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摘要：近年来， 自然灾害、传染性疾病等突发事件成为人类面临的共同挑战，我国自 2018 年 成立应急管理部以来，逐步形成了具备中国特色的应急管理体系，在应对突发公共卫生安全事件 方面成效明显。其中， 以村(居 )委会为代表的基层自治组织所采取的应急措施发挥了重要作 用，但由于其非行政主体的法律地位，部分应急行为也遭到合法性质疑。为了提高基层应对突发 事件的效率和法治化水平，我们亟需对基层自治组织应急行为进行法律规制优化。本文试论述基 层自治组织突发事件应急行为的“ 行政应急性 ”，阐明借鉴行政应急行为的规制方法的合理性， 进而提出以下基层自治组织应急行为法律规制优化路径：一是在立法阶段进行的法律规范;二是 在行为的实施阶段进行程序性约束; 三是在行为结束后进行权利救济保障。
一 、我国基层自治组织突发事件中应急行为 法律规制现状及存在问题
( 一 )立法现状
从我国基层组织法角度分析，根据《 中华人 民共和国宪法》、《 中华人民共和国城市居民委 员会组织法》(以下简称《居委会组织法》)、 《 中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简 称《村委会组织法》)的相关规定：“ 基层群众性 自治组织是依照有关法律规定，实行自我管理、 自我教育、自我服务的社会组织 ”。其与行政机关 的关系大致可归纳为两种：一是“ 协助 ”关系。 根据《居委会组织法》第二条第三款、第三条和 《 村委会组织法》第二条第二款、第五条第二款 等条文之规定，基层自治组织具有行政应急行为 协助责任，例如像基层治安、民间纠纷调解等， 但就如何协助并未明确。二是“ 被指导、支持、 帮助和监督 ”关系，根据《居委会组织法》第二 条第二款和《村委会组织法》第五条第一款、第 十七条第二款等条文之规定，基层自治组织在开 展自我管理、教育、服务的基层治理事务中，行政 机关有权指导和监督。
从我国突发事件应对相关法律角度分析，我 国突发事件应对法律体系以 2007 年《 中华人民 共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件 应对法》)的颁布为开端，《 中华人民共和国传染 病防治法》(以下简称《传染病防治法》)、《 中 华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生 产法》)等单行法为补充。《突发事件应对法》第二十一条、第二十九条第二款、第三十八条第二 款、第五十七条，《安全生产法》第七十五条和 《 传染病防治法》第九条第二款等条款，规定了基 层自治组织具有突发事件矛盾纠纷调解、应急知 识宣传演练、突发事件报告、配合政府采取应急 处置措施和参与应急救援工作等职责义务。
(二 )实践现状
近年来，自然灾害、事故灾难、公共卫生等各 类突发事件齐头并进，基层自治组织在应对诸多 突发事件时实施了大量应急行为，且大多成效显 著，例如：2002 年突发“ 非典 ”期间，部分社区 对小区进行“ 封闭 ”管理，限制人员进出，这些 “ 硬核 ”行为措施在应对突发公共卫生事件中， 切实起到了积极有效的作用。而且在地震、洪涝 等突发自然灾害中，基层自治组织自发的应急救 援、接纳捐助、收集物资等行为，也为灾害处置提 供了极大的帮助。但是，也有部分应急措施不尽 如人意。例如进行突发公共卫生事件管控时个别 地方强行“ 断路 ”，导致基础病患者得不到及时有 效治疗;一些地方采取了封闭单元楼层的方式进 行管控，导致消防车不能及时进入耽误救援时机 造成人员伤亡等，这些应急行为明显过限，甚至 违反了法律规定。
故从立法和实践现状来看，无论是出于积极 实践效果的追求，还是出于过限行为的规范约束， 都应当明确基层自治组织在突发事件中的主体地 位，对其应急行为进行进一步法律规制优化，以 确保基层突发事件应对工作在法治轨道上统筹推进。
二 、基层自治组织突发事件中应急行为法律 规制的必要性
( 一)保障合法权益
一方面，是保护行为主体合法权益。正如前文 所述，在没有法律支撑的情况下，基层自治组织 的应急行为就会缺乏理论指导和法律保障，其出 于保护第三人或公众权益而采取的措施和行为， 就有可能成为“ 法律打击的对象 ”;另一方面，在 没有法律依据的情况下采取的应急行为没有边界 约束和可预见性，很容易导致侵害的法益远远超 过了所要保护法益的范围和限度，甚至成为侵权 行为 ，严重损害第三人的合法权益。
(二)提高基层突发事件应急处置效率
