有效借鉴，存在地方协同应急管理权 责依据不清晰的问题。究其缘由，主要是辽宁省 现有应急管理法律法规多针对单个灾种或个别行 业领域，与应急管理工作强调的在应急事件中的 多主体参与配合匹配度不高。现有应急管理协同 体系仍然存在着职责定位模糊、应急信息沟通不 畅、应急资源协调不力等情况，以至于难以应对 突发重大公共灾害事件，无法在应急事件中充分 发挥信息统筹力、人员调动力以及资源配置力。
（四）应急管理问责机制不健全
紧急状况下的应急处置工作容易导致行政权力的放大，易出现粗暴执法、任性执法的情况。 责任追究机制的存在能够对应急管理工作形成制 度约束，将权力装在制度的笼子里，减少公权力 对公民合法权利的侵犯。当前辽宁省在应急管理 工作过程中所采取的责任追究机制总体上运行良 好，但仍未实现对应急执法全过程的问责机制。 目前辽宁省的问责机制主要集中于对应急事件的 处置即应急事件的事后处理环节，忽视了对处置 应急事件的事前和事后追责。这种结果问责的应 急管理制度会导致部分地区责任主体在应急管理 工作中忽视突发事件的预防工作，使应急预案浮 于表面，形式大于实际。应急管理人员对事前的 风险防范意识和事后总结意识不足，应急事件引 发舆论事件的情况也时有发生。
（五）应急管理专业人才短缺
近年来，我国的应急管理法律体系在不断进 行发展和完善，《 中华人民共和国消防法》《 中华 人民共和国突发事件应对法》《 中华人民共和国 安全生产法》等法律均根据我国实际的国情进行 了修订和完善，很多部门规章、地方法规也相应 地加快了立、改、废、释的进度，这对应急管理相 关工作人员、机构负责人、安全生产管理人员等 都提出了更高要求。当前辽宁省仍有大批人员虽 从事应急管理工作，但较为欠缺应急管理处置能 力，缺少应急管理思维。而且，辽宁省应急管理人 员、救援处置人员、基层响应人员、社会救援人员 较为稀缺 ，缺乏统一的培训与引导。
三 、优化营商环境背景下应急管理法律体系 建设解决对策
（ 一）构建科学应急预案实施机制
推进应急预案制度化和法律化，促成应急预 案从理论性向可实践性转变。一方面，应急预案 是突发事件发生时进行分级响应与具体应急行 动的指示性文件，会直接影响应急响应的速度与 应急救援的效率，应根据实际情况丰富应急预案 的内容。首先，对预案的编制或修订程序应当比 照应急立法的要求，对预案的评估、审查等环境 要提高标准，避免应急预案管理过程的随意化； 其次，要形成对应急预案的定期梳理工作机制， 预案的编制并不是一蹴而就的，预案需经过实践 检验并且要随实际情况不断发展更新；最后，要 关注应急预案是否出现了与法律法规相抵触的情 况，要始终保持预案在法律规定的框架下施行， 在应急预案制定内容的合法性基础上，加大应急 预案的可操作性和易实践性。
另一方面，要建立健全应急预案常规演练机 制，提高应急思想认识，提高对预案演练的重视 程度，定期从严进行应急演练工作。加强地方政 府对当地企事业单位应急预案编定和演练的监管，改变预案制定之后“ 只预不练 ”现象，并建 立预案演练奖惩机制，督促生产单位严格进行应 急预案演练，最大限度发挥应急预案作用，提升 企事业单位的突发事件应对能力。建立应急行动 经验教训反思机制，通过各应急预案的实际操作 和演练，在加深应急人员对预案流程及规定了解 的基础上，针对应急预案演练操作中存在的问题 进行分析解决，不断修改完善应急预案，保证应 急预案的时代性与适用性，在高度警惕与高效应 急行动方案的基础上适应现代社会发展状况，及 时应对可能出现的风险。
（ 二）加强辽宁省应急管理法治体系与营商环 境的行政协同建设