突发事件应对，快速响应至关重要。基层自治 组织第一时间进行信息上报和应急处置是整个突 发事件应急处置是否有效的关键，但基层自治组 织在自发采取应急处置措施时由于当下缺乏法律 支撑难免畏首畏尾。加之传播速度快、自由度高 的短视频等新兴社交媒体出现，使得突发公共事 件网络舆情控制难度增大。导致基层自治组织应 急行为不但要考虑是否违反法律规定，还要顾虑 是否会被“ 网暴 ”。
(三)健全应急管理体制
提升基层自治组织的突发事件应对能力有助 于打通我国基层应急管理的“ 最后一公里 ”。而 提升基层应急管理能力水平的最有效的途径就是 应急管理法治化，因为法治作为国家治理和社会 治理的根本方式，不仅对常规状态下的国家和社 会治理具有重要意义，对紧急情况下应对重大突 发公共事件同样具有重大意义。[1]基于基层自治 组织在整个突发事件应急处置中的重要作用，将 基层自治组织突发事件应急行为进行必要的规 制优化，有助于将其纳入法治建设轨道，这对于 扭转和解决在灾害和突发事件中政府大包大揽 局面，完善我国应急管理体系，依法预防处置重 大突发事件，逐步构建和实现以村(社区 )和村 (居 )民“ 自救互救为主，公救为辅，全民参与 ” 的应急管理新格局具有重要意义。[2]
三 、基层自治组织突发事件应急行为的“ 行 政应急性 ”论述
“ 行政应急性 ”主要体现在行政法上的“ 行政 应急性原则 ”中，其判定标准与“ 行政应急性原 则 ”实质内容是一致的。即行政应急行为既能高 效应对处置突发事件，也应最大限度保障人权。 基于行政应急性的两个判定标准，笔者将行政应 急性分解为公益性、效率性、比例性三个基本属 性，旨在通过多个子维度分析基层自治组织突发 事件应急行为具有“ 行政应急性 ”。
( 一)基层自治组织突发事件应急行为的“ 公 益性 ”体现
根据《村委会组织法》第二条之规定，由村 委会负责办理本村的公共事务和公益事业，调解 民间纠纷等。基层自治组织的法定职能定位便具 有公益性。而具体到其在突发事件中的应急行为 时，公益属性依然需要得以体现：一是基层自治 组织突发事件应急行为不以营利为目的，基层自 治组织在处置突发事件时完全是出于职责履行和 基层自治，甚至是出于情感付出;二是基层自治组 织突发事件应急行为是为了保护公共利益，例如 洪灾中他人物资的紧急借用，其借用目的是保护 包括所有人在内的非特定第三人生命健康或财产 安全 ，即公共利益。
(二)基层自治组织突发事件应急行为的“ 效 率性 ”体现
“ 效率 ”一词在经济学上是指在单位时间里 的工作量，突发事件应急行为的效率则体现在最 短的时间内采取有效措施，花费最少的人力和物 力，以达到突发事件有效的控制。而基层自治组 织在应对突发事件时，往往遵循此特性。例如在 应急措施的采取上一般不遵循层层报告批准的程 序，这既是突发事件的突发性和不确定性所决定 的，也是《突发事件应对法》赋予的特别权利， 如第七条第二款关于突发事件信息“ 越级上报 ”的 规定，就是对应急行为给予简易程序处理，以提高 应对处置的效率。
(三)基层自治组织突发事件应急行为的“ 比 例性 ”体现
比例性是行政法中“ 比例原则 ”的集中体现， 在行政法学通说上，比例性包括了必要性、适当 性和均衡性[3]。其中，必要性要求采取对行政相对 人构成最小侵害的措施，在基层自治组织突发事 件应对中，由于基层资源的有限性，单人床双人 用、双人救灾帐篷多人用的情形普遍存在，这一 特性在基层“ 被迫 ”体现。适当性强调应急措施 不可过度侵害相对人利益，这一特性与必要性相 联系，在没有多余资源可供选择的情况下，基层 应急措施不得不讲求效果最大化，同时基于“ 邻 居相似现象 ”，相似的文化背景下，人们对情感 的表达和认知是相近的[4]。基层自治组织往往以 “ 自己 ”的角度将应急措施损害降到最小。而平衡 性就是手段与目的相当，要求保护的利益要大于 等于损害利益，最典型的如基层火灾处置措施中 的“ 以火攻火法 ”， 主动点燃烧毁的森林面积一 定是小于过火面积的。
四 、基层自治组织突发事件应急行为法律规 制优化路径
综上所述，基层自治组织在突发事件中的应急 行为从主观动机、行为过程和实际效果来看，都充 分体现行为的公益性、效率性和比例性，也即行政 应急性。笔者认为可借鉴行政应急行为的规制方 法对基层自治组织应急行为法律规制优化路径。
( 一)在立法上构建以《 突发事件应对法》为 主的基层自治组织应急行为规范体系
想要基层自治组织突发事件应急行为实施不 再“ 担惊受怕 ”，要先实现行为后果的可预见性， 即法律规范。笔者认为，我国当下已经构建起了以 《 突发事件应对法》为主的应急管理法律体系，为 了保证法律政策的稳定性，依托现行法律加以补 充明确是最佳优化路径。一方面，明确基层自治 组织作为突发事件应急行为的主体合法地位。例 如在《突发事件应对法》第七条第二、三款中加 入基层自治组织在应对突发事件时应当履行的信 息上报、前期应急处置和救援配合等职责，在第 十一条第二款中列明“ 基层自治组织有义务参与 突发事件应对工作 ”等，从而构建起“ 县+乡+ 村 ”的三级突发事件应对责任链条;另一方面， 明晰基层自治组织突发事件应急行为实施范围。 例如在《突发事件应对法》第十二条明确基层自 治组织为了应对突发事件可以征用单位和个人财 产;在第十七条第三款中明确基层自治组织可以 结合村(社区 )实际情况制定突发事件应急预案 并组织实施等。以法律规范破解当下基层自治组 织突发事件应急行为“ 无法可依 ”的窘境。
(二)在行为的实施阶段进行程序性约束，实 现行为的过程性控制
正如前文所述，应急行为追求效率的同时还 要遵循“ 比例原则 ”。此时，兼具效率与正当性 的特别程序成为一种有效的应急行为约束机制。 所谓特别行政程序是指因突发事件紧急情况发生 后，根据行政应急原则执行的紧急程序[5]。具体 指基层自治组织的应急行为可根据现实紧急情况 灵活采取步骤、方式、顺序或者时间。对于其紧急 程序的规范，笔者认为，我国未来要出台的行政 程序法应当有所回应。一是明确紧急程序启动的 条件，具体依据可根据突发事件的等级来确定;二 是规定告知义务，即基层自治组织在采取紧急应 急措施时，应当对与权益侵害具有直接利害关系 的人说明应急行为的理由和基本的法律依据;三 是建立过程记录制度，包括紧急程序启动的时间 节点、相对人意见等，目的是建立必要性证据体 系 ，更好地保障行为人和相对人的合法权利。
(三)在行为结束后进行权利救济保障，实现 行为的补救性控制
应急行为本身作为“ 合法侵权 ”行为，如何有 效弥补行为相对人的损失一直是研究讨论的重 点。当下，理论上和实践中主要采取赔偿和补偿 相结合的救济方式，而对司法救济途径尚未达成 共识，主流观点倾向于应急行为可以进行司法审 查，认为“ 对行政紧急措施的司法审查应该成为 对公民权利的最后救济和保障 ”。[6]笔者认为， 无论是赔偿补偿还是司法救济对于基层自治组织突发事件应急行为事后补救均有适用价值，一方 面，可以建立基层自治组织突发事件应急行为行 政补偿和国家赔偿机制，在各种类法律规范中对 赔偿制度进行确认。同时，建议适时对《 中华人 民共和国国家赔偿法》进行修改，合理确认行政 应急违法、划定赔偿数额以及追责机制。另一方 面，明确基层自治组织突发事件应急行为的可诉 性，作为赔偿补偿救济途径的补充，因为个案诉 讼的司法救济是普通群众维权最有力的方式。除 此之外，必要的事后损害控制也是行为的补救性 控制的重要方式。一是归还原物。可借鉴《 中华 人民共和国防洪法》《 中华人民共和国防震减灾 法》等法律中关于及时归还的相关规定，在单行 法律或地方政府规范性文件中明确基层自治组织 及时归还原物的义务，以最大限度减少行为相对 人的损失;二是补办有关手续。基层自治组织在突 发紧急情况下采取应急措施而没有办理相关手续 的，应在突发事件结束后依法及时向有关部门和 行为相对人补齐手续，充分保障行为相对人的救 济权利。
五 、结论
本文通过对基层自治组织突发事件应急行为 “ 行政应急性 ”进行分析，提出了借鉴行政应急 行为的规制方法，将基层自治组织应急行为进行 事前内容法定、事中程序约束、事后补救保障的 法律规制优化，实现基层自治组织突发事件应急 行为的全过程规范。当然，借鉴行政应急行为的 规制方法来规制非行政主体应急行为难免有许多 “ 不适 ”，需要更多学者集思广益进一步优化，唯 其如此，才能真正实现基层突发事件应对的“ 效 率 ”和“ 正义 ”。
参考文献
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[4] 李爱军，邵鹏飞，党建武.情感表达的跨文化多模 态感知研究[C]// 中国中文信息学会语音信息 专业委员会，中国声学学会语言，听觉和音乐声 学分会，等.第十届全国人机语音通讯学术会议 (NCMMSC2009)论文摘要集.北京：清华大学 ， 2009：449-456 .
[5] 莫于川.建议在我国行政程序法典中设立紧急程序 条款[J].政治与法律，2003(6)：8-11 .
[6] 赵颖.紧急状态下的权利保护与救济[J].行政与法 (吉林省行政学院学报)，2004(9)：39-41 .
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