辽宁各级政府应该坚持不断提高办事高效、 便捷水平，将鼓励大众创业、万众创新作为工作 重点，进一步优化商事制度改革，将应急管理体 系建设与营商环境相结合，从而增强国际竞争 实力。可通过采取更便利、更高水平的贸易和投 资政策，完善负面清单制度，实行准入前国民待 遇，不断放宽市场准入标准，促使相关产业进一 步对外开放。同时，也可增强资源调配和信息互 通，建立完善应急管理信息共享平台，改善突发 事件应急信息交流沟通机制。其主要包括完善纵 向报告信息制度，简化应急事故上报程序，缩短 指令下达时间。可建立横向信息沟通规范或制 度，在有突发事件发生时，将突发事件信息上传 至信息共享平台，联动包括社会组织在内的多主 体及时响应、联动。［3］每次事件处理过后都要查 找薄弱环节，总结相关案例的处置经验，将经验 分类进行整理 ，不断改进方法和处理措施。
（三）健全营商法治应急管理工作机制
为了将辽宁省营商法治环境打造为世界水平， 应积极构建科学、完整的应急管理工作机制，建 立打造国际化营商法治环境的工作保障机制。 首先，应增强应急预警的敏锐程度。应急预警是 突发事件发生前的监测、排查系统，影响事故发 生与否、应急响应的速度与应急救援的效率。其 次，应当完善应急预案机制建设，规范应急预案 的实施，及时修订、更改应急预案，避免应急预案 管理过程的混乱与复杂。最后，要及时修订或废 止相关法律法规的内容，及时消除现行法规、规 章与上级法律法规之间的冲突，保障应急法律法 规制定内容的合法性，实现应急管理工作的具体 化和合法化。
（四）推行应急事件问责制度
一方面，健全全过程问责机制。用法律和制 度把应急管理工作中的事前、事中、事后监管过 程固定下来，对应急管理的全过程实施问责制， 加大对应急管理过程中事前阶段的管理能力要求与考核，增强相关负责人的危机防控意识，防微 杜渐，从苗头上治理应急管理中的重大事故和事 件，逐步提高危机管理的可预测性和可防范性， 最大化地避免灾害损失的发生和扩大。另一方面， 要切实落实安全应急管理责任制，增强责任追究 溯源制度建设。通过落实各部门人员职责，调动 带头人作用，在问责制中将安全责任放在重要位 置，把安全责任落实到具体岗位、具体人员上。需 切实落实相关部门行业安全监管责任，明确安全 监管与保障责任模糊地带，对职能交叉、联系紧密 的领域和环节通过联动协同制度加以连接，可联 合组建安全保障与应急管理小组的模式。要扎实 严格落实安全主体责任，通过严格执法增进制度 严肃性、形成制度威慑力。要完善重大灾害和安全 事故调查评估制度，对玩忽职守造成损失或重大 社会影响者，依纪依法追究当事方责任。
（五）构建大数据应急管理体系
打造国际化营商法治环境需要适应“ 互联网 + ”的大潮流，大数据应急管理具有信息采集实 时化、治理模式透明化、预测分析精确化、应用 决策科学化等众多优点。为更好应对复杂多变的 营商环境，相关部门应加快构建大数据应急管理 平台。一方面，应急管理部门需建立常态化更新 机制，注重大数据应急管理法律法规的时效性， 时刻关注行业动态，废除过时准则，及时订立有 利于营商环境良好发展的应急管理法律法规；另 一方面，立法机关应在大数据系统的管控下，针 对地产业、餐饮业等我国营商环境有待改善的领 域加强立法，在设置本领域明确规范的同时与其 他领域法律法规进行有效衔接，杜绝信息犯罪案 件的发生，多角度多渠道保障企业及群众安全。
近年来辽宁地区经济发展所表现出的资金流 动缓慢、投资市场低迷情况充分说明了辽宁地区 营商环境有待进一步优化。基于现有情况，多方 面、多角度开展应急管理法律体系构建，有助于 为企业提供安全发展环境，扩大企业生存发展空 间，为构建与国际接轨的优质营商环境提供坚实 保障。
参考文献
［1］ 吕学胜．提高执法效能 优化营商环境 省应急管理 厅权威解读“四个清单”［J］．湖北应急管理，2023 （1）：64-65 .
［2］ 王格格，刘赟．宏观经济不确定性与企业研发活 动——兼论营商环境的调节效应［J］．首都经济贸 易大学学报，2021，23（2）：25-33 .
［3］ 苗艳菲．关于坚持不懈改善沈阳市营商环境的对策 建议［C］// 王文革，苏云波．第十七届沈阳科学学 术年会论文集．沈阳：沈阳市科学技术协会，2020： 628-630 .
